SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0112/2022-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0112/2022-S4

Sucre, 11 de abril de 2022

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción popular

Expediente:                  41478-2021-83-AP

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 93/2021 de 28 de abril, cursante de fs. 135 a 137 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Donato Mario Condori Mamani, Concejal Municipal contra Luís Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 23 de abril de 2021, cursante de fs. 3 a 8, el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En plena pandemia causada por el “COVID-19”; a raíz de la cual, en Bolivia existen doce mil seiscientos cuarenta y ocho muertos a nivel nacional, los trabajadores de aseo urbano de la ciudad de La Paz, iniciaron la noche de “este jueves” –22 de abril de 2021–, bloqueo indefinido en el ingreso al relleno sanitario de Tejada Alpacoma, en demanda del pago de sus sueldos que no recibirían hace cuatro meses; por lo que, dejaron de recoger los desechos sólidos desde “el miércoles” y anunciaron que no lo harán hasta recibir el pago de sus haberes; ante lo cual, las autoridades ediles solo informaron que el retraso en los desembolsos se debía a la limitación de recursos que ingresan a la comuna, sin señalar cuando se cumpliría con la empresa que limpia las calles.

Concluyendo que dicha problemática fue ocasionada por la omisión del pago de los referidos haberes aspecto de entera responsabilidad de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE); es decir, del Alcalde Luis Revilla Herrero, quien no da soluciones estructurales ni convoca a dialogo; y como consecuencia, la población se ve afectada con un medio de protesta, como es el bloqueo indicado y la falta de recojo de desechos sólidos en la urbe paceña.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela, denunció la lesión la lesión de los derechos al medio ambiente saludable y la salubridad pública, citando al efecto los arts. 33 y 34 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 30 y 31 de la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga que el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, representado por Luís Antonio Revilla Herrero: a) Cumpla con los sueldos impagos a los trabajadores de aseo urbano de dicho Municipio; y, b) En el marco de sus competencias, garanticen la prestación de todos los servicios de recojo de basura en la urbe paceña y el desbloqueo del relleno sanitario Tejada “Alpacoma”, asumiendo las medidas pertinentes.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 28 de abril de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 127 a 134 vta., presente la parte solicitante de tutela, el apoderado legal de la autoridad demandada y los representantes legales de Wilfredo Franz David Chávez Serrano, Procurador General del Estado; y, ausente Mauricio Tarqui Apaza, Secretario General de los trabajadores de la Asociación Accidental “La Paz Limpia”, como tercero interesado; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela por medio de su defensa técnica, se ratificó in extenso en los términos expuestos en su demanda de acción popular; y, ampliándolos señaló que: 1) Los medios de comunicación mencionaron que solamente se está pagando Bs38 000 000.- (treinta y ocho millones de bolivianos); empero, la deuda estaría llegando a los Bs60 000 000.- (sesenta millones de bolivianos); por lo que, existe el riesgo latente de que los trabajadores vuelvan a movilizarse contaminando de basura todas las calles, generando un caos total, situación que el Alcalde no pudo subsanar; y, 2) Son cinco días que la ciudad de La Paz, está contaminada con basura en las calles en medio de la pandemia, lo cual preocupa y afecta a todos los sectores, generando un caos ocasionado por el Alcalde, que no tuvo la capacidad de subsanar la problemática que nos atañe.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Luís Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de sus apoderados legales, en audiencia; señaló que: i) La pretensión de esta acción tutelar es el pago de un sector minoritario de la población, lo que de ninguna manera se encasilla con derechos colectivos; ii) El relleno sanitario indicado, fue cerrado hace dos años; por lo que, el solicitante de tutela ni siquiera identificó correctamente los hechos; iii) La naturaleza de la acción popular es preventiva no reparadora o indemnizadora; y, iv) Ya se llegó a un acuerdo con el sector en conflicto incluso antes de la interposición de la presente acción de defensa.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Wilfredo Franz David Chávez Serrano, Procurador General del Estado, a través de sus apoderados legales, en audiencia; manifestó que: a) Efectivamente hubo una vulneración al derecho al medio ambiente, por la falta de recojo de basura ante la huelga del sector por la falta de pago a los trabajadores a cargo de esta labor; en cuyo sentido, se deberá determinar si entrar a fondo; b) La Ley de municipalidades establece que el ejecutivo y el Concejo de cada Municipio debe prever presupuesto para dichas funciones; por lo que, el no desembolso del dinero adeudado debe ser investigado; y, c) Si bien se efectuaron algunas acciones por parte de la entidad edil, aún no se cumplió con el pago total de los salarios adeudos; por lo que, los efectos del acto reclamado no han cesado; en virtud de lo cual, solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo el pago de sueldos garantizando la prestación del servicio de recojo de basura de la urbe paceña.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por medio de la Resolución 93/2021 de 28 de abril, cursante de fs. 135 a 137 vta., denegó la tutela solicitada; con base en los siguientes fundamentos: 1) La falta de pago aludida deviene de un tercero; es decir, la Asociación Accidental “La Paz Limpia”; 2) La pretensión principal es el pago de salarios a los trabajadores de la empresa indicada y la accesoria es el derecho a la salud; es decir, que no tiene independencia; por lo que, no es materia tutelable por la acción popular sino mediante la acción de amparo constitucional; 3) La acción popular está mal presentada, mal postulada y mal direccionada, existiendo defectos insubsanables, referidos al objeto de la misma, como ser el relleno sanitario de Alpacoma que dejó de prestar de servicios hace un año, siendo actualmente el relleno de Saka Churu el que cumple esa función y que sería el verdadero objeto de esta acción popular; además que, el propio accionante manifestó que fueron los trabajadores de la Asociación Accidental “La Paz Limpia”, quienes efectuaron el bloqueo reclamado; por tanto, no existe vinculación alguna; ya que, en todo caso quienes estarían vulnerando los derechos denunciados serían ellos; empero, el derecho a la protesta no tiene relación con el caso de análisis; y, 4) La pretensión planteada es “antinómica” siendo imposible remediar la pretensión del impetrante de tutela, en tales circunstancias.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Mediante Acuerdo de 26 de abril de 2021, firmado por Luís Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz –ahora demandado–, Iván Arias, Rosemarie Gardeazabal y Mauricio Tarqui ambos por la Asociación Accidental “La Paz Limpia”; y, Beatriz Choque y Vicente Apaza por el Sindicato Único Mixto de trabajadores de Aseo Urbano de La Paz, con el objetivo de restablecer el servicio de recolección de residuos sólidos en el municipio de La Paz y garantizar la salud de los ciudadanos; se determinó que: i) Hasta el día 28 del mismo mes y año, se realizaría un primer desembolso de Bs3 800 000.- (tres millones ochocientos mil bolivianos); ii) Se realizaría un desembolso diario por Bs1 000 000.- (un millón de bolivianos), hasta cumplir con la deuda correspondiente al mes de diciembre de 2020; y, iii) Considerando la deuda existente entre la entidad edil nombrada y la Asociación Accidental “La Paz Limpia”, correspondiente a los meses de enero, febrero y marzo de 2021, la nueva administración municipal a cargo del Alcalde electo Iván Arias, se compromete a entablar una negociación inmediata y un acuerdo para que el ente municipal cumpla con sus obligaciones de pago pendientes y futuras, una vez asuma funciones (fs. 35).

II.2.    Por Informe SIREMU.INF.ATP. 0063/2021 de 28 de abril, elaborado por José María Deheza Quiroz, Asistente Técnico de Planificación del Sistema de Regulación y Supervisión Municipal (SIREMU) del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se detalla los acontecimientos de la suspensión de servicios de aseo urbano suscitado en dicho municipio del 20 al 26 del anotado mes y año (fs. 30 a 34).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El solicitante de tutela denunció la lesión de los derechos al medio ambiente saludable y la salubridad pública; debido a que, por la omisión de las obligaciones correspondientes al pago del servicio de aseo urbano por cuatro meses por parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, cuyo representante legal es la autoridad demandada, dicho servicio fue suspendido de manera indefinida como medio de protesta, generando en consecuencia un riesgo para la población en general del Municipio indicado; dado que, la referida Ciudad se contaminó por los cúmulos de basura sin recoger; riesgo agravado por la pandemia que atravesamos a raíz del COVID-19.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Naturaleza jurídica y ámbito de tutela de la acción popular. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 0475/2021-S4 de 31 de agosto; estableció que: “La Constitución Política del Estado, en su acápite de las acciones de defensa, instituye la acción popular, como mecanismo procesal de protección de los derechos e intereses colectivos; así, el art. 135 de la CPE, declara que: ‘La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución’.

En armonía con la norma constitucional precedentemente referida, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala: ‘(OBJETO). La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados’.

En virtud a los preceptos normativos precedentemente glosados, la jurisdicción constitucional estableció un amplio entendimiento respecto a la naturaleza jurídica y objeto de la acción popular. En este entendido, según se refiere en la SCP 1018/2011-R de 22 de junio, la acción popular se caracteriza por una triple finalidad: ‘1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, al restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior’.

Sobre la naturaleza jurídica de la acción popular, la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, señaló que: ‘…esta acción de defensa se constituye en un medio procesal idóneo y efectivo para la protección exclusivamente de los derechos e intereses colectivos, no amparando otros derechos y garantías constitucionales como los individuales, económicos, sociales y culturales, que encuentran tutela en otras acciones de defensa, previstas por nuestra Ley Fundamental, como las acciones de amparo constitucional, de libertad o de protección de privacidad (...).

Entre sus características, se destaca que su interposición es viable –de acuerdo al art. 136.I de la CPE– durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos; no resultando necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir. Norma que define su diferencia con la acción de amparo constitucional, eminentemente subsidiaria; al contrario, la acción popular es un proceso principal y directo, posibilitando su planteamiento sin necesidad de agotar previamente otros medios ordinarios en defensa de los derechos invocados, al no estar configurada sobre la base del principio mencionado. Es también una acción imprescriptible, al permitir su formulación durante el tiempo que persiste la vulneración o amenaza, lo que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo de caducidad de seis meses’.

Acorde a su naturaleza jurídica, el ámbito de tutela de la acción tutelar se encuentra definido por el citado art. 135 de la Ley Fundamental, respecto al cual, la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0048/2013-L de 6 de marzo, señaló:

‘La acción popular se traduce en una garantía constitucional idónea y efectiva para la protección inmediata de derechos e intereses colectivos, evitando que se consume su vulneración, con el objeto de evitar el daño contingente que podría derivar y paralelamente, cesar la amenaza o peligro de su conculcación, restituyendo las cosas -en lo posible- a su estado original. Así, configura un proceso constitucional de naturaleza tutelar, de tramitación sumarísima y extraordinaria, dotada de una configuración procesal que si bien no es propia, difiere de otras acciones de defensa, por no estar supeditada al cumplimiento del principio de subsidiariedad y tampoco, regirse su activación a un plazo de caducidad determinado; de lo que se infiere que se trata de una acción principal y directa, cuya interposición obvia el agotamiento previo de otras vías legales de protección de derechos fundamentales y puede formularse en cualquier tiempo, entretanto persista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos, tutelándolos en su integridad y concluyendo en una sentencia de carácter erga omnes, es decir, que surte efectos con relación a todos los integrantes de la colectividad o comunidad a cuyo título se impetró; aclarándose al respecto que, a efectos de unificar el uso de la terminología de las acciones populares en la parte resolutiva, deben utilizarse los «conceder» y «denegar» la tutela, en caso de otorgarse la protección, o bien, negársela -respectivamente-.

En el mismo sentido y acotando el razonamiento previo respecto a la naturaleza jurídica de esta novísima acción de defensa, la SC 1018/2011-R de 22 de junio, afirmó: «Cabe resaltar que esta acción está prevista en nuestra Ley Fundamental como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona -individual o colectiva- de solicitar la protección a sus derechos e intereses colectivos -o difusos-; de ahí que también se configure como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: 1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, por cuanto se restituye el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior».

Precisando conceptos, se colige que la acción popular tiene por propósito la garantía de derechos colectivos para la satisfacción de necesidades comunes, configurando una garantía tutelar del interés general que protege a la comunidad en su conjunto respecto a sus derechos e intereses colectivos o difusos, procurando la efectividad del derecho involucrado y haciendo cesar su lesión o amenaza y si fuera posible, restituyendo las cosas a su estado anterior. Razón por la que exige una labor anticipada de protección, sin que sea necesaria la consumación del daño invocado, puesto que la tutela de la acción popular sobre estos derechos es eminentemente preventiva’” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.2.  Análisis del caso concreto

Precisada que fue la problemática traída en revisión, de los antecedentes y conclusiones del presente fallo constitucional; se tiene que, desde el 20 de abril de 2021, los trabajadores de la Asociación Accidental “La Paz Limpia”, comenzaron con una serie de medidas ante la falta de pago de cuatro meses de salarios por parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, entidad representada legalmente en ese entonces por Luís Antonio Revilla Herrero, en calidad de Alcalde –ahora demandado–; entre ellas, la suspensión de los servicios de aseo urbano, marchas y bloqueo del relleno sanitario de Saka Churu; acarreando con estas, el acopio de residuos sólidos en las vías y plazas de la Ciudad de La Paz, presentándose el rebalse de contenedores instalados y residuos acumulados a su alrededor, tomando en cuenta que dicha urbe genera seiscientos ochenta toneladas diarias en promedio de residuos sólidos domiciliarios o asimilables a domiciliarios; en virtud de lo cual, el 21 del mes y año citados, la entidad edil aplicó su “Plan de Contingencias” para casos de suspensión de servicios de aseo urbano, verificándose el 23 del mes y año anotados, la suspensión total del servicio de recolección y transporte de residuos sólidos domiciliarios, no contando el ente municipal ante esta situación con equipo y maquinaria disponible para paliar la acumulación de residuos en vías y áreas públicas; por lo que, se activó la segunda etapa del mencionado Plan de Contingencias, armando trincheras alrededor del equipamiento urbano instalado, embolsando todos los residuos desparramados con el fin de mitigar los olores y reducir el riesgo a la salud pública; posteriormente, se activó la tercera etapa del referido Plan, ante la intensificación del bloqueo señalado, elaborando una propuesta para implementar una acción masiva por parte de la entidad edil, contemplando la participación de funcionarios públicos y voluntarios para la evacuación de los puntos de acopio de residuos sólidos y la atención de los contenedores de residuos instalados, misma que sería llevada a cabo el 29 de abril de 2021; sin embargo, a raíz del acuerdo arribado entre Luís Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz –ahora demandado–, Iván Arias, Rosemarie Gardeazabal y Mauricio Tarqui ambos por la la Asociación Accidental “La Paz Limpia”; y, Beatriz Choque y Vicente Apaza por el Sindicato Único Mixto de trabajadores de Aseo Urbano de La Paz, suscrito el 26 del mes y año indicados, se restablecieron los servicios de aseo urbano en dicha fecha en el turno nocturno; por lo que, solo llegó a ejecutar la primera y segunda etapa del Plan de Contingencias anotado (Conclusiones II.1 y II.2).

En ese contexto, de los argumentos esgrimidos en la demanda y ampliación de la presente acción de defensa; así como, de su petitorio, se advierte que el hoy accionante identificó a la falta de pago de cuatro meses de salarios por parte del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz a los trabajadores de la empresa de la Asociación Accidental LPL, como el causante de la suspensión de los servicios de aseo urbano, marchas y bloqueo del relleno sanitario de Saka Churu, acciones y omisiones que se reclaman de lesivas a los derechos al medio ambiente saludable y la salubridad pública de los habitantes del Municipio de La Paz, entidad representada legalmente en ese entonces por Luís Antonio Revilla Herrero, en calidad de Alcalde, de la referida entidad edil; puesto que, acarrearon el acopio de residuos sólidos en las vías y plazas de dicha urbe; en virtud de lo cual, mediante la presente acción tutelar se solicita que se cumpla con el pago adeudado y se garantice la prestación de los servicios de recojo de basura.

A partir de aquello, debe precisarse inicialmente que la petición vinculada al pago de los salarios, no es tutelable mediante esta acción de defensa; más aún, cuando de acuerdo a lo establecido previamente, tal deuda emerge de una contratación entre el indicado ente municipal y la Asociación Accidental “La Paz Limpia”, es decir, que ante el incumplimiento del pago señalado, existen otras vías previstas por la jurisdicción ordinaria, para tal fin.

Por otro lado, respecto a que la suspensión de los servicios de aseo urbano, marchas y bloqueo del relleno sanitario de Saka Churu, emergentes del incumplimiento de pago indicado, se constituyen en actos y omisiones lesivas a los derechos al medio ambiente saludable y la salubridad pública de los habitantes del Municipio de La Paz; se evidencia que, habiendo comenzado los mismos el 20 de abril de 2021, la entidad edil, ejecutó la primera y segunda etapa el “Plan de Contingencias” para casos de suspensión de servicios de aseo urbano, con equipo y maquinaria disponible para paliar la acumulación de residuos en vías y áreas públicas, armando trincheras alrededor del equipamiento urbano instalado, embolsando todos los residuos desparramados con el fin de mitigar los olores y reducir el riesgo a la salud pública; hasta que finalmente, el 26 del mismo mes y año, a raíz del acuerdo arribado entre Luís Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz –ahora demandado–, Iván Arias, como Alcalde electo, Rosemarie Gardeazabal y Mauricio Tarqui ambos por la Asociación Accidental “La Paz Limpia”; y, Beatriz Choque y Vicente Apaza por el Sindicato Único Mixto de trabajadores de Aseo Urbano de La Paz, se restablecieron los servicios de aseo urbano, levantándose así las medidas referidas; es decir, que al momento de emitir la resolución de primera instancia de la presente acción popular, la amenaza o lesión a los mencionados derechos colectivos había cesado; por consiguiente se configura una causal de improcedencia de análisis de fondo de la problemática planteada; puesto que, dentro de la naturaleza de la acción popular, se encuentra la efectividad inmediata de su tutela, siendo una de sus condicionantes, que la misma se activa mientras persista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos, configurándose así su triple finalidad preventiva, suspensiva o restitutoria (Fundamento Jurídico III.1); en virtud de lo cual, este Tribunal se ve impedido de emitir un pronunciamiento de fondo, correspondiendo por ello, denegar la tutela impetrada.

III.3.  Otras consideraciones

Sin perjuicio de lo determinado, este Tribunal no puede soslayar que, la falta de servicio de recojo y tratamiento de basura, genera un riesgo para los habitantes del Municipio de La Paz; en virtud de lo cual, si bien en el caso de análisis, el riesgo o vulneración de los derechos colectivos de medio ambiente y la salubridad pública, ya no se encontraban latentes, es menester exhortar a la MAE del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a que asuma todas las medidas necesarias correspondientes, en el marco de sus competencias y conforme a norma, para que no se repitan situaciones similares en lo venidero.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 93/2021 de 28 de abril, cursante de fs. 135 a 137 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional, con la aclaración de que no se ingresó al fondo de la problemática planteada; y, exhortar a la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a observar lo establecido en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO