SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0368/2022-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0368/2022-S4

Sucre, 24 de mayo de 2022

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  40647-2021-82-AAC

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 075/2021 de 12 de abril, cursante de fs. 1706 a 1711, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Diego Alejandro Azero Saravia en representación legal de la Asociación Accidental “Consorcio Urkupiña” contra María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia; y, Gonzalo Rodríguez Cámara, Director General Ejecutivo de la Unidad de Proyectos Especiales (UPRE).

El 9 de marzo de 2018, suscribieron con la UPRE dependiente del Ministerio de la Presidencia, Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, para la ejecución del proyecto “Construcción Instituto Tecnológico Luis Espinal Camps D8 – El Alto”; bajo la modalidad de contratación directa, comprometiéndose a ejecutar la misma de acuerdo a las especificaciones y características técnicas a cambio de Bs21 873 519,29 (veintiún millones ochocientos setenta y tres mil quinientos diecinueve 29/100 bolivianos), que según la cláusula cuarta del referido contrato, debió ser ejecutada en el plazo de cuatrocientos días calendarios a partir de la orden de proceder, emitida por la entidad contratante, estableciéndose además, dos garantías a primer requerimiento de correcta inversión por un monto de Bs4 374 783,26 (cuatro millones trescientos setenta y cuatro mil setecientos ochenta y tres 26/100 bolivianos); y, la segunda, de cumplimiento de contrato, por la suma de Bs1 531 174, 14 (un millón quinientos treinta y un mil ciento setenta y cuatro bolivianos 14/100); asimismo, las causales de resolución del contrato, fueron estipuladas en la cláusula vigésima primera del contrato en cuestión; el 31 de diciembre de igual año, suscribieron un primer contrato modificatorio en relación a los volúmenes y creación de nuevos ítems; renovando además, las boletas de garantías, siendo estas sustituidas por otras nuevas; asimismo, el 22 de mayo de 2019, se suscribió el segundo contrato modificatorio por variación de cantidades, creación de nuevos ítems y ampliación de plazo, que fue aprobada por la entidad contratante por treinta y cinco días calendario, a pesar que como contratistas solicitaron más días.

Durante la ejecución de la obra y el trámite de la resolución contractual, la entidad contratante y el Supervisor incurrieron en una serie de omisiones e incumplimientos de los procedimientos establecidos contractualmente, lesionando sus derechos a la defensa y al debido proceso; en razón a que no existió compensación de los días de lluvia, que se encuentran dentro los eventos de causas de fuerza mayor, insertos en la cláusula vigésima del contrato; toda vez que, la obra se perjudicó por días de nevada y de lluvia, habiendo incumplido el Supervisor con su deber de pronunciarse objetivamente sobre lo establecido en la cláusula vigésima, siendo evidente el prejuicio que sufrieron al no existir una lógica compensación de días, tal como prevé el contrato en su cláusula décimo tercera; tampoco se procedió a la compensación de los días por trabajos adicionales ordenados por el Supervisor, que instruyó el desmontaje de dos bloques de talleres y galpón, que se habían construido durante meses y se encontraban concluidos, caso en el que, si bien no se cuenta con respaldo documental de la reunión para efectuar tales trabajos, en el libro de ordenes cursa la solicitud del contratista al respecto, es así que, mediante nota CITE FPS-SUP/UE-EA3/CAR/047/2019 de 26 de abril, en la que instruyó los referidos trabajos adicionales; el accionar contradictorio e injusto de la supervisión generó un retraso de setenta y uno días que según la cláusula décimo tercera del contrato es un evento compensable, así también, entre las arbitrariedades ahora denunciadas, se debe mencionar que tampoco se consideró la comunicación de paralización temporal del contratista por causa atribuibles a la entidad contratante; habiendo a lo largo de la ejecución, la supervisión incumplido con las reglas de procedimiento contractual; puesto que, a tiempo de la entrega de la obra provisional, no realizó notificación alguna ni menos expresó su comunicación de expresión provisional, actuando el Supervisor de mala fe.

El Supervisor les notificó el 25 de octubre de 2019, con la Nota CITE:FPS/GTS/377/2019, rechazando la solicitud de entrega provisional de la obra, con el argumento que existirían actividades sin concluir, que a juicio de la supervisión se tratarían de anomalías mayores; empero, no se fundamentaron las referidas observaciones, acto que debe calificarse como una grosera vía de hecho; puesto que, estuvo dirigido a invalidar los esfuerzos del contratista en el cumplimiento del contrato, prosiguiendo de esta forma con la indebida acumulación de multas en su contra, constituyendo tal acto en una clara desviación de poder; toda vez que, se buscó una causal de resolución contractual, en este antecedente, mediante la Nota CITE: FPS-SUP/UE-EA4/CAR/081 Ca/2019 de 29 de noviembre, el Residente de Supervisión les comunicó la resolución del contrato por la causal de multas acumuladas por encima del 20% del monto total del contrato al 9 de noviembre de 2020; es así que, la entidad contratante resolvió el contrato por Resolución Administrativa (RA) RCD/AD/0003/2019 de 26 de diciembre, remitida mediante la Nota CITE: MP/UPRE/1102/2019 de 3 de enero, cuya notificación no fue realizada en forma personal al representante legal de la empresa; razón por la que, solicitaron la revocatoria de dicha determinación; sin embargo, dicha petición fue resuelta por la RA RCD/AD/0001/2020 de 28 de febrero, que confirmó la resolución del contrato; ahora, si bien no correspondía se emita el referido fallo en forma de resolución de recurso de revocatoria, procedieron a agotar la subsidiariedad en un proceso de impugnación irregularmente iniciado por la misma administración, formularon recurso jerárquico ante el Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, que emitió la Resolución Recurso Jerárquico 013/20, confirmando en todas su partes la Resolución impugnada, siendo dicho fallo emitido en indebido proceso no regulado dentro del sistema de control gubernamental, careciendo incluso de la debida fundamentación y motivación.

La vías de hecho denunciadas por la ilegal resolución del contrato, concluyó con la ejecución ilegal de la boleta de garantía de cumplimiento de contrato               427-7-1-00056-1, mediante Nota CITE: MP/UPRE/03094/2020 de 26 de agosto, hecho que consumó la vulneración de todos sus derechos, que repercutieron en un daño inmediato e irreversible, no solo por el daño económico hacia su empresa, sino también por la prohibición de contratar con el Estado que trajo aparejada la resolución contractual, hecho que le generó un perjuicio cuantioso, vulnerando el debido proceso; toda vez que, la Directora de la UPRE validó todos los atropellos, irregularidades y vulneraciones de derechos al dar por correcta la aplicación indebida de multas y disponer la resolución del contrato; además, el rechazo de la recepción provisional solicitada por su parte con evidente falta de fundamentación, motivación y congruencia, habiéndose incluso negado a aplicar las normas procesales del contrato, cuando las mismas no eran de su conveniencia, desoyendo las solicitudes de eventos y días compensables, así como la de paralización de obras por causa imputable a la entidad, no existiendo una aplicación objetiva del ordenamiento jurídico.

La parte accionante denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de motivación, congruencia, aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, derecho a la defensa y la seguridad jurídica; citando al efecto, los arts. 14.V y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

Solicitaron se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga:             a) Retrotraer el procedimiento hasta la Nota CITE.FPS-SUP/UE-EA4/CAR/064 a/2019 de 6 de julio, por el que se comunicó la aplicación de multas desde el 2 de igual mes y año, hasta antes de la emisión de la Nota CITE: FPS/GTS/377/2019 de 25 de octubre, que rechazó la recepción provisional de la obra; y, b) Anular todos los actos posteriores a ambas notas dejando sin efecto la RA RCD/AD/0003/2019, que resolvió el Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, así como la Resolución Administrativa (RA) RCD/AD/001/2020 y la Resolución Recurso Jerárquico 013/20.

Celebrada la audiencia pública el 12 de abril de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 1695 a 1705, presentes la parte accionante, la autoridad demandada y los terceros interesados, todos asistidos por sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante por intermedio de su abogado ratificó íntegramente los argumentos expuestos en los memoriales de su acción de amparo constitucional, ampliándolos refirió que: 1) Aunque la vía de impugnación administrativa en el presente caso es impropia respecto a la lesión de derechos emergentes de los contratos administrativos; empero, al margen de la vía activada erróneamente, se siguió con las denuncias de lesión al debido proceso con las medidas de hecho confirmadas y refrendadas con las resoluciones administrativas que resolvieron las impugnaciones entre ellas la del recurso jerárquico; y, 2) En su petitorio, solicitaron además, que se anule la Nota MP UPRE/03094/2020, que ordenó al Banco PRODEM Sociedad Anónima (SA) la ejecución de la boleta de garantía de primer requerimiento de cumplimiento de contrato; por lo tanto, se ordene a las autoridades demandadas restituyan la referida boleta y se comunique al Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) el levantamiento del impedimento de contratar con el Estado, con el que fueron sancionados.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia, representada por David Jhon Cárdenas Ojeda, señaló que: i) No se puede plantear la presente acción de defensa contra resoluciones judiciales o administrativas que pudiesen ser modificadas por cualquier otro recurso del cual no se haya hecho uso oportuno, que en este caso, es la vía contencioso administrativa, que se abre en casos de contratos firmados entre particulares y el Estado; ii) La Resolución Recurso Jerárquico 013/20, cuenta con la fundamentación debida, no existiendo las lesiones que arguye la parte accionante; y, iii) La acción de amparo constitucional no se considera una vía de casación, por lo mismo, no se activa para subsanar supuestos actos que infrinjan las normas procesales o sustantivas debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas, en el caso presente los impetrantes de tutela se sometieron plenamente a lo determinado tanto por la supervisión como por la fiscalización y ante la resolución del contrato por su incumplimiento; empero, ahora buscan activar la justicia constitucional como si se tratase de una última instancia.

Gonzalo Rodríguez Cámara, Director Ejecutivo de la UPRE dependiente del Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, representado por Alex Jhonny Brito Cervantes, Lidia Nineth Cejas Cortez, Carola Alejandra Cordero Aramayo, Celmira Margarita Rivera Flores y Franklin Pedro Argandoña Coariti, mediante informe escrito presentado el 7 de abril de 2021, cursante de fs. 1207 a 1214 vta., señalaron que: a) La parte accionante pretende que en sede constitucional se dilucide una controversia emergente de la recisión de un contrato con la UPRE, extremo que no es posible, conforme a la amplia jurisprudencia constitucional, en tal entendido, de ser procedente lo pretendido, el Estado sería el afectado; puesto que, las boletas que fueron ejecutadas ya forman parte del patrimonio del Tesoro General del Estado; b) La parte impetrante de tutela, invocó la excepción a la subsidiariedad señalando que, en el caso presente existiría vías o medidas de hecho; empero, revisado el expediente y las pruebas ajuntas por ambas partes, no se observa que la parte solicitante de tutela hubiese acreditado prueba idónea que sustente la excepción incoada, es más, en inicio reconocen la existencia de una vía idónea y jurisdiccional, como es el proceso contencioso para dilucidar lo demandado; sin embargo, luego argumenta la excepción a la subsidiariedad señalando que, acudir a dicha vía, resultaría tardía y extemporánea, por tanto ineficaz sin realizar mayor fundamentación al respecto; y, c) En cuanto a la supuesta lesión del debido proceso, se debe considerar que la UPRE resolvió el Contrato de Obra CTTO-JUJ-0015/2018, en el marco de las reglas aplicables a la misma, establecidas y acordadas de manera voluntaria entre la entidad y el contratista, con ella se probó que se respetó el debido proceso.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Gabriel Viracochea Pizza, en representación del Ministerio de la Educación, manifestó que: 1) No se encuentra en la acción de defensa una fundamentación clara, tampoco una conexitud entre los derechos supuestamente conculcados, como lo manifiesta el accionante en relación al petitorio; no obstante y como ya se manifestó, lo que corresponde es que la parte solicitante de tutela pueda iniciar el proceso contencioso administrativo, conforme establece la Ley de Procedimiento Administrativo y la normativa aplicable al caso; 2) En cuanto a la excepción al principio de subsidiariedad invocado, se tiene que establecer la inminencia del daño irreparable; por lo que, tendría que haberse argumentado la urgencia y gravedad de los hechos, que no fueron alegados en el presente caso; y, 3) La parte accionante omitió en cuanto a la vía jurisdiccional que tenían abierta respecto al contrato, también incurrieron en actos consentidos; puesto que, no se acudió a la tutela jurisdiccional correspondiente como ocurrió en el presente caso.

Rodney Cristina Pérez Choque, Directora General Ejecutiva del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), a través de sus representantes legales por memorial el 7 de abril de 2021, cursante de fs. 448 a 456, refirió que: i) El contratista en aplicación a su contrato, es responsable de la correcta ejecución de la obra hasta su conclusión, no pudiendo entregar una defectuosa o mal efectuada; por tal razón, las deformaciones e imperfecciones presentadas en la cubierta se vieron obligados a proceder con la corrección del defecto sin que esto implicara un corto plazo de ejecución adicional al contrato; y, ii) Previo a interponer la acción de amparo constitucional, el impetrante de tutela debió agotar las instancias y vías llamadas por ley, que en este caso son las autoridades judiciales ordinarias, quienes deben conocer sobre los supuestos agravios que devienen del contrato y las resoluciones administrativas, no siendo la jurisdicción constitucional, la competente para la revisión de las resoluciones pronunciadas en la vía administrativa; razón por la que, la presente acción de defensa debe ser denegada.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de       La Paz, mediante Resolución 075/2021 de 12 de abril, cursante de fs. 1706 a 1711, denegó la tutela solicitada, con base en los fundamentos siguientes:    a) En relación a todo lo reclamado por la empresa impetrante de tutela, ingresar en el análisis de dichas denuncias implicaría para la jurisdicción constitucional, entrar en el examen de las cláusulas contractuales, hecho que además implicaría abordar un estudio de, si evidentemente la labor de la entidad supervisora generó o no los perjuicios que expuso la parte ahora solicitante de tutela, cuando tal aspecto no resulta procedente; b) El control de legalidad en el presente caso fue diseñado por el propio contrato, donde se estableció que tal aspecto está reservado para la vía coactiva fiscal, no siendo potestad de la jurisdicción constitucional absolver el tratamiento de estas cuestiones que fueron alegadas por la entidad impetrante de tutela en la presente acción de defensa, esto en virtud al principio de autonomía de la voluntad, que en el caso presente, estableció la instancia competente y pertinente para resolver las controversias emergentes del contrato en cuestión; y, c) Si bien en el derecho administrativo, rige el principio de informalismos, al margen de impugnar en la vía administrativa, la parte solicitante de tutela, podía haber evitado la dilación del trámite de impugnación, en la que presentó un innecesario recurso jerárquico y continuar en la vía que correspondía. 

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se tiene lo siguiente:

II.1.    Se tiene el duplicado del Testimonio 2078/2018 de protocolización de 12 de diciembre de 2019, que contiene el Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, para la ejecución del Proyecto “Construcción Instituto Tecnológico Luis Espinal Camps D8 – El Alto”, suscrito entra la UPRE dependiente del Ministerio de la Presidencia y la Asociación Accidental “Consorcio Urkupiña” (fs. 29 a 60).

II.2.    Mediante la Nota CITE: MP/UPRE/9287/2019 de 10 de octubre, el Director General Ejecutivo del a UPRE, manifestó al representante legal de la Asociación Accidentes “Consorcio Urkupiña”, su intención de resolución del Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, recomendando el inicio del procedimiento para la resolución del referido contrato (fs. 154 a 157); ante la que, la empresa ahora impetrante de tutela respondió presentando ante la UPRE, la Nota CITE CE/CITLECD8/C.URKUPIÑA-051/2019 de 24 de octubre, manifestando su oposición a la intención de resolución de contrato, justificando que no existe causal de resolución por incumplimiento (fs. 162 a 166).

II.3.    Ante la resolución del Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, dispuesta por la entidad contratante, mediante Resolución Administrativa (RA) RCD/AD/0003/2019, la parte ahora impetrante de tutela, mediante Nota CITE: CE/CITLECD8/. URKUPIÑA – 35/2020 de 3 de febrero, solicitaron la revocatoria de la referida resolución del mencionado contrato (fs. 182); ante la cual, se dictó la Resolución Administrativa (RA) RCD/AD/0001/2020 de 28 de febrero, que confirmó la resolución de contrato definitiva, asumida por la entidad contratante ahora demandada (fs. 188 a 194); que, a su vez, fue objeto de recurso jerárquico, resuelto por la Resolución Recurso Jerárquico 013/20 de 24 de agosto de 2020, por la Ministra de la Presidencia, confirmó la Resolución impugnada (fs. 208 a 221).

La parte accionante denuncia la lesión del debido proceso en sus elementos de motivación, congruencia, aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, derecho a la defensa y la seguridad jurídica; toda vez que, en la ejecución del Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, proyecto “Construcción Instituto Tecnológico Luis Espinal Camps D8 – El Alto; las autoridades demandadas, incurrieron en una serie de omisiones e incumplimientos de los procedimientos establecidos contractualmente, en razón a que, no existió compensación de los días de lluvia, que se encuentran dentro los eventos de causa de fuerza mayor, insertos en la cláusula vigésima del contrato; puesto que, la obra se perjudicó por la nevada y de lluvia, no existiendo una lógica compensación de días tal como prevé el contrato en su cláusula décimo tercera; habiéndose incluso, rechazado su solicitud de entrega provisional de la obra, con el argumento que existirían actividades sin concluir, que a juicio de la supervisión se tratarían de anomalías mayores; empero, no se fundamentaron las referidas observaciones, decantado todo ello en la resolución del contrato y ejecución de las boletas de garantía constituyendo tal acto en, una clara desviación de poder que constituye una medida de hecho.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la acción de amparo constitucional

Al respecto la SCP 002/2012 de 13 de marzo, señaló que: “…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: "Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales". En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad “.

La acción de amparo constitucional se encuentra instituida en el art. 128 de la CPE que establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley‟. A su vez el art. 129.I del referido Texto Constitucional, resalta que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; en consecuencia, la Norma Suprema establece esta acción como mecanismo de protección, poniéndola al alcance de toda persona que sufra vulneración a sus derechos reconocidos en la norma suprema, siendo su objeto principal el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías que puedan estar siendo vulnerados (restringidos, suprimidos o amenazados); procediendo dicho mecanismo siempre y cuando el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.

En este sentido la SC 0428/2010-R de 28 de junio, sobre la acción de amparo constitucional y sus requisitos ha establecido que: “…esta acción por mandato del art. 19. V de la CPE abrg y 129. I de la CPE, se caracteriza por la vigencia del principio de subsidiaridad, toda vez que este mecanismo no sustituye las otras vías o mecanismos legales que las leyes confieren a los afectados para restituir los derechos fundamentales afectados.

Siguiendo una interpretación bajo el criterio de "unidad constitucional" y a la luz de la problemática concreta, se establece que el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional, encuentra sustento en la ingeniería constitucional establecida por el Constituyente para el órgano judicial, en ese contexto, la jurisdicción ordinaria tiene la finalidad de administrar justicia al amparo del principio de unidad jurisdiccional plasmado en el art. 179.I de la CPE; por su parte, la justicia constitucional, tiene como misión garantizar el respeto a la Constitución y la vigencia plena de los Derechos Fundamentales.

Lo expresado precedentemente, implica que la justicia ordinaria resuelve conflictos con relevancia social y garantiza así la tan ansiada paz social, asimismo, la justicia constitucional en relación a la primera, es garante de los derechos fundamentales cuando estos han sido vulnerados en sede judicial ordinaria.

El postulado antes señalado tiene gran relevancia ya que el juez o tribunal ordinario, no es solamente garante de la legalidad, sino que en su función de administrador de justicia, es también garante de derechos fundamentales, por tal razón, solamente en caso de incumplir este rol, puede operar la tutela constitucional, ya que de lo contrario y de no agotarse todos los medios procesales para el resguardo de los mismos en sede jurisdiccional ordinaria, se tendrían justicias con roles paralelos, equivocando así el verdadero sentido de la justicia constitucional y ocasionándose incoherencias jurídicas que afecten los cimientos propios de la justicia ordinaria y constitucional.

Por lo expuesto, se colige que el amparo constitucional ha sido instituido por el art. 19 de la CPE abrg, y consagrado en el art. 128 de la CPE, como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de funcionarios o particulares que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de esos derechos y garantías.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el amparo tiene como características esenciales: la subsidiariedad y la inmediatez, entendiéndose la primera como el requisito de haber agotado todas las instancias y medios legales idóneos antes de interponer el recurso, pues la tutela que brinda el amparo constitucional está referida a los casos en que han sido agotados los medios que la ley otorga para tal objeto, puesto que dicho recurso tiene como característica la subsidiariedad y no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, hecho que desnaturalizaría su esencia.”

En este entendido, el amparo constitucional se constituye en un proceso diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitucional Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

III.2.  La imposibilidad de dilucidar derechos controvertidos en la jurisdicción constitucional

Dentro los límites que se autoimpone el Tribunal Constitucional Plurinacional en el análisis de los casos puestos a su conocimiento a través de la acción de amparo constitucional, se tiene que esta jurisdicción no puede o no le corresponde dilucidar derechos controvertidos; toda vez que, es la justicia ordinaria o administrativa de ser el caso, la instancia competente para el conocimiento y la resolución de aquellas causas donde existan derechos en pugna y que correspondan ser dilucidados en un proceso judicial o administrativo, ello debido que, al existir el conflicto de derechos, las partes podrán dilucidar el litigio con la presentación de sus argumentos y los medios probatorios existentes conducentes a demostrar las situaciones respecto a las cuales se generó la controversia.

En este entendido, ya en la SC 1370/2002-R de 11 de noviembre, se estableció que: “…el ámbito del Amparo Constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales”.

Siguiendo este criterio, la 0278/2006-R de 27 de marzo, refirió que: “…el recurso de amparo constitucional es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos”.

Reforzando lo precisado, la SCP 1676/2012 de 1 de octubre, respecto a la imposibilidad de la jurisdicción constitucional de analizar hechos y derechos controvertidos, señaló: “Con relación a los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las leyes, y su consiguiente resguardo a través de los mecanismos constitucionales de defensa, en especial mediante la acción de amparo constitucional, no debe existir duda sobre la titularidad de los mismos con respecto a las personas que invocan su protección, por cuanto deben estar acreditados fehacientemente y no estar sujetos a hechos controvertidos que en todo caso corresponden ser discutidos y definidos en la jurisdicción ordinaria o ámbito administrativo, según corresponda. Al respecto, la jurisprudencia constitucional determinó: '…a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente'. Al respecto, la jurisprudencia constitucional en la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, ha establecido el siguiente razonamiento: '(…) el recurso de amparo constitucional es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados”.

Asimismo, en cuanto a la imposibilidad de analizar derechos controvertidos, propios del proceso contencioso administrativo la            SC 0693/2012 de 2 de agosto, señaló: “…la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional no puede sustituir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el control de legalidad que realiza la referida jurisdicción, máxime si se considera que el amparo constitucional '…es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos, porque analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por la vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar hechos controvertidos…' (SC 0278/2006-R de 27 de marzo)”.

En este entendido, no le corresponde a la jurisdicción constitucional conocer las acciones de amparo constitucional, cuando ésta en sus fundamentos conlleve o direccione a dilucidar derechos controvertidos; toda vez que, dicha labor le corresponde a la justicia ordinaria o administrativa, lo contrario implicaría desnaturalizar la función de este Tribunal como ente contralor de derechos fundamentales y no de derechos no consolidados o en pugna, cuya resolución es de exclusiva competencia de los tribunales ordinarios o administrativos según sea el caso.

III.3.  Sobre la regulación del proceso contencioso

El art. 179.I de la CPE, establece: “La función judicial es única. La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesina se ejerce por sus propias autoridades; existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley” (las negrillas nos pertenecen), precepto constitucional que, en su parte final reconoce las jurisdicciones especializadas, dentro de estas se encuentra la jurisdicción contencioso administrativa, que tuvo un marco legal y especifico a partir de la promulgación de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo –Ley 620 de 29 de diciembre de 2014–, por la que, se creó y estructuró la jurisdicción especializada contencioso administrativa, que actualmente está regulada por la mencionada ley; que en sus arts. 2 y 3 reconoce la competencia a las salas especializadas de los tribunales departamentales de justica y del Tribunal Supremo de Justicia para conocer los procesos contencioso y contencioso administrativo.

Al respecto la SCP 0135/2017-S1 de 9 de marzo, de manera específica en cuanto al proceso contencioso, ha señalado lo siguiente: “La Ley 620, que regula la tramitación transitoria de los procesos contencioso y contencioso administrativos, tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, puntualizando en su art. 3.1, que la competencia para conocer y resolver las causas contenciosas que devengan de los contratos de los Gobiernos Autónomos Departamentales, Municipales, de la jurisdicción indígena originaria campesina, entre otras, corresponde a dichas Salas Especializadas de los Tribunales Departamentales de Justicia (las negrillas son nuestras).

La citada Ley en su art. 4, establece que el procedimiento a seguir en ese tipo de procesos será el previsto en los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil hoy abrogado (CPCabrg), como jurisdicción especializada, según dispone la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (CPC); en ese antecedente, y a efectos de tener una comprensión clara respecto a esa norma, corresponde citar de manera textual su contenido: “De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada”.

Del marco normativo precedentemente glosado, queda claro que aquellas controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con los niveles subnacionales de gobierno departamental, municipal e indígena originario campesinos, corresponde que sean conocidas, tramitadas y resueltas por las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, a través del proceso contencioso”.

III.4.  Análisis del caso concreto

La parte accionante acusa la lesión del debido proceso en sus elementos de motivación, congruencia, aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, derecho a la defensa y la seguridad jurídica; toda vez que, en la ejecución del Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, proyecto “Construcción Instituto Tecnológico Luis Espinal Camps D8 – El Alto”; las autoridades demandadas, incurrieron en una serie de omisiones e incumplimientos de los procedimientos establecidos contractualmente; en razón a que, no existió compensación de los días de lluvia, que se encuentran dentro los eventos de causa de fuerza mayor, insertos en la cláusula vigésima del contrato; dado que, la obra se perjudicó por días de nevada y lluvia, no existiendo una lógica compensación tal como prevé el contrato en su cláusula décimo tercera; habiéndose incluso, rechazado su solicitud de entrega provisional de la obra, con el argumento que existirían actividades sin concluir, decantado todo ello en la resolución del contrato y ejecución de las boletas de garantía, constituyéndose tal acto, en una clara desviación de poder que constituye una medida de hecho.

Identificada la problemática planteada, se debe señalar que, de la revisión y análisis de los antecedentes que cursan en la presente acción de amparo constitucional, se advierte que la UPRE dependiente del Ministerio de la Presidencia y la Asociación Accidental “Consorcio Urkupiña” suscribieron el Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, para la ejecución del Proyecto “Construcción Instituto Tecnológico Luis Espinal Camps D8 – El Alto”, ante el que, ya en su etapa de ejecución, el Director General Ejecutivo de la UPRE, mediante la Nota CITE: MP/UPRE/9287/2019, manifestó al representante legal de la referida empresa contratista, su intención de resolución del contrato recomendando el inicio del procedimiento al efecto; determinación ante la que, la empresa ahora impetrante de tutela, por Nota CITE CE/CITLECD8/C.URKUPIÑA-051/2019, expresó su oposición, justificando que no existe causal de resolución por incumplimiento; posterior a dicho acto, la entidad contratante ahora demandada, dispuso la resolución definitiva del contrato en cuestión, mediante RA RCD/AD/0003/2019, ante la que, la parte ahora impetrante de tutela, mediante Nota CITE: CE/CITLECD8/. URKUPIÑA – 35/2020, solicitó la revocatoria de la referida resolución de contrato; pronunciándose la RA RCD/AD/0001/2020, que confirmó la resolución definitiva de contrato, que a su vez, fue objeto de recurso jerárquico, resuelto por la Resolución Recurso Jerárquico 013/20, confirmando la Resolución impugnada.

Del análisis de los antecedentes que cursan en la presente acción de defensa, se evidencia la existencia de hechos controvertidos emergentes de la relación contractual que mantenían la UPRE dependiente del Ministerio de la Presidencia y la empresa ahora solicitante de tutela; puesto que, conforme se tiene de los actuados contenidos en la acción de amparo constitucional, los informes evacuados por las autoridades demandadas y terceros interesados y lo expuesto en el audiencia de consideración de la presente acción de tutela, se advierte que la parte impetrante de tutela, argumenta que; durante la ejecución de la obra y el trámite de la resolución contractual, la entidad contratante y el Supervisor de la obra, incurrieron en una serie de omisiones e incumplimientos de los procedimientos establecidos contractualmente lesionando sus derechos, citando y analizando las cláusulas del contrato en su argumentación, acusando que no existió compensación de los días de lluvia, que se encuentran dentro los eventos de causa de fuerza mayor, insertos en la cláusula vigésima del contrato, en razón a que la obra se perjudicó por días de nevada y de lluvia, perjuicio que sufrieron al no existir una lógica compensación de días tal como prevé el contrato en su cláusula décimo tercera; tampoco se hubiese compensado los días por trabajos adicionales instruidos por el Supervisor; señalando además que, el accionar contradictorio y arbitrario de la supervisión generó un retraso de setenta y un días que según la cláusula décimo tercera del contrato es un evento compensable, tampoco se consideró la comunicación de paralización temporal del contratista por causa atribuibles a la entidad contratante; la supervisión incumplió a lo largo de la ejecución, con la reglas de procedimiento contractual; puesto que, a tiempo de la entrega de la obra provisional no realizó notificación alguna, menos expresó su comunicación de tal entrega, actuando el Supervisor de mala fe; puesto que, tampoco se hubiese fundamentado las referidas observaciones, acto que la parte accionante considera una grosera vía de hecho; dado que, se resolvió el contrato con una exagerada acumulación de multas inexistentes, habilitando incluso una irregular vía de impugnación iniciada por la misma administración, validando la ilegal resolución del contrato, que concluyó con la ejecución ilegal de la boleta de garantía de cumplimiento de contrato 427-7-1-00056-1 y su inhabilitación para contratar con el Estado.

Argumentos con los que la parte impetrante de tutela, cuestiona la actuación de la supervisión de la obra y de la empresa contratante con la supuesta irregular resolución del contrato y posterior ejecución de las boletas de garantía; señalando que, la supervisión sin respaldo ni fundamento, impuso y acumuló multas sin justificación, para forzar un motivo de resolución, exponiendo criterios de interpretación contractual en relación a las cláusulas que a su criterio no hubiesen sido cumplidas por la entidad contratante y la supervisión de la obra, quienes incluso no hubiesen aceptado la entrega provisional de la obra, sobre la que refieren en reiteradas ocasiones, que su empresa cumplió según las órdenes y especificaciones técnicas, demandadas por la entidad contratante y la supervisión de la obra; ante dichos argumentos, las autoridades demandas a más de exponer criterios de improcedencia de la acción de defensa, refirieron que la UPRE resolvió el Contrato de Obra CTTO-JUJ-0015/2018, en el marco de las reglas aplicables a la misma, establecidas y acordadas de manera voluntaria entre la entidad y el contratista, respetando el debido proceso.

De estos antecedentes, se evidencia que la parte ahora accionante, confundió la naturaleza de la presente acción de amparo constitucional, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; toda vez que, se constituye en un proceso diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitucional Política del Estado; razón por la que, a través de esta acción no se pueden resolver los conflictos emergentes de hechos controvertidos, como lo expuestos supra, donde claramente se observa la controversia suscitada entre partes a partir de la interpretación y ejecución del Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, “Construcción Instituto Tecnológico Luis Espinal Camps D8 – El Alto”, sobre el que se acusa una serie de irregularidades en su procedimiento de ejecución y de resolución contractual; sobre el que la empresa solicitante de tutela refiere también se hubiesen incumplidos con varias cláusulas y las obligaciones emergentes de ellas, como la compensación de días y trabajos extras, ordenados por el Supervisor quien incluso le hubiese hecho modificar y rehacer ítems que ya hubiesen cumplido a cabalidad de acuerdo a las especificaciones técnicas, cuestionando la mala fe de las autoridades demandas, quienes tampoco hubiesen aceptado la entrega provisional de la obra; argumentos ampliamente desarrollados ut supra, que evidencian que la parte ahora impetrante de tutela, pretende que, mediante la presente acción de defensa se ingrese a la resolución de fondo del problema de interpretación en la ejecución y el procedimiento de resolución contractual, donde se exponen criterios de interpretación y situaciones de hecho a ser probados en un proceso ordinario y no así en uno de naturaleza sumaria como el de la presente acción tutelar; hechos que además, se enmarcan en lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, que a través del avance jurisprudencial, estableció que, el ámbito de la amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá –de acuerdo al caso– a la jurisdicción ordinaria o administrativa, en cuyos procesos se tiene mayor tiempo y alcance para la presentación y producción de pruebas; asimismo, son dirigidos y resueltos por jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia y especialidad, siendo estos los facultados para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho.

Es así, que en el caso presente se materializa el límite autoimpuesto por esta jurisdicción, de resolver cuestiones de fondo que tengan que ver con hechos controvertidos y derechos no consolidados, en razón a que la justicia constitucional no tiene una etapa probatoria amplia; de ahí que, en la tramitación de acciones de amparo constitucional, no se pueda resolver hechos controvertidos que requieren la producción de prueba como la pericial, inspección, testifical u otras que la ley reconozca; ahora si bien la parte accionante refiere que todos los actos denunciados, respecto a la resolución contractual asumida por las autoridades demandadas, la acumulación de multas y la ejecución de la boletas de garantías, constituirían vías de hecho; puesto que, tales actos constituirían desviaciones del poder, por los que las autoridades demandadas hubiesen resuelto el contrato de manera indebida, argumentos que resultan limitados para invocar y justificar la tutela directa de la acción de amparo constitucional; puesto que, a más de expresar la lesión de derechos, la demanda contenida en la presente acción de defensa expresa más situaciones de hecho y derecho, cual si se tratase de una demanda ordinaria, que merece ser controvertida con la estructura y mecanismos propios del proceso judicial; en tal entendido, no se evidencia la adecuada fundamentación del supuesto daño inminente o irreparable que merezca la intervención directa de la jurisdicción constitucional, tampoco se advierte prueba alguna que acredite el supuesto de excepcionalidad incoada por la parte ahora solicitante de tutela, en cuanto al supuesto daños inminente e irreparable, cuando por el contrario, conforme ya se expuso supra, se tiene situaciones de hecho y derechos controvertidos que deben ser resueltos en un proceso ordinario, no siendo evidentes las vías de hecho argüidas por la parte accionante.

En tal entendido, la justicia constitucional, en relación al presente caso, se encuentra impedida de asumir determinación alguna que tenga que ver con la resolución de fondo de la controversia emergente de la ejecución e interpretación del contrato que, reiteramos, deben ser resueltas ante un juez ordinario, en el caso presente, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, por la vía del proceso contencioso, previsto en el art. 2.1 en la Ley para la Tramitación de Proceso Contencioso Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, que otorga competencia a las salas especializadas en materia contenciosa y contenciosa administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para “Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional”; siendo esta la vía jurisdiccional que corresponde activar para dilucidar los hechos controvertidos traídos en la presente acción de amparo constitucional; ahora si bien el contrato en cuestión hace referencia a que las controversias a suscitarse de la ejecución e interpretación del mismo, deben ser resueltas en proceso coactivo fiscal, se debe señalar que, si bien bajo la normativa contenida en la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, dichos contratos solían establecer tal vía para la resolución de controversias, con la creación de la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante la Ley para la Tramitación de Proceso Contencioso Administrativos antes citada, todos las controversias emergentes de contratos entre estados y particulares, son resueltas en tal jurisdicción, siendo lo correcto que los ahora impetrantes de tutela acudan al proceso contenciosos en la vía antes mencionada.

En consecuencia, al ser evidente la existencia de hechos controvertidos, conforme se expuso ut supra, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de resolver la problemática planteada en el fondo de la presente acción de amparo constitucional; puesto que, esta, no puede constituirse en una instancia de resolución de cuestiones de hecho o de derecho, usurpando una atribución que le compete única y exclusivamente a la jurisdicción contenciosa administrativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, aunque en otros términos, aplicó correctamente los alcances de la presente acción de defensa.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve : CONFIRMAR la Resolución 075/2021 de 12 de abril, cursante de fs. 1706 a 1711, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO