SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0531/2022-S2
Fecha: 15-Jun-2022
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0531/2022-S2
Sucre, 15 de junio de 2022
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 41535-2021-84-AAC
Departamento: Beni
En revisión la Resolución 064/2021 de 9 de julio, cursante de fs. 601 a 610 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Adeth Banegas Coca contra Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 15 de junio de 2021, cursante a fs. 1; y, 47 a 54, el accionante expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Contrajo matrimonio con Carolina Fernández de Banegas el 21 de enero de 2000, mismo que continúa vigente, posteriormente mediante Escritura Pública de compraventa 087/2011 de 17 de febrero, que cursa en la carpeta del proceso de saneamiento del Polígono “120”, adquirieron bajo el régimen de comunidad de bienes gananciales, el predio agrícola “Campo Nuevo y Palo Santo”, ubicado en el municipio de Puerto Suárez, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, con una superficie de 5100 ha, el cual conforme a los antecedentes dominiales en materia agraria tiene como referencia el trámite de dotación consignado en el expediente 15502, con Sentencia Agraria de 12 de septiembre de 1967, Auto de Vista de 20 de noviembre de 1967, Resolución Suprema (RS) 155438 de 25 de enero de 1971 y Título Ejecutorial en lo pro indiviso 455490 de 7 de marzo de 1972.
A partir de la compra del referido inmueble, en matrimonio desarrollaron actividad agrícola ganadera en el referido predio, en observancia de la normativa agraria y laboral vigentes, realizando igualmente los pagos de impuestos, tasas, patentes, además del pago de sueldos y la Aseguradora de Fondo de Pensiones (AFP) en beneficio del personal que trabajó con ellos; sin embargo, tomó conocimiento que de manera unilateral e ilegal el INRA realizó un viciado procedimiento de saneamiento sobre el indicado predio, considerando como titular y propietaria únicamente a su esposa, sin tomar en cuenta que se trata de un bien de la comunidad de gananciales, adquirido dentro del matrimonio, dejándolo en indefensión; propiedad respecto de la cual, sin haber sido oído y juzgado en un debido proceso, fue declarada tierra fiscal en su totalidad mediante Resolución Administrativa (RA) RA-SS 1065/2012 de 30 de octubre, causándole cuantiosos daños y perjuicios al afectar todo el patrimonio, inversión y trabajo de toda su vida.
Reiteró que nunca fue citado, notificado o emplazado conforme a ley; por lo que, no pudo asumir defensa en el merituado proceso de saneamiento sobre el predio de su propiedad con ninguna resolución, mismas que se encuentra en poder del INRA, la que le fue notificada solo a Carolina Fernández de Banegas, desconociendo la comunidad de gananciales de la que es parte por vínculo matrimonial, anterior al procedimiento agrario, pues las autoridades no advirtieron que en la cédula identidad figura como casada; vale decir, “DE BANEGAS”; y, de acuerdo a los poderes y memoriales presentados, señalaron claramente su estado civil, constituyendo litisconsorcio sea pasivo o activo, no admitieron que la notificación a ella se tendría como notificación a ambos esposos, pues no existe constancia que ésta hubiera intervenido como su apoderada, con o sin mandato.
Para hacer valer y reivindicar su derecho, se apersonó ante el INRA a través de memorial de 21 de mayo de 2021, denunciando la lesión cometida en el antedicho proceso de saneamiento, por cuanto en su calidad de propietario y poseedor le corresponde el 50% de los derechos y acciones del prenombrado predio “Campo Nuevo y Palo Santo”, pues no fue parte en el proceso ni por sí ni en representación con o sin mandato, petición que no fue atendida por esta instancia administrativa ni mereció respuesta alguna, omisión considerada como silencio administrativo negativo, al tenor de lo previsto por el art. 83 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, como se evidencia del acta notarial suscrita por el abogado Marcelo Javier Torres Mallea, que manifiesta que la hoja de ruta se encuentra sin respuesta.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señaló como lesionado su derecho al debido proceso en su elemento de una válida citación, notificación y emplazamiento, relacionado con el derecho a la defensa, y a la propiedad privada, citando al efecto los arts. 56.I, 115.II, 117.I y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga la nulidad del proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta que se lo cite, notifique y emplace conforme a ley.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual inicialmente señalada para el 18 de junio de 2021, suspendida por falta de notificación al demandado (fs. 80 y vta.), reprogramada para 28 de igual mes y año, suspendida por falta de remisión de la carpeta predial de saneamiento (fs. 87 a 88 vta.); y, efectuada el 9 de julio de ese año, según consta en el acta cursante de fs. 584 a 600 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante a través de su representante legal, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, añadiendo que: a) El hecho de que el proceso de saneamiento hubiera sido llevado a cabo solo con la intervención de su esposa, conforme sale del expediente y declaró el predio como tierra fiscal, lesionó sus derechos y garantías constitucionales; por lo que, corresponde se le brinde la protección solicitada, disponiendo la nulidad de la RA-SS 1065/2012, que declaró tierra fiscal al precio “Campo Nuevo y Palo Santo”, debiendo igualmente anularse el referido proceso de saneamiento hasta el vicio mas antiguo, hasta que lo citen y notifiquen, con la Resolución de inicio de saneamiento; b) En cuanto a la competencia territorial del Tribunal, al ser materia constitucional cualquier Sala Constitucional del país es competente en el marco de la Ley de Creación de las Salas Constitucionales; c) Respecto a la falta de legitimación activa, en el caso al ser copropietario del predio que fue declarado tierra fiscal, al negarle la posibilidad de asumir defensa y privarlo de su derecho propietario, obviamente le asiste la legitimación activa; y, d) En cuanto a la subsidiariedad también existe una errónea interpretación de la norma, pues el incidente de nulidad fue presentado el 21 de abril de 2021 y el plazo de veinte días calendario que tenían para responder el cual venció el 11 de mayo de igual año, los personeros del INRA indican que respondieron el 30 de julio del mismo año, cuando la acción tutelar ya fue presentada, siendo extemporánea, operando por tanto el silencio administrativo, por el que se considera denegada su solicitud, por lo que no se da la subsidiariedad.
I.2.2. Informe del demandado
Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional del INRA, por intermedio de sus representantes legales, remitió informe escrito de 5 de julio de 2021, cursante de fs. 576 a 581 vta., solicitando se deniegue de tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) Sin perjuicio de la excepción de incompetencia planteada el 30 de junio de igual año, observó la falta de legitimación activa, pues de la propia declaración del accionante se advierte la negligencia y dejadez con la que actuó respecto del predio en cuestión reclamada como de su propiedad, cuando el proceso de saneamiento concluyó hace ocho años con la emisión de la RA-SS 1065/2012, denotando que el impetrante de tutela nunca tuvo interés sobre el predio, por el contrario fue Carolina Fernández de Banegas quien asumió toda la responsabilidad y representación sobre el mismo, habiendo agotado y recurrido a las instancias jurisdiccionales correspondientes en el marco del derecho al debido proceso, resultado de ello se tiene la Sentencia Agroambiental Nacional S1a 72/2015 de 27 de agosto, que declaró improbada su demanda; 2) De igual forma la interesada interpuso acción de amparo constitucional, emitiéndose la Resolución 98/2016 de 3 de marzo, mediante la cual la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, como Tribunal de garantías, rechazó la tutela solicitada, con el fundamento que fue presentada fuera del plazo de seis meses, incumpliendo el principio de inmediatez, misma que fue confirmada por el Tribunal Constitucional Plurinacional por AC 0082/2016-RCA de 31 de marzo; 3) El impetrante de tutela en ningún momento se apersonó al proceso de saneamiento que es una actividad pública, tal cual consta en la publicación de edictos y difusión de la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RA 0331/2011 de 9 de septiembre, no obstante el pleno conocimiento del referido proceso por parte de Carolina Fernández de Banegas, quien intervino en el antedicho proceso el que concluyó en todas sus fases, y cuenta con Resolución ejecutoriada; por lo que, no corresponde en esta instancia el reclamo alegado, por el tiempo transcurrido de su inacción, pues no opera reclamo alguno que no hubiera sido realizado en su oportunidad, razón por la cual no cuenta con la legitimación activa para solicitar la nulidad de todo el proceso de saneamiento concluido, considerando que solo concierne dar respuesta al memorial de incidente de nulidad presentado el 21 de abril de 2021, solicitando se declare la improcedencia de la acción tutelar incoada, por falta de legitimación activa; 4) Falta de incumplimiento del principio de subsidiariedad, pues el peticionante de tutela, mediante memorial presentado al INRA, anteriormente mencionado, solicitó en la vía incidental la nulidad de obrados del proceso de saneamiento, respecto del que considera, operó el silencio administrativo al no habérsele respondido, basándose en el art. 83 del DS 29215, vencido que fue el plazo de veinte días, respecto de lo cual consideran que, dicho memorial no constituye un recurso de revocatoria para que pueda proceder el silencio administrativo, como erradamente arguye el solicitante de tutela; ya que se trata de una petición únicamente, correspondiendo solo una respuesta por parte de la entidad administrativa, lo que ya ocurrió, pues se dio una repuesta con la que fue notificado al representante del interesado el 30 de junio de mismo año, en el domicilio señalado conforme consta en los antecedentes adjuntos; por lo que, el interesado debió agotar los recursos en instancia agraria administrativa antes de interponer la demanda tutelar, razón por la cual piden declarar la improcedencia de la acción de defensa; 5) Sin perjuicio de lo anteriormente indicado informan que de acuerdo con las etapas del proceso de saneamiento cumplidas, la documentación aportada y el análisis efectuado en el Informe en Conclusiones de 12 de junio de 2021, entre otros fue emitida la RA-SS 1065/2012, que resolvió, entre otros puntos, declarar la ilegalidad de la posesión de Carolina Fernández de Banegas, por inobservancia de los requisitos de legalidad respecto del predio “Campo Nuevo y Palo Santo”, al contar con asentamiento posterior a la vigencia de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, declarando tierra fiscal la superficie de 5387 7514 ha, disponiendo su registro en Derecho Reales (DD.RR.) a nombre del INRA en representación del Estado, disponiendo igualmente de oficio las medidas precautorias de prohibición de asentamiento o en su caso el desalojo de cualquier posesión ilegal de personas individuales o jurídicas, con lo que se notificó a Carolina Fernández de Benegas, mediante cédula de 10 de octubre de 2014, Resolución publicada mediante edicto agrario el 26 de julio de 2013, todo ello en el marco de la normativa que rige la materia y se encuentra en vigencia; 6) El área del predio “Campo Nuevo y Palo Santo”, fue declarada tierra fiscal, se encuentra debidamente registrado en DD.RR. y conforme a la distribución de tierras previsto en el art. 102 y ss. del DS 29215, procedieron a la emisión de Resoluciones de autorización de asentamientos de distintas comunidades, de igual forma se acompaña la Sentencia Agroambiental Nacional S1a 72/2015 emitida dentro del proceso contencioso administrativo planteado en contra de la RA-SS 1065/2012 por Carolina Fernández de Banegas; por la que, se declaró improbada su demanda, misma que cuestionada en acción de amparo constitucional, rechazada por inmediatez y confirmada por el Tribunal Constitucional Plurinacional mediante AC 0082/2016-RCA; y, 7) En el aludido proceso de saneamiento al predio en cuestión, pese a la difusión y publicidad, a través de edictos en medios de prensa de circulación nacional, así como en la emisora radial local, se tiene que solo se apersonó y participó en el mismo Carolina Fernández de Banegas y luego su apoderado, donde señaló la poderdante que tenía la condición de única y legítima propietaria del fundo rústico “Campo Nuevo y Palo Santo”, la que además presentó para acreditar su derecho propietario el Testimonio de compraventa 87/2011, al que se refiere la parte accionante, de cuyo contenido se advierte claramente que consignó únicamente como compradora la prenombrada.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, mediante Auto 092/2021 de 9 de julio, cursante de fs. 584 vta. a 586 vta., se pronunció sobre la observación de falta de competencia territorial y la solicitud de declinatoria, formulada por la parte demandada, resolviendo “NO HA LUGAR”, a dicho petitorio, por cuanto el accionante acreditó su domicilio en la ciudad de la Santísima Trinidad, respaldado por la certificación expedida por Notario de Fe Pública.
Seguidamente la prenombrada Sala Constitucional, a través de Resolución 064/2021 de 9 de julio, cursante de fs. 601 a 610 vta., concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la RA-SS 1065/2012, que declaró tierra fiscal el predio denominado “Campo Nuevo y Palo Santo”, ubicado en el municipio de Puerto Suárez, provincia Germán Busch del departamento de San Cruz, dentro del proceso de saneamiento al polígono “120”, disponiendo que el INRA anule el proceso de saneamiento, hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta que se notifique a Adeth Banegas Coca con el inicio del proceso de saneamiento del indicado predio. Determinación asumida con base en los siguientes fundamentos: i) Conforme a los antecedentes cursantes en la carpeta administrativa de saneamiento, Carolina Fernández de Banegas se apersonó y presentó al INRA la Escritura Pública de compraventa 087/2011, con todos los antecedentes dominiales que acredita el derecho propietario del predio “Campo Nuevo y Palo Santo”, dando cumplimento a lo dispuesto en los arts. 294 y 296 del DS 29215; sin embargo, el INRA haciendo una valoración incorrecta reconoció como única propietaria a la prenombrada y no así su esposo, pese a que en el documento de transferencia registraba su estado civil; ii) En el proceso de saneamiento no admitieron la existencia de un vínculo matrimonial y a partir de ese momento se notificó únicamente a Carolina Fernández de Banegas, sin hacerlo como a esposos, tampoco consta su intervención como apoderada, con o sin mandato del accionante, pues de acuerdo a la jurisprudencia constitucional sobre la comunidad de gananciales, esta tiene vigencia desde el matrimonio, sea formal o de hecho hasta la desvinculación matrimonial de los cónyuges, constituyéndose el predio en cuestión un bien ganancial; iii) Sobre los efectos de cosa juzgada material de la RA-SS 1065/2012, la que se encontraría en la Unidad de Distribución de Tierras para su distribución a las comunidades indígenas originaria campesinas (IOC), tomando en cuenta que es requisito de formación de una sentencia o resolución administrativa, la obligación del juez o el Estado, verificar el respeto al debido proceso y garantizar mediante un criterio de interpretación de legalidad ordinaria el respeto a principios y garantías de rango constitucional (SC 0668/2010-R), si la sentencia o resolución no cumple con dicho requisito de formación respecto de derechos fundamentales, hace viable el control de constitucionalidad, en consecuencia el INRA con la RA-SS 1065/2012, por la que declaró tierra fiscal el predio “Campo Nuevo y Palo Santo”, violentando el debido proceso y el derecho a la defensa del impetrante de tutela esposo de Carolina Fernández de Banegas, a quien no se le notificó con ningún actuado del proceso de saneamiento, promovió un acto administrativo ilegal e ineficaz, por cuanto una resolución para someter a los administrados y tener vigencia jurídica, debe cumplir con requisitos de formación esenciales que le dan validez legal, haciendola inmodificable e incuestionable, dando así seguridad jurídica a las partes en litigio y consolidando la paz social, pues la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0668/2010-R dejó establecido que una resolución que no cumple con uno de los requisitos de formación relativos al respeto de los derechos fundamentales, hace procedente el control de constitucionalidad, pues solo reviste una calidad de cosa juzgada aparente, lo que conlleva su nulidad sustentada en los principios constitucionales de seguridad, supremacía constitucional y jerarquía normativa, pues todo acto infraconstitucional contrario a la Norma Suprema es nulo e inexistente; iv) Por memorial de 21 de abril de 2021 el peticionante de tutela se apersonó ante el INRA denunciando lo acontecido en el proceso de saneamiento, pidiendo que se le notifique con la RS 04221/2010 y se le otorgue fotocopia de los antecedentes que dieron lugar a su emisión, incidente que hasta la interposición de la acción de defensa no fue contestado, no existiendo otros recursos a través de los cuales haga valer sus derechos acudió a la justicia constitucional; v) Advirtiéndose la vulneración al debido proceso que es una garantía de toda persona para acceder a un proceso justo, donde las partes tengan la oportunidad de asumir su defensa o en su caso impugnar las determinaciones asumidas tanto en la vía administrativa como judicial, pues en el caso, la falta de notificación, en primer lugar, del inicio del proceso de saneamiento llevado a cabo por el INRA en el polígono “120” de la provincia Germán Bush del departamento de Santa Cruz, conlleva la indefensión del accionante, puesto que al no tener conocimiento del merituado proceso no pudo plantear consultas, objeciones u oposición alguna, que garanticen el debido proceso conforme establece el DS 29215; vi) En cuanto al derecho a la defensa, se puede establecer que la falta de comunicación y notificación con la RS 1065/2012 y la no contestación al incidente promovido, conculcó dicho derecho, ya que todo ciudadano boliviano tiene derecho a conocer las resoluciones que afecten sus derechos, los que si los considera lesivos, podrá impugnar, y al no ser notificado con dicha Resolución no pudo cuestionarla en la instancia llamada por ley; y, vii) En el caso se colige que la falta de notificación con la RS 1065/2012, causó indefensión en el impetrante de tutela, por lo tanto dicha omisión reviste relevancia constitucional para ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, ya que la citada resolución es determinante y afectó otros derechos subjetivos como la propiedad, pues conforme la SC 0995/2004-R de 29 de junio concurren los presupuestos determinados para la concesión de tutela; vale decir, que se dio una lesión al debido proceso en cualquiera de sus elementos constitutivos, lo que le impidió hacer valer sus pretensiones.
En audiencia, en vía de complementación y enmienda, solicitaron, por una parte la autoridad demandada, en sentido de que se aclare sobre la supuesta lesión al derecho a la propiedad, en razón a que ello no se dio, pues la posesión ejercida en el predio independientemente de quienes compraron el mismo era ilegal, debido a que todas las posesiones ejercidas posteriores a 1986 son ilegales; y por otra, por el accionante, pidió se ordene la cancelación del registro en DD.RR. ordenado por el INRA.
Indicando al respecto la aludida Sala Constitucional, que en el caso se concedió la tutela de acuerdo a los derechos que consideraron fueron vulnerados y respecto al incidente planteado la parte demandada, no indicó cual es el recurso pendiente para que se hubiera incumplido con el principio de subsidiariedad; de igual forma, al dejar sin efecto la RA-SS 1065/2012, anulando el proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo, quedó sin efecto también el registro en DD.RR., gestión que el impetrante de tutela deberá hacer valer, en mérito a lo resuelto por esta Sala Constitucional.
Mediante memorial presentado el 12 de julio de 2021 cursante de fs. 669 a 674, Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional de INRA, a través de sus representantes legales pidió enmienda y complementación, sobre los siguientes puntos: a) En la Resolución emitida no precisaron hasta que fojas o actuado conlleva la nulidad establecida; b) La acreditación del domicilio del accionante efectuada por Notario de Fe Pública no fue evaluada integralmente y de acuerdo a normativa, ingresando en el campo de la discrecionalidad y subjetividad; c) En cuanto a los bienes gananciales, la esposa no intervino como tercera interesada a corroborar las afirmaciones de su esposo, por lo que debe aclarase y corregirse lo fundamentado sobre el punto; d) Se les hizo conocer que sobre el predio en cuestión se autorizó el asentamiento de varias comunidades; en consecuencia, debe corregirse la decisión por las consecuencias sin límites que ello puede acarrear; e) La Resolución carece de fundamentos jurídicos en cuanto a la figura de la preclusión, en relación a las diferentes etapas del saneamiento; razón por la cual, deben aclarar los fundamentos jurídicos sobre el tema; f) No consideraron que los esposos Banegas como tales vivían juntos y tenían comunicación, sabían del proceso de saneamiento de ahí que Carolina Fernández de Banegas agotó todas las instancias de reclamo, dejando el accionante precluir su derecho y colocándose en un estado de indefensión por su desidia, lo resuelto dio valor a lo formal sobre lo sustancial, y no tomó en cuenta la publicidad que se le dio al proceso de saneamiento en todas sus etapas; y, g) Del padrón electoral biométrico del Órgano Electoral Plurinacional se tiene que Carolina Fernández, no lleva el apellido “DE BANEGAS”.
Por Auto 105/2021 de 16 de julio, la citada Sala Constitucional, cursante de fs. 676 y vta. resolvió “No ha lugar” a la solicitud de complementación y enmienda que antecede, en razón a que los representantes de la autoridad demandada luego de dictada la Resolución 064/2021, en uso de su derecho contenido en el art. 36.9 del Código Procesal Constitucional (CPCo), solicitaron la complementación y enmienda, exponiendo su reclamo, la misma que fue absuelta conforme a procedimiento, según sale del acta de audiencia, por lo que no es dable que se resuelva dos solicitudes de este tipo, conforme lo establecido en la SCP 0855/2020-S3 de 12 de noviembre.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa memorial dirigido al Director Nacional del INRA, de Marco Antonio Morales Fernández, en representación legal de Adeth Banegas Coca -hoy accionante-, a través del cual interpone -incidente de citación y pide nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo-, dentro del proceso de saneamiento del predio “Campo Nuevo y Palo Santo”, escrito presentado el 21 de abril de 2021, según cargo de recepción de la ventanilla única de trámites de la Dirección Nacional del INRA (fs. 6 a 12).
II.2. Por acta de verificación 86/2021 de 13 de mayo, efectuado por el Notario de Fe Pública 93 del departamento de La Paz a cargo de Marcelo Javier Torres Mallea, da cuenta que el memorial descrito precedentemente, con hoja de ruta 7222, se encuentra sin respuesta a esa fecha (fs. 5).
II.3. Cursa Informe Legal JRLL-INF-SAN 284/2021 de 21 de junio, el cual en el acápite IV de CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES, indica lo siguiente: “De conformidad con las consideraciones legales del prese informe, se concluye lo siguiente:
Ø De lo analizado precedentemente, se concluye que no corresponde dar curso al incidente de nulidad de notificación planteado por Marco Antonio Morales Fernández en representación de Adeth Banegas Coca, por haberse declarado agotada la vía administrativa conforme establece el art. 90 inciso c) del Decreto Supremo N° 29215 concordante con el artículo 69 de la Ley de Procedimiento Administrativo de fecha 23 de abril de 2002, debiendo el interesado estar a lo datos referidos dentro del proceso de saneamiento concluido.
Ø Póngase el presente informe en conocimiento del interesado conforme domicilio procesal señalado.
Es cuanto tengo a bien informar, salvo mejor criterio, para fines consiguientes” (sic); Informe que fue elaborado por Rosmery Elena Gómez Ortega, Técnico Jurídico de la Dirección de General de Saneamiento del INRA; con el que se notificó al apoderado del impetrante de tutela el 30 de junio de 2021 (fs. 500 a 502).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El impetrante de tutela denuncia la vulneración al debido proceso en su elemento de una válida citación, notificación y emplazamiento, relacionado con el derecho a la defensa, y a la propiedad privada; en razón a que, en el proceso de saneamiento efectuado por el INRA al predio “Campo Nuevo y Palo Santo”, jamás fue notificado con ninguna resolución emitida en el mismo; pese a que dicho predio se constituye en un bien ganancial adquirido por su esposa, aspecto que no fue tomado en cuenta en su oportunidad en el referido proceso administrativo, declarándolo tierra fiscal, respecto de lo cual y no obstante, formular incidente de nulidad ante el Director Nacional del INRA, no fue atendido en el plazo de ley, operando el silencio administrativo.
En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Sobre el principio de subsidiariedad en las acciones de amparo constitucional
Al respecto, la SCP 0611/2016-S2 de 30 de mayo, indicó: “La Constitución Política del Estado en su art. 129.I, señala que: ‘La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’” .
En el mismo sentido, respecto al principio de subsidiariedad la SCP 0415/2013-L de 3 de junio, asumiendo el entendimiento de la jurisprudencia desarrollada en la SCP 1476/2012 de 24 de septiembre, precisa que: “‘…La acción de amparo constitucional, se configura como una garantía jurisdiccional extraordinaria, de tramitación especial y sumarísima, que tiene por objeto la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales, consagrados en la Constitución Política del Estado, cuando éstos son restringidos, suprimidos o amenazados por parte de particulares o funcionarios públicos y siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que esta acción se activa cuando no existen otros medios o vías idóneas para otorgar la tutela solicitada. Este recurso es una acción de naturaleza subsidiaria, así lo ha establecido el art. 129.I de la CPE que dispone «…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados», concordante con el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que manifiesta: I «La acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo. II Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando: 1. La protección pueda resultar tardía. 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela».
En ese entendido, la jurisprudencia del Tribunal anterior sobre la subsidiariedad dentro la acción de amparo constitucional ha establecido mediante la SC 0273/2010-R de 7 de junio, que: «…El Amparo Constitucional no es un instrumentos alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias que la Constitución y la ley asignan a las distintas jurisdicciones, según su especialidad, para la protección de los derechos considerados vulnerados, sino, por el contrario, es un mecanismo subsidiario, porque puede instaurarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa; por lo tanto, cuando hay otros recursos expeditos, éstos deben ser utilizados primero y sólo se concederá el Amparo Constitucional cuando aquéllos resultaren ineficaces para la defensa de los derechos, o cuando se lo conceda como protección inmediata para evitar un daño irreparable»’” (las negrillas son nuestras).
En el mismo sentido la SCP 0471/2012 de 4 de julio, respecto a la subsidiariedad, expresó lo siguiente: “…el entonces Tribunal Constitucional a través de la SC 1035/2010-R de 23 de agosto, reiterando el entendimiento asumido por la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, señaló que existen: ‘…reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuándo: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución…’” (énfasis añadido).
III.2. Análisis del caso concreto
El accionante alega la lesión de su derecho al debido proceso en su elemento de una válida citación, notificación y emplazamiento, relacionado con el derecho a la defensa, y a la propiedad privada; toda vez que, en el proceso de saneamiento al predio “Campo Nuevo y Palo Santo”, llevado adelante por el INRA, no obstante ser el esposo de Carolina Fernández de Benegas, no le notificaron con ninguna resolución emitida en el mismo, respecto de la indicada propiedad que constituye un bien de la comunidad de gananciales, pues fue adquirido por su esposa en vigencia de su matrimonio, aspecto que la entidad administrativa no tomó en cuenta en el prenombrado proceso; por lo que, apersonándose ante esa instancia, hizo conocer su reclamo a través del incidente de nulidad planteado el 21 de abril de 2021, sin respuesta alguna hasta la presentación de esta acción de defensa, operando en consecuencia el silencio administrativo.
Según lo argumentado en la demanda de acción de amparo constitucional, el impetrante de tutela contrajo matrimonio con Carolina Fernández de Banegas el 21 de enero de 2000, en vigencia del cual mediante Escritura Pública de compraventa 087/2011 de 17 de febrero, adquirieron bajo el régimen de comunidad de bienes gananciales, el predio agrícola “Campo Nuevo y Palo Santo”, ubicado en el municipio de Puerto Suárez, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, con una superficie de 5100 ha, a partir de ello desarrollaron actividad agrícola ganadera en el referido predio; sin embargo, de manera unilateral e ilegal el INRA realizó un viciado procedimiento de saneamiento sobre el indicado predio, considerando como titular y propietaria únicamente a su esposa, declarándolo tierra fiscal en su totalidad mediante RA-SS 1065/2012, afectando su patrimonio y trabajo de toda su vida.
Sostiene que nunca fue citado, notificado o emplazado conforme a ley; por lo que, no pudo asumir defensa para hacer valer y reivindicar su derecho, apersonándose ante el INRA el 21 de mayo de 2021, denunciando la lesión cometida sobre los derechos y acciones del prenombrado predio “Campo Nuevo y Palo Santo”, pues no fue parte en el proceso, petición que no fue atendida por esta instancia administrativa ni mereció respuesta alguna, omisión considerada como silencio administrativo negativo, al tenor de lo previos por el art. 83 del DS 29215, como se evidencia del acta notarial dando cuenta que la hoja de ruta se encuentra sin respuesta.
Ahora bien, establecidos los antecedentes procesales, se advierte que el accionante denuncia a través de este medio de defensa constitucional, la lesión de sus derechos, producto de las determinaciones asumidas por la autoridad demandada en el proceso de saneamiento efectuado al predio “Campo Nuevo y Palo Santo”.
Antes de ingresar al análisis de la problemática que nos ocupa, resulta pertinente remitirnos al art. 3.III de Ley 1104 de 28 de septiembre de 2018, sobre la competencia de las Salas Constitucionales en el ámbito territorial que establece “Cuando en el lugar no hubiere autoridad, será competente la Jueza, Juez, Tribunal o la Sala Constitucional al que la parte pueda acceder por razones de cercanía territorial o mejores condiciones de transporte. Si la violación del derecho hubiese sido fuera del lugar de residencia de la afectada o el afectado, ésta o éste podrá presentar la acción, si lo estima pertinente, ante la Sala o Juzgado competente por razón de domicilio del accionante”; infiriéndose en el caso en examen que la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, actuó con competencia territorial en el caso puesto a su consideración al acreditar el accionante su domicilio en esa circunscripción territorial.
Bajo ese contexto, del informe presentado por la autoridad demandada, se tiene que el escrito presentado el 21 de abril de 2021 por el peticionante de tutela dirigido al Director Nacional del INRA, a través del cual interpone -incidente de citación y pide nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo-, dentro del proceso de saneamiento del predio “Campo Nuevo y Palo Santo” (Conclusión II.1); fue respondido a través del Informe Legal JRLL-INF-SAN 284/2021 de 21 de junio, con el que se notificó al apoderado del peticionante de tutela el 30 de junio de igual año (Conclusión II.3); en ese entendido, la autoridad demandada es la que debe conocer la denuncia en primera instancia y resolverla en la vía administrativa o a través de la emisión de resoluciones; como una instancia superior, se apertura la competencia del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; que tiene atribuciones suficientes para resolver la denuncia que hoy es puesta en revisión ante este Tribunal Constitucional Plurinacional.
De lo expuesto, se evidencia que la entidad demandada en la persona de su Director Nacional, ante la cual se sustanció el proceso de saneamiento del predio “Campo Nuevo y Palo Santo”; cuenta con los mecanismos específicos e internos establecidos tanto en el DS 27215 de 19 de octubre, como en el procedimiento administrativo, para lograr el restablecimiento de los derechos aparentemente conculcados con la emisión de la RA-SS 1065/2012, emitida por el entonces Director Nacional del INRA como autoridad hoy demandada.
Bajo ese contexto, este Tribunal Constitucional Plurinacional concluye que, si el impetrante de tutela considera lesionados sus derechos, le corresponde agotar previamente todas las instancias administrativas; siendo que, respecto al caso concreto, el memorial en el que planteó el incidente de nulidad, ya fue respondido y con el que se notificó a su apoderado el 30 de junio de 2021; no obstante que lo hicieran después de interpuesta la presente acción de defensa; toda vez que, con dicha respuesta queda abierta esa instancia administrativa ante la cual previamente deberán agotarse los mecanismos de defensa de los supuestos derechos vulnerados, a fin de buscar y lograr el restablecimiento de los mismos y no interponer de manera directa esta acción tutelar, ya que este último mecanismo interno, se constituye en un medio idóneo y oportuno para lograr la protección y reparación inmediata de los derechos y garantías aparentemente restringidos, suprimidos o amenazados de serlo.
Nótese que este aspecto, no fue considerado a cabalidad por la Sala Constitucional, pues si bien la respuesta recibida al memorial de 21 de abril de 2021, se dio el 30 de junio de igual año, ello dejó abierta esa vía administrativa.
Consiguientemente, lo descrito hace aplicable el entendimiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, relacionado con la subsidiariedad de la presente acción de defensa, adecuándose la problemática traída en revisión, en la subregla de improcedencia, prevista en el numeral 2 inc. b) del citado Fundamento Jurídico, referidas al hecho que la autoridad de cierre, no tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre el citado reclamo, en razón a que el accionante en su trámite no agotó el mismo, estando al momento de la tramitación de la acción de amparo constitucional, en curso su denuncia y pendiente de resolución si el caso a si lo amerita; por lo que, de lo anotado no es posible que esta jurisdicción constitucional ingrese a analizar el fondo de las cuestiones venidas en revisión, al no haberse cumplido con el carácter subsidiario de este mecanismo constitucional.
En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, actuó de forma incorrecta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado, y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve:
1° REVOCAR la Resolución 064/2021 de 9 de julio, cursante de fs. 601 a 610 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y, en consecuencia:
2° DENEGAR la tutela solicitada, sin ingresar al fondo de la problemática planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA