SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0415/2022-S4

 SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0415/2022-S4

Sucre, 2 de junio de 2022

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 40891-2021-82-AAC

Departamento             La Paz

En revisión la Resolución 065/2021 de 31 de mayo, cursante de fs. 145 a 151, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Karen Esmeralda Choque Flores, en representación de la empresa Equipos y Herramientas HERRACRUZ Sociedad Anónima (S.A.) contra Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa; y, Ramón Ricaldi Quintanilla, Director de Contrataciones de la Secretaria Municipal de Administración y Finanzas, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz.

Su empresa participó en un proceso de contratación directa, convocada por el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, denominado proyecto “Fortal. Policía Boliviana El Alto-Adq. de Herramientas y Equipos Especializados”; para lo cual, el “18” de diciembre de 2019 se suscribió la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19, en la que se estableció la entrega de dieciséis ítems entre equipos y herramientas, estableciéndose un precio de Bs92 488,94 (noventa y dos mil cuatrocientos ochenta y ocho 94/100 bolivianos), con un plazo de entrega de quince días, desde la fecha en que se firmó la referida Orden de Compra, acordándose que los bienes deben ser entregados de manera conjunta en una única oportunidad; plazo de entrega que feneció el 13 de enero de 2020; empero, cuando quisieron cumplir con tal obligación, hubo negativa de recepción formal por la Unidad de Almacenes del referido ente municipal; sin embargo, después de muchos reclamos, los indicados materiales pudieron ser entregados a uno de los miembros de la Comisión de Recepción (Jefe de la Unidad de Proyectos e Infraestructura de la Seguridad Ciudadana de la precitada entidad municipal), tal cual consta en el acta de 25 de diciembre de 2019, firmada por dicha autoridad; empero, a más de la entrega de los precitados bienes, los miembros de la mencionada Comisión, establecieron que, los materiales en cuestión, no estaban de acuerdo a las especificaciones requeridas, realizando una serie de observaciones sin asidero técnico, sin pedir ninguna aclaración o justificación a su empresa.

Por la negligencia de los miembros de la referida Comisión desde la recepción de los bienes hasta la emisión y notificación de la resolución, se cometieron varias irregularidades, faltando a la verdad, al señalar que no se hubiese entregado los bienes dentro el plazo establecido de quince días; de igual manera, el hecho que el acto de recepción de los mismos, no cuente con una recepción formal por parte de los funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, es una responsabilidad que no atinge a su empresa; el Informe de incumplimiento con CITE: S.M.A.F./D.A./UAF/HQM/001/21 de 22 de febrero de 2021, no estableció nada respecto a la entrega realizada el 27 de diciembre de 2019, al contrario el mencionado Informe refiere que tal acto se hubiese realizado el 2 de enero de 2020, sin existir documentación que acredite tal entrega; Informe que además fue elaborado fuera de todo plazo, es más fruto de su negligencia no se ejecutó la garantía de cumplimiento de contrato, razón por la que, dicha garantía fue asumida por los miembros de la Comisión de Recepción; informe por el que, se emitió la Resolución Administrativa (RA) -D.C. 012-21 de 25 de febrero de 2021, con ausencia de motivación, fundamentación y congruencia, ya que la misma refleja una copia imprecisa de la fecha de recepción efectiva de los bienes, tampoco refiere porque se emitió la citada resolución más de un año después de la entrega de los bienes, queriendo justificar su propia falta, con la emisión de llamadas de atención a los miembros de la comisión, señalando incluso que la fecha de la Orden de Compra fue el 18 de diciembre de 2019, extremo que falta a la verdad; es más dicha resolución recién fue puesta en su conocimiento el 22 de marzo de 2021, incumpliendo lo previsto en el art. 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) ‒Ley 2341 de 23 de abril de 2002‒.

Vulnerándose de esta forma su derecho al trabajo y al comercio licito, debido a la falta e inobservancia de la normativa específica, como las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, aprobada mediante el DS 0181 de 28 de junio de 2009; así como, el Manual del Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES), que son de aplicación obligatoria en los procesos de contratación suprimiendo de esta forma el ejercicio de su trabajo y su dedicación al comercio; por otra parte, la mencionada Resolución no es congruente; toda vez que, la sanción que se impuso a su empresa para inhabilitarla en participar en procesos de contratación estatales, es posterior al año de incumplimiento de la Orden de Compra, cuando esto debió realizarse después de incumplida la fecha establecida para la entrega de los bienes transgrediendo lo previsto por el art. 43 inc. j) del DS 0181.

La parte accionante denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; al igual que, el derecho al trabajo y al comercio lícito; citando al efecto los arts. 46, 47.I, 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y se disponga: a) Dejar sin efecto la RA- D.C. 012-21; así como, la carta notariada con CITE: DC/CN/EEVC/001/2021 de 26 de febrero; y, b) Que la autoridad edil demandada reconduzca el trámite, enmiende y corrijan el registro erróneo realizado contra su empresa en el SICOES, debiendo instruir de manera inmediata la restitución de su registro en el referido Sistema de Contrataciones Estatales, debiendo aplicar para ello el procedimiento establecido en el art. 8.2 del Manual de Operaciones del SICOES.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 31 de mayo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 136 a 144, presentes la parte solicitante de tutela y las autoridades demandadas, asistidos por sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, ratificó los fundamentos contenidos en su memorial de acción de amparo constitucional, reiterando los mismos en la audiencia de consideración de referida acción tutelar.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, a través de sus representantes presentó informe escrito el 31 de mayo de 2021, cursante a fs. 134 y vta., señalando que: 1) El memorial de la acción de amparo constitucional no cumple con lo previsto en el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo); toda vez que, la parte impetrante de tutela tenía la vía administrativa para impugnar contra la Resolución Administrativa de la cual pretende su nulidad; 2) No se cumplió con establecer la legitimación pasiva; puesto que, no fue quien suscribió la Resolución ahora cuestionada; 3) En relación al informe de incumplimiento que se hubiese elaborado fuera de plazo, después de un año y dos meses, la parte solicitante de tutela no demostró con documentación alguna que hubiesen reclamado en su oportunidad por dicha situación; razón por la que, en el caso presente hubiese operado un silencio administrativo; y, 4) El fundamento por el que se dejó sin efecto la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19 fue porque no se entregó los bienes conforme a la propuesta adjudicada, ni las especificaciones técnicas; y por ende, el referido incumplimiento es atribuible a la parte ahora accionante. En audiencia de consideración al margen de lo ya expuesto, refirió que en el caso presente debió haberse planteado previamente el recurso de revocatoria.

Ramón Ricaldi Quintanilla, Director de Contrataciones de la Secretaria Municipal  de Administración y Finanzas del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, en la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, señaló que: i) La máxima autoridad del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, no participó en la emisión de la Resolución Administrativa, ahora cuestionada; por lo que, se debe desestimar la pretensión por falta de legitimación en relación a la referida autoridad; y, ii) La sola entrega de los bienes en el caso de la presente contratación, conlleva a la conformidad con los mismos, vale decir que, la entidad contratante tiene diez días para establecer la verificación de las características, es así que, la Comisión de Recepción, realizó tal actividad y estableció a que en cinco ítems existe incumplimiento del Estado.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante la Resolución 065/2021 de 31 de mayo, cursante de fs. 145 a 151, denegó la tutela solicitada, decisión que se fundó en los siguientes puntos: a) El Director de Contrataciones de la Secretaria Municipal de Administración y Finanzas generó la Resolución ahora cuestionada, a partir de una delegación de funciones realizado por la máxima autoridad; razón por la que, la Alcaldesa demandada cuenta con la suficiente habilitación para participar en la presente causa; y, b) En el caso en análisis las condiciones no están dadas para asumir una decisión de fondo, por la concurrencia de hechos controvertidos y por la inobservancia del principio de subsidiariedad respecto a uno de los cuestionamientos realizados por el ahora accionante.

II.1.  Se tiene Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19 de 19 de diciembre de 2019, para el Proyecto “FORTAL. POLICIA BOLIVIANA EL ALTO”, bajo la modalidad de contratación directa, para la adquisición de herramientas y equipos especializados siendo partes de dicha contratación el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, que elaboró la referida Orden que fue autorizada por la autoridad delegada el Director de Contrataciones de la Secretaria Municipal de Administración y Finanzas de la indicada entidad edil, contratación suscrita con la parte ahora accionante, como proveedora de los materiales (fs. 29 a 30).

II.2.  La Comisión de Recepción del Proyecto “FORTAL. POLICIA BOLIVIANA EL ALTO, elaboró Informe CITE: S.M.A.F./D.A./UAF/HQM/001/21 de 22 de febrero, sobre incumplimiento para dejar sin efecto la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19, concluyendo que la parte impetrante de tutela, pese a entregar los bienes contratados, los mismos luego de su verificación de características técnicas, se estableció que la Empresa Equipos y Herramientas HERRACRUZ S.A., no presentó los bienes conforme a su propuesta, ni a las especificaciones técnicas requeridas por la Unidad Solicitante incumpliendo con la precitada Orden de Compra; por lo que, solicitaron se deje sin efecto la misma (fs. 33 a 42).

II.3.  Mediante la RA -D.C. 012–21 de 25 de febrero de 2021, el Director de Contrataciones de la Secretaria Municipal de Administración y Finanzas del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, dejó sin efecto la Orden de compra DC/UL/ODC-080/19, porque la empresa proveedora ahora solicitante de tutela, no entregó los bienes conforme a su propuesta adjudicada, ni a las especificaciones técnicas; por ende, se incurrió incumplimiento a la referida Orden de Compra; disponiendo en consecuencia, que el administrador del SICOES proceda conforme prevé el art. 49.I inc. d) y 43 inc. j) del DS 0181 (fs. 43 a 47).

II.4.  A través de la Carta Notariada con CITE DC/CN/EEVC/001/2021 de 26 de febrero, se comunicó a la parte ahora solicitante de tutela sobre la RA –D.C. 012-21, que dejó sin efecto la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19 (fs. 111).

La parte accionante considera lesionado del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; así como, el derecho al trabajo y al comercio lícito; toda vez que, las autoridades demandadas, dejaron sin efecto la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19, mediante la RA -D.C. 012-21, por un supuesto incumplimiento, por parte de su empresa; decisión asumida con evidente ausencia de motivación, fundamentación y congruencia, ya que la misma refleja una sola copia imprecisa de la fecha de recepción efectiva de los bienes; empero, no refiere porque se emitió la referida Resolución más de un año después de la entrega de los bienes; misma que recién fue puesta en su conocimiento el 22 de marzo de 2021; habiendo incluso, inobservado normativa específica, como las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, aprobada mediante el DS 0181 y el Manual del SICOES, que son de aplicación obligatoria en los procesos de contratación, imponiéndose una sanción que les inhabilitó para participar en procesos de contratación estatales, decisión asumida después de un año y dos meses del incumplimiento de la Orden de Compra, cuando esto debió realizarse después de incumplida la fecha establecida para la entrega de los bienes en cuestión.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

La SCP 0377/2018-S4 de 25 de julio, señaló lo siguiente: “Al respecto la SCP 002/2012 de 13 de marzo, ha señalado que: ʽ…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: «Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales». En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidadʼ.

La acción de amparo constitucional se encuentra instituida en el art. 128 de la CPE que establece: ʽLa Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la leyʼ. A su vez el art. 129.I del referido Texto Constitucional, resalta que: ʽLa Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazadosʼ; en consecuencia, la CPE establece esta acción como mecanismo de protección, poniéndola al alcance de toda persona que sufra vulneración a sus derechos reconocidos en la norma suprema, siendo su objeto principal el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías que puedan estar siendo vulnerados (restringidos, suprimidos o amenazados); procediendo dicho mecanismo siempre y cuando el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.

En este sentido la SC 0428/2010-R de 28 de junio, sobre la acción de amparo constitucional y sus requisitos ha establecido que: ʽ…esta acción por mandato del art. 19. V de la CPE abrg y 129. I de la CPE, se caracteriza por la vigencia del principio de subsidiaridad, toda vez que este mecanismo no sustituye las otras vías o mecanismos legales que las leyes confieren a los afectados para restituir los derechos fundamentales afectados.

Siguiendo una interpretación bajo el criterio de «unidad constitucional» y a la luz de la problemática concreta, se establece que el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional, encuentra sustento en la ingeniería constitucional establecida por el Constituyente para el órgano judicial, en ese contexto, la jurisdicción ordinaria tiene la finalidad de administrar justicia al amparo del principio de unidad jurisdiccional plasmado en el art. 179.I de la CPE; por su parte, la justicia constitucional, tiene como misión garantizar el respeto a la Constitución y la vigencia plena de los Derechos Fundamentales. Lo expresado precedentemente, implica que la justicia ordinaria resuelve conflictos con relevancia social y garantiza así la tan ansiada paz social, asimismo, la justicia constitucional en relación a la primera, es garante de los derechos fundamentales cuando estos han sido vulnerados en sede judicial ordinaria. El postulado antes señalado tiene gran relevancia ya que el juez o tribunal ordinario, no es solamente garante de la legalidad, sino que en su función de administrador de justicia, es también garante de derechos fundamentales, por tal razón, solamente en caso de incumplir este rol, puede operar la tutela constitucional, ya que de lo contrario y de no agotarse todos los medios procesales para el resguardo de los mismos en sede jurisdiccional ordinaria, se tendrían justicias con roles paralelos, equivocando así el verdadero sentido de la justicia constitucional y ocasionándose incoherencias jurídicas que afecten los cimientos propios de la justicia ordinaria y constitucional.

Por lo expuesto, se colige que el amparo constitucional ha sido instituido por el art. 19 de la CPE abrg, y consagrado en el art. 128 de la CPE, como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de funcionarios o particulares que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de esos derechos y garantías. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el amparo tiene como características esenciales: la subsidiariedad y la inmediatez, entendiéndose la primera como el requisito de haber agotado todas las instancias y medios legales idóneos antes de interponer el recurso, pues la tutela que brinda el amparo constitucional está referida a los casos en que han sido agotados los medios que la ley otorga para tal objeto, puesto que dicho recurso tiene como característica la subsidiariedad y no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, hecho que desnaturalizaría su esenciaʼ.

En este entendido, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitucional Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva”.

III.2. La imposibilidad de dilucidar derechos controvertidos en la jurisdicción constitucional

Dentro los límites que se autoimpone el Tribunal Constitucional Plurinacional en el análisis de los casos puestos a su conocimiento a través de la acción de amparo constitucional, se tiene que esta jurisdicción no puede o no le corresponde dilucidar derechos controvertidos; toda vez que, es la justicia ordinaria o administrativa de ser el caso, la instancia competente para el conocimiento y la resolución de aquellas causas en donde existan derechos en pugna y que correspondan ser dilucidados en un proceso judicial o administrativo, ello debido que, al existir el conflicto de derechos, las partes podrán dilucidar el litigio con la presentación de sus argumentos y los medios probatorios existentes conducentes a demostrar las situaciones respecto a las cuales se generó la controversia.

En este entendido, ya en la SC 1370/2002-R de 11 de noviembre, se refirió que: “…el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales”.

Siguiendo este criterio, la 0278/2006-R de 27 de marzo, ha establecido que: “…el recurso de amparo constitucional es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos”.

Reforzando lo precisado, la SCP 1676/2012 de 1 de octubre, respecto a la imposibilidad de la jurisdicción constitucional de analizar hechos y derechos controvertidos, refirió lo siguiente: “Con relación a los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y las leyes, y su consiguiente resguardo a través de los mecanismos constitucionales de defensa, en especial mediante la acción de amparo constitucional, no debe existir duda sobre la titularidad de los mismos con respecto a las personas que invocan su protección, por cuanto deben estar acreditados fehacientemente y no estar sujetos a hechos controvertidos que en todo caso corresponden ser discutidos y definidos en la jurisdicción ordinaria o ámbito administrativo, según corresponda.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional determinó: ʽ…a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamenteʼ. Al respecto, la jurisprudencia constitucional en la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, ha establecido el siguiente razonamiento: ʽ(…) el recurso de amparo constitucional es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidadosʼ”.

Asimismo, en cuanto a la imposibilidad de analizar derechos controvertidos, propios del proceso contencioso administrativo la SC 0693/2012 de 2 de agosto, señaló: “…que la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional no puede sustituir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el control de legalidad que realiza la referida jurisdicción, máxime si se considera que el amparo constitucional ʽ…es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos, porque analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por la vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar hechos controvertidos…ʼ (SC 0278/2006-R de 27 de marzo)”.

En este entendido, no le corresponde a la jurisdicción constitucional conocer las acciones de amparo constitucional, cuando ésta en sus fundamentos conlleve o direccione a dilucidar derechos controvertidos; toda vez que, dicha labor le corresponde a la justicia ordinaria o administrativa, lo contrario implicaría desnaturalizar la función del Tribunal Constitucional Plurinacional como ente contralor de derechos fundamentales y no de derechos no consolidados o en pugna, cuya resolución es de exclusiva competencia de los tribunales ordinarios o administrativos según sea el caso.

III.3. Sobre la regulación del proceso contencioso

El art. 179.I de la CPE, establece: “La función judicial es única. La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesina se ejerce por sus propias autoridades; existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley” (las negrillas nos pertenecen), precepto constitucional que en su parte final reconoce las jurisdicciones especializadas; dentro de estas se encuentra la jurisdicción contencioso administrativa, que tuvo un marco legal y especifico a partir de la promulgación de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo ‒Ley 620 de 29 de diciembre de 2014‒; por la que, se creó y estructuró la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, que actualmente está regulada por la mencionada Ley; que en sus arts. 2 y 3, reconoce la competencia a las salas especializadas de los Tribunales Departamentales de Justicia y del Tribunal Supremo de Justicia para conocer los procesos: contencioso; y, contencioso-administrativo.

Al respecto la SCP 0135/2017-S1 de 9 de marzo, de manera específica en cuanto al proceso contencioso, ha señalado lo siguiente: “La Ley 620, que regula la tramitación transitoria de los procesos contencioso y contencioso administrativos, tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, puntualizando en su art. 3.1, que la competencia para conocer y resolver las causas contenciosas que devengan de los contratos de los Gobiernos Autónomos Departamentales, Municipales, de la jurisdicción indígena originaria campesina, entre otras, corresponde a dichas Salas Especializadas de los Tribunales Departamentales de Justicia.

La citada Ley en su art. 4, establece que el procedimiento a seguir en ese tipo de procesos será el previsto en los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil hoy abrogado (CPCabrg), como jurisdicción especializada, según dispone la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (CPC); en ese antecedente, y a efectos de tener una comprensión clara respecto a esa norma, corresponde citar de manera textual su contenido: ʽDe conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada.

Del marco normativo precedentemente glosado, queda claro que aquellas controversias que resultan emergentes de la suscripción de contratos con los niveles subnacionales de gobierno departamental, municipal e indígena originario campesinos, corresponde que sean conocidas, tramitadas y resueltas por las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, a través del proceso contencioso” (las negrillas son nuestras).

III.4. Análisis del caso concreto

La parte accionante acusa la lesión del derecho al trabajo y al comercio lícito; toda vez que, las autoridades demandadas, dejaron sin efecto la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19, mediante la RA -D.C. 012-21, por un supuesto incumplimiento, por parte de su empresa; decisión asumida con evidente ausencia de motivación, fundamentación y congruencia, ya que la misma refleja una solo copia imprecisa de la fecha de recepción efectiva de los bienes; empero, no refiere porque se emitió la indicada Resolución más de un año después de la entrega de los bienes; la cual recién fue puesta en su conocimiento el 22 de marzo de 2021; habiendo incluso, inobservado normativa específica, como las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, aprobada mediante el DS 0181 y el Manual del SICOES, que son de aplicación obligatoria en los procesos de contratación, imponiéndose una sanción que les inhabilitó para participar en procesos de contratación estatales, decisión asumida después de un año y dos meses del incumplimiento de la Orden de Compra, cuando esto debió realizarse después de incumplida la fecha establecida para la entrega de los bienes en cuestión.

Identificada la problemática planteada, se debe señalar que, de la revisión y análisis de los antecedentes que cursan en la presente acción de amparo constitucional, se advierte que el Gobierno Autónomo Municipal del El Alto del departamento de La Paz, por intermedio de su autoridad delegada, el Director de Contrataciones de la Secretaria Municipal de Administración y Finanzas, en la modalidad de contratación directa, suscribió con la parte ahora accionante la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19, para el Proyecto “FORTAL. POLICIA BOLIVIANA EL ALTO”, para la adquisición de herramientas y equipos especializados; después de la ejecución de dicha Orden, la Comisión de Recepción del Proyecto en cuestión, elaboró Informe CITE: S.M.A.F./D.A./UAF/HQM/001/21, sobre incumplimiento para dejar sin efecto la referida Orden de Compra, concluyendo que la parte ahora impetrante de tutela, pese de haber entregado los bienes contratados, los mismos luego de su verificación de características técnicas, se estableció que la empresa hoy accionante, no presentó los bienes conforme a su propuesta, ni a las especificaciones técnicas requeridas por la Unidad solicitante incumpliendo con la Orden de Compra; razón por la que, el Director de Contrataciones de la Secretaria Municipal de Administración y Finanzas del precitado ente municipal, emitió la RA -D.C. 012–21, dejando sin efecto la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19, ante el incumplimiento  de la empresa proveedora ahora solicitante de tutela, disponiendo en consecuencia, que el administrador del SICOES proceda conforme prevé el art. 49.I inc. d) y 43 inc. j) del DS 0181.

De análisis de los antecedentes que cursan en esta acción de amparo constitucional, se evidencia que en el caso existe hechos controvertidos emergentes de la relación contractual generada y determinada en la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19, suscrita entre el citado ente municipal y la parte ahora accionante, en la que se estableció una relación contractual de orden administrativo, por tratarse de un acto de contratación del Estado con una empresa privada, para la provisión de herramientas y equipos, en la que se establecieron obligaciones de entrega según requerimiento y especificaciones detallados en dicha Orden, tiempo de entrega y montos a ser cancelados por parte de la entidad estatal, que tuvo un proceso administrativo previo de adjudicación; relación contractual, en la que, conforme se evidencia de los actuados contenidos en la acción de amparo constitucional; del informe de incumplimiento emitido por la Comisión de Recepción del citado proyecto, se advierte que, estos, en el indicado informe realizan una exposición del proceso de verificación técnico que se hubiese realizado en los bienes entregados y detallados en la Orden de Compra, se concluyó que los mismos no cumplieron con la propuesta efectuada por la empresa, ni con las especificaciones requeridas por la Unidad Solicitante de la nombrada entidad edil; informe que motivó se asuma la decisión de resolver el contrato y se deje sin efecto la Orden de Compra en cuestión.

Argumentos de la resolución que fueron controvertidos por la parte ahora solicitante de tutela, argumentó en su memorial de la presente acción de defensa y en la audiencia de consideración de dicha acción, que; en el proceso de ejecución de la referida Orden de Compra; contrato en cuya ejecución se hubiese cometido irregularidades; puesto que, en inicio la unidad solicitante del Gobierno Autonomo Municipal de El Alto no hubiese querido recepcionar los bienes objeto del contrato (detallados Orden de Compra); asimismo, que se hubiese faltado a la verdad, al señalar la Comisión de Recepción, que no se hubiese entregado los bienes dentro el plazo establecido de quince días, y que el hecho que el acto de recepción, no cuente con una recepción formal por parte de los funcionarios del precitado ente municipal, es una responsabilidad que no atinge a su empresa; de igual forma, en su informe no hubiesen establecido nada respecto a la entrega efectuada el 27 de diciembre de 2019, al contrario dicho informe refiere que tal acto se hubiese realizado el 2 de enero de 2020, sin existir documentación que acredite tal entrega; informe que además fue elaborado fuera de todo plazo, cuestionando de esta forma la RA -D.C. 012-21, señalando incluso, que se inobservó la normativa específica, como las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, aprobada por DS 0181; así como, el Manual del SICOES, que son de aplicación obligatoria en los procesos de contratación viéndose su empresa perjudicada al ser inhabilitada para participar en procesos de contratación estatales, después de al año del supuesto incumplimiento de la Orden de Compra, cuando esto debió realizarse después de incumplida la fecha establecida para la entrega de los bienes transgrediendo lo previsto por el art. 43 inc. j) del DS 0181; extremos que refieren, constituyen irregularidades generadas en su perjuicio por cuanto la entidad contratante no hubiese tomado en cuenta que cumplieron con la entrega de los bienes requeridos y establecidos en la Orden de Compra dentro el plazo y según especificaciones técnicas.

Fundamentos con los que la parte impetrante de tutela, cuestiona la actuación y el informe de la Comisión de Recepción; al igual que, la emisión de la RA -D.C. 012-21, que resolvió su contrato y dejó sin efecto la Orden de Compra imponiéndole además una sanción de inhabilitación de contratación estatal, determinación asumida por la entidad demandada, porque se hubiese incurrido en incumplimiento de la Orden de Compra, la propuesta y especificaciones técnicas del proceso de constatación en relación a los bienes requeridos; confundiendo la parte accionante, la naturaleza de la presente acción de amparo constitucional, que conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se constituye en un proceso diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado, razón por la que a través de esta acción de defensa no se pueden resolver los conflictos emergentes de hechos controvertidos, como lo expuesto supra, donde claramente se observa la controversia suscitada entre partes a partir de la interpretación y ejecución de la Orden de Compra DC/UL/ODC-080/19, suscrita por el proyecto de contratación directa denominado “FORTAL. POLICIA BOLIVIANA EL ALTO”, para la adquisición de herramientas y equipos especializados, sobre el que se acusa una serie de irregularidades en su procedimiento de ejecución y de resolución por incumplimiento, en cuyo efecto se anuló dicha orden.

Por todo lo ampliamente manifestado ut supra, se evidencia que la parte impetrante de tutela, pretende que mediante la presente acción de defensa se ingrese a la resolución de fondo del problema de interpretación en la ejecución y el procedimiento de resolución por incumplimiento, donde se exponen criterios de interpretación de la Orden de Compra, su plazo de entrega, el cómputo de dicho plazo y la interpretación de la normativa administrativa para establecer su sanción de inhabilitación, situaciones de hecho a ser probados en un proceso ordinario y no así en uno de naturaleza sumaria como el de esta acción tutelar; hechos que además, se enmarcan en lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, donde a través del avance jurisprudencial, se estableció que el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá ‒de acuerdo al caso‒ a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, en cuyos procesos las partes tienen mayor tiempo y alcance para la presentación y producción de pruebas; asimismo, son dirigidos y resueltos por jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia y especialidad, siendo estos los facultados para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho.

Es así, que en el caso en análisis se materializa el límite autoimpuesto por esta jurisdicción, de resolver cuestiones de fondo que tengan que ver con hechos controvertidos y derechos no consolidados, en razón a que la justicia constitucional no tiene una etapa probatoria amplia, de ahí que en la tramitación de amparos constitucionales no se pueda resolver hechos controvertidos que requieren la producción de prueba como la pericial, inspección, testifical u otras que la ley reconozca; en tal entendido, la jurisdicción constitucional, en relación al presente caso, se encuentra impedida de asumir determinación alguna que tenga que ver con la resolución de fondo de la controversia emergente de la ejecución e interpretación de la Orden de Compra en cuestión, reiteramos, deben ser resueltas ante un juez ordinario, en el caso, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3. de este fallo constitucional, por la vía del proceso contencioso, previsto en el art. 3.1 en la Ley 620, que otorga competencia a la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia, para: “Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental.”; siendo esta la vía jurisdiccional que corresponde activar para dilucidar los hechos controvertidos traídos en esta acción de defensa.

En consecuencia, al ser evidente la existencia de hechos controvertidos, conforme se expuso ut supra, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de resolver la problemática planteada en el fondo de la presente acción de amparo constitucional; puesto que, esta, no puede constituirse en una instancia de resolución de cuestiones de hecho o de derecho, usurpando una atribución que le compete única y exclusivamente a la jurisdicción contenciosa administrativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, aplicó correctamente los alcances de esta acción de defensa.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 065/2021 de 31 de mayo, cursante de fs. 145 a 151, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO