SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0582/2022-S2

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0582/2022-S2

Sucre, 22 de junio de 2022

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 38209-2021-77-AAC

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 184/2020 de 7 de octubre, cursante de fs. 181 a 184 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Luis Omar Trigo Rojas en representación de la empresa T.R. Publicidad Sociedad de Responsabilidad Limitada (S.R.L.) contra Tatiana Wendy Avilés Viscarra, ex Administradora Departamental, Sandro Clavijo Cuentas, Jefe Departamental Administrativo Financiero, María Wilda Bellido Carranza, Responsable de Control de Seguros y Amanda Romero Castro, Responsable de Control de Empresas, todos de la Caja Petrolera de Salud (CPS) La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 11 de marzo y 15 de septiembre de 2020, cursantes a fs. 1, 85 a 93, y 101 y vta., la empresa accionante señaló que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del procedimiento de inspección, fiscalización y control de empresas efectuado por la CPS La Paz, a la empresa T.R. Publicidad S.R.L. resultado de la “Liquidación de Aportes Devengados” actualizados, y multas por salarios cancelados al personal, no presentación y/o retraso en la misma de documentos y “Aviso de Novedades” del empleador, y otras multas, correspondiente a las gestiones 2015 a 2019; la mencionada Caja de Salud, a través del Acta de Comunicación de Observaciones Preliminares de 6 de junio de 2019, hizo conocer tales “observaciones” de dicha empresa; por tal motivo, el 19 de igual mes y año, por Nota CITE: TRGC-0414/2019, presentó sus aclaraciones y descargos, solicitando que se emitan “Oficios” a la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo (ASUSS), a objeto de que certifique que la CPS no tendría competencia para fiscalizar: finiquitos y quinquenios o pagos parciales de indemnización, de primas por utilidades de las empresas, de distribución de utilidades de los socios ni prestaciones de servicios civiles; tampoco, convertir contratos civiles de consultoría en contratos laborales; y, calificar a los socios de una empresa como trabajadores permanentes; por lo que, estaría extralimitándose en sus facultades.

Mediante Nota de Comunicación de Adeudos por Fiscalización CITE: C.S.-C.A.-01/19 de 2 de julio de 2019, se determinaron adeudos por liquidación de aportes patronales devengados actualizados, intereses y multas por concepto de salarios cancelados, por la suma de Bs72 597,93.- (setenta y dos mil quinientos noventa y siete 93/100 bolivianos); sin embargo, no se pronunció sobre la indicada solicitud de que se emitan “Oficios” a la ASUSS.

Respondiendo a su “Recurso de Revocatoria” interpuesto el 18 de julio de 2019, contra la señalada Comunicación de Adeudos; se emitió la Nota de Cargo CPS-LP-C.S.- N.C. - 001/2019 de 26 de idéntico mes, ratificando las “observaciones” realizadas en la fiscalización; Nota de Cargo notificada el “7” -lo correcto es 9- de agosto de 2019, mediante “una simple nota” -Nota CITE: COTR.SEG. DEP.LP-236-19 de 7 de igual mes y año-, y que no guardaría los mínimos estándares de una resolución; puesto que, la aludida Nota de Cargo tenía que estar debidamente motivada y fundamentada.

Asimismo, contestando a su “Recurso Jerárquico” planteado el 19 de agosto de 2019, contra las Notas supra citadas, solicitó se remita el mismo ante la ASUSS o se anule obrados hasta que se atienda su pedido de producción de pruebas; se emitió la Nota CITE: ADLP-CS-CE/003/2019 de 4 de septiembre, que tampoco guardaría las formas de una resolución y excepcionalmente expresó aclaraciones sobre las referidas Notas impugnadas; misiva con la que fue notificado el 12 del indicado mes y año.

Dicha Nota CITE: ADLP-CS-CE/003/2019, no explicó porque no remitió el indicado “Recurso Jerárquico” ante la ASUSS; igualmente, sin competencia alguna refirió que: debía acudir directamente a la mencionada Autoridad de Supervisión; sus competencias se encontraban reguladas por el Código de Seguridad Social; la CPS convierte relaciones civiles y laborales para la imposición de cargos; los beneficios sociales son sujetos de aportes; las utilidades son parte del total ganado; y, se inicie el proceso coactivo. Respuesta, que correspondían ser realizadas al momento de resolver su solicitud de “OFICIOS” o su “Recurso de Revocatoria”.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos a la petición, a la defensa y al debido proceso, citando al efecto los arts. 24, 116 y 119 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) La “nulidad” de obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta que los demandados den respuesta legal a su Nota CITE: TRGC-0414/2019, por el que ofreció “OTROS DESCARGOS” y se oficie a la ASUSS, a efectos de la merituada certificación; y, b) Sea con reparación de daños y perjuicios ocasionados, más costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 7 de octubre de 2020, según consta en acta cursante de fs. 178 a 180, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La empresa accionante por intermedio de su abogado, ratificó el contenido de su acción de amparo constitucional, y ampliándolo indicó que, el Código de Seguridad Social es insuficiente respecto a que los actos y resoluciones sean impugnables.

I.2.2. Informe de los demandados

Hans Herbert Arauco Alcoreza, Administrador Departamental, María Wilda Bellido Carranza, Responsable de Cotizaciones y Amanda Romero Castro, Responsable de Control de Empresas, todos de la CPS de La Paz, por informe escrito presentado el 7 de octubre de 2020, cursante de fs. 175 a 177 vta., indicaron que: 1) En cumplimiento a los arts. 222 al 224 del Código de Seguridad Social (CSS); y, 573 al 575 y 577 al 581 de su Reglamento, mediante Nota ADLP-CS-CE- 131/19 de 8 de mayo de 2019, se inició con la fiscalización de “Aportes Patronales” del régimen de corto plazo de la seguridad social, a la empresa T.R. Publicidad S.R.L.; notificada el 10 de igual mes y año; 2) A tal fiscalización, no se podría aplicar las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo, al ser una ley general; en cambio, el Código de Seguridad Social sería una ley especial; 3) El mencionado Código establecería el procedimiento para el cobro de las entidades gestoras de seguridad social, de las sumas de dinero provenientes de las recaudaciones por cotizaciones, aportes, recargos, multas, tasa o cualquier otro recurso devengados, a través del proceso coactivo social; única vía dentro la cual, el ejecutado podría oponer excepciones dilatorias o efectuar reclamos; pues, dicha norma no daría lugar a otro tipo de reclamos ni recursos administrativos; 4) El proceso de revisión y/o fiscalización de aportes patronales a la Caja de Salud, se encontraría normado por los arts. 215 a 222 del CSS; cuyo art. 223, fue modificado por el art. 32 del Decreto Ley (DL) 10173 de 28 de marzo de 1972; 5) Todos los requerimientos de la empresa impetrante de tutela, fueron respondidos; y, 6) En sujeción a los   arts. 222 al 224 del CSS; y, 573 al 575 y 577 al 581 de su Reglamento; y, numeral 8 del capítulo cuarto del Manual de Procesos y Procedimientos de Seguros de la CPS, se ratificaron las observaciones realizadas en la fiscalización efectuada a la empresa accionante; por lo que, pidieron se deniegue la tutela.

En audiencia de la acción de amparo constitucional, Hans Herbert Arauco Alcoreza, Administrador Departamental de la CPS La Paz, por intermedio de su apoderado y abogado, señaló que en el Código de Seguridad Social y su Reglamento, no están normados los recursos de revocatoria y jerárquico.

Tatiana Wendy Avilés Viscarra, ex Administradora Departamental y Sandro Clavijo Cuentas, Jefe Departamental Administrativo Financiero, ambos de la CPS La Paz, no presentaron informe escrito alguno ni asistieron a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 106.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 184/2020 de 7 de octubre, cursante de fs. 181 a 184 vta., denegó la tutela solicitada; con base en los siguientes fundamentos: i) La Nota CITE: TRGC-0414/2019, presentada por la empresa T.R. Publicidad S.R.L., por la que pidió se emitan “Oficios” a la ASUSS, está vinculada a un procedimiento previsto por el Código de Seguridad Social, modificado por el   DL 10173; en consecuencia, al estar dicha solicitud realizada dentro de un procedimiento administrativo para determinar el “incumplimiento de obligaciones” a la seguridad social; se tiene que, el derecho a la petición no puede ser tutelado de manera autónoma, debiendo ser observado al interior del referido proceso, conforme a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0975/2019-S4 de 21 de noviembre y 0124/2018-S4 de 16 de abril; consiguientemente, corresponde desestimar la lesión al mismo; ii) De acuerdo a la SCP “1005/2018-S4” de 27 de noviembre de 2019, la presente acción de tutela no observó el principio de subsidiariedad; pues, la actuación arbitraria de la CPS La Paz, relativa a su competencia para materializar la Nota de Cargo CPS-LP-C.S.- N.C. - 001/2019, debió ser cuestionada a través del proceso coactivo social, en la instancia y oportunidad correspondiente; conforme a los arts. 215 a 222 y 224 a 229 del CSS, modificado por el referido Decreto Ley; y, iii) El hecho de que la mencionada entidad, se haya inhibido de resolver los recursos de revocatoria y jerárquico, cual formalidad de una resolución administrativa, decantaría en una ausencia de relevancia constitucional; toda vez que, la mayor explicación y fundamentación que efectúe la citada Caja de Salud, descansa en el interior del proceso coactivo social, al ser objeto de análisis del mismo.

I.3. Trámite procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto constitucional de 5 de noviembre de 2021, cursante a fs. 196, se dispuso la suspensión del plazo para la emisión de la correspondiente resolución a objeto de recabar documentación complementaria; habiéndose obtenido la misma, se reanudó el cómputo del plazo, a partir del día siguiente de la notificación con el decreto constitucional de 13 de junio de 2022 (fs. 397 a 399); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro de término legal.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Dentro del procedimiento de inspección, fiscalización y control de empresas efectuado por la CPS La Paz, a la empresa T.R. Publicidad S.R.L. -ahora accionante-; dicha Caja de Salud, a través del Acta de Comunicación de Observaciones Preliminares de 6 de junio de 2019, hizo conocer por escrito el importe de la deuda de la nombrada empresa, según la “Planilla de Observaciones Preliminares” encontradas en el trabajo de campo, adjuntando además listado de presentación de partes de retiro y planilla de prueba global en sueldos y salarios (fs. 15 a 17 y 115 a 119).

II.2.  Mediante Comunicación de Adeudos por Fiscalización CITE: C.S.-C.A.-01/19 de 2 de julio de 2019, la nombrada Caja de Salud, respondiendo a la “…CARTA DE ACLARACIÓN Y DESCARGOS EN RESPUESTA AL ACTA DE COMUNICACIÓN DE OBSERVACIONES PRELIMINARES…” (sic) presentada el 19 de junio de igual año; hizo conocer a la empresa peticionante de tutela, la liquidación actualizada de aportes patronales devengados, intereses sobre aportes y, multas por aportes no cotizados y partes de retiro; por la suma de Bs72 597,93.- (fs. 18 a 34).

II.3.  A través de Nota CITE: COTR.SEG. DEP.LP-236-19 de 7 de agosto de 2019, emitida por la citada Caja de Salud, respondiendo al “RECURSO DE REVOCATORIA” interpuesto el 18 de julio de 2019, por la empresa impetrante de tutela, ratificó las “observaciones” realizadas en la fiscalización, remitiendo la “NOTA DE CARGO” CPS-LP-C.S. - N.C. - 001/2019 de 26 del mismo mes, por el monto de Bs74 331,19.- (setenta y cuatro mil trecientos treinta y uno 19/100 bolivianos [fs. 35 a 38]).

II.4.  Contra dicha “NOTA DE CARGO”, el 19 de agosto de 2019, la empresa solicitante de tutela interpuso “RECURSO JERÁRQUICO”; el cual, fue respondido por la referida Caja de Salud, a través de la Nota CITE: ADLP-CS-CE/003/2019 de 4 de septiembre, aclarando “de manera excepcional” los agravios del mencionado recurso. Notificada a la indicada empresa el 12 del citado mes y año (fs. 39 a 42).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La empresa accionante denuncia la lesión de sus derechos a la petición, a la defensa y al debido proceso; por cuanto, dentro del procedimiento de inspección, fiscalización y control de empresas efectuado en su contra, por la CPS La Paz, mediante Nota CITE: TRGC-0414/2019 de 19 de junio, presentó sus aclaraciones y descargos, pidiendo que se emitan “Oficios” a la ASUSS, a objeto de que certifique que dicha Caja de Salud no tiene competencia para fiscalizar: finiquitos y quinquenios o pagos parciales de indemnización, de primas por utilidades de las empresas, de distribución de utilidades de los socios ni prestaciones de servicios civiles; tampoco, convertir contratos civiles de consultoría en contratos laborales; y, calificar a los socios de una empresa como trabajadores permanentes. Sin embargo, la Nota de Comunicación de Adeudos por Fiscalización CITE: C.S.-C.A.-01/19 de 2 de julio de 2019, que determinó adeudos por la suma de Bs72 597,93.-, no se pronunció sobre la indicada solicitud de “Oficios”; posteriormente, respondiendo a su “Recurso de Revocatoria”, se dictó la “NOTA DE CARGO” CPS-LP-C.S.- N.C. - 001/2019 de 26 del citado mes, por el monto de Bs74 331,19.-, ratificando las “observaciones” realizadas en la fiscalización, sin estar debidamente motivada y fundamentada; asimismo, contestando a su “Recurso Jerárquico”, solicitó que se remita el mismo ante la nombrada Autoridad de Supervisión o se anule obrados hasta que se atienda su pedido de producción de pruebas, se emitió la Nota CITE: ADLP-CS-CE/003/2019 de 4 de septiembre, que no guarda las formas de una resolución y sin competencia alguna refirió que: debía acudir directamente a la ASUSS; sus competencias se encontraban reguladas por el Código de Seguridad Social; la CPS convierte relaciones civiles y laborales para la imposición de cargos; los beneficios sociales son sujetos de aportes; las utilidades son parte del total ganado; y, se inicie el proceso coactivo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La acción de amparo constitucional y su naturaleza subsidiaria

El art. 129.I de la CPE, reconociendo el carácter subsidiario de esta acción tutelar, señala que: “…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados" (las negrillas nos pertenecen).

Al respecto, la SC 1580/2011-R de 11 de octubre, concluyó que: “Este Tribunal, a través de su uniforme jurisprudencia, ha desarrollado el carácter subsidiario del amparo constitucional, señalando que: ‘...no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable’ (SSCC 1089/2003-R, 6 0552/2003-R, 0106/2003-R, 0374/2002-R, 1337/2003-R, entre otras)” (las negrillas nos corresponden).

La SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las siguientes reglas y subreglas de improcedencia del amparo por subsidiariedad, cuando: “…1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación; y, b) Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y,  2) Las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) Cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados; y, b) Cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.

III.2.  El proceso coactivo social

La SCP 1005/2019-S4 de 27 de noviembre, determinó que: “El art. 32 del Decreto Ley (DL) 10173 de 28 de marzo de 1972, dispone lo siguiente: ‘Las recaudaciones por cotizaciones, aportes, recargos, multas, impuestos, tasas o cualquier otro recurso devengados en favor de las entidades gestoras de la seguridad social, continuarán bajo el procedimiento señalado por el Código de Seguridad Social, de conformidad con los Artículos 215 al 222 y 224 al 229, quedando el artículo 223 del indicado Código, modificado en la siguiente manera:

La Caja, en base a la Nota de Cargo que gira, iniciará la acción coactiva ante el Juez del Trabajo, por las cotizaciones, subsidios, recargos, multas, impuestos, tasas y otros recursos, siempre que ellos no fueran cubiertos en el término de 30 días de vencida la mensualidad correspondiente. Igualmente por las deudas, amortizaciones, descuentos y créditos concedidos tanto sobre el capital, intereses y multas, como por la demora en el pago de lo adeudado o por infracción de las disposiciones legales o estatutarias vigentes sobre seguridad social.

En estas acciones coactivas, se observará el siguiente procedimiento: a) El Juez del Trabajo dictará auto de solvendo dentro de las 48 horas de presentada la demanda, ordenando el pago, librando al mismo tiempo mandamiento de embargo sobre los bienes del deudor, la retención de fondos de los ejecutados en los Bancos o entidades de crédito, con apercibimiento de apremio y costos; b) La notificación personal con el auto de solvendo se hará, dentro de las 24 horas de haberse dictado, al empresario, Gerente Administrador o personero que esté a cargo de la Empresa. Si buscado por dos veces no fuera posible la citación o cualquiera de los personeros indicados, con la sola representación del diligenciero, se ordenará la notificación mediante cedulón; c) Contra el auto de solvendo, el ejecutado podrá, dentro del término de 3 días, oponer las excepciones dilatorias o reclamos que pudieran favorecerle; d) Para la resolución de las excepciones o reclamos que se plantearan, se abrirá el término de diez días perentorios y todos cargo, dentro del cual los interesados presentarán sus justificativos y el Juez dictará de oficio auto motivado en el plazo máximo de tres días, declarando probada o improbada la reclamación o modificando el monto de la Nota de Cargo; e) Contra las decisiones del Juez de primera instancia, las partes podrán apelar ante la Corte Nacional del Trabajo, dentro del término del tercero día. Si apelare la parte obligada, para hacer viable su concesión, imprescindiblemente deberá acompañar el recibo del depósito judicial correspondiente por el importe total de la suma ejecutada o modificada, excluyendo intereses y multas; requisito sin el cual el Juez rechazará de oficio la apelación, declarando ejecutoriada la resolución dictada; f) Ejecutoriado el auto de solvendo o el auto motivado, el Juez de la causa a solicitud de la Caja, señalará día y hora para el verificativo del remate de los bienes embargados al deudor. En caso de insolvencia del deudor, se librará mandamiento de apremio contra el obligado o representante legal de la empresa’.

Por su parte, en sus arts. 225 al 229 del Código de Seguridad Social (CSS) –Ley 14 de diciembre de 1956– regula lo concerniente a las instancias y recursos, estableciendo en el art. 229 referido, lo siguiente: ‘Los autos de vista pronunciados por la Sala de Seguridad Social, podrán ser recurridos de nulidad ante la Corte Suprema de Justicia, sólo por falta de absoluta jurisdicción’.

A su vez, DS 5315 de 30 de septiembre de 1959, Reglamento del Código de Seguridad Social, en su art. 608 estipula que: ‘Los Autos de Vista pronunciados por la Sala de Seguridad social podrán ser recurridos de nulidad ante la Corte Suprema de justicia, sólo por falta absoluta de jurisdicción y por violación de Ley expresa y terminante’.

Del marco legal precedentemente transcrito, se tiene que por expresa determinación del DL 10173, se mantuvo en vigencia el régimen de las instancias y consiguientemente, de los recursos establecidos en los    arts. 225 al 229 del CSS siendo ésta última norma la que regula expresamente el recurso de nulidad ante el ahora Tribunal Supremo de Justicia, la misma que fue ampliada en su rango de acción por su decreto reglamentario; habiéndose modificado simplemente el procedimiento del proceso coactivo social a instaurarse en base al mencionado DL 10173.

Cabe señalar que las competencias para conocer los juicios coactivos por cobros de aportes devengados seguidos por las instituciones del sistema de seguridad social, cajas de salud, fondos de pensiones y otras legalmente reconocidas, en base a la nota de cargo girada por éstas instituciones; se encuentra expresamente reconocido a favor de los jueces públicos en materia de trabajo y seguridad social, conforme dispone al art. 73.5 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, cuya decisión es apelable ante las salas en la misma materia, de los Tribunales Departamentales de Justicia (art. 59.1 de la Ley 025) y esta a su vez recurrible de casación, conforme quedó establecido previamente.

En ese sentido, el mecanismo idóneo para reclamar cualquier observación respecto a las notas de cargo giradas por los entes gestores de la seguridad social es el proceso coactivo social, de manera que, la parte que considere que el indicado título es indebido, debe hacer los reclamos correspondientes” (las negrillas y el subrayado son añadidos).

III.3.  La nulidad de la nota de cargo y/o las actuaciones efectuadas por el ente gestor en el procedimiento de control de empresas, y la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional

La SCP 0499/2013 de 22 de abril, en caso similar entendió que: “El representante legal por la empresa accionante, expresa que se vulneraron los derechos invocados en la acción de amparo constitucional interpuesta, debido a que la Caja Petrolera de Salud efectuó el control de obligaciones referentes al seguro social a corto plazo desde la 2006 hasta el 2010, estableciendo una supuesta deuda a favor de esa entidad a través de una nota de aviso y carta de remisión de la misma, en la cual se detalló las observaciones realizadas.

La empresa accionante en plazo legal solicitó a la CPS, que la carta y nota de aviso referidas queden sin efecto y sean revocadas, sin embargo fueron respondidas por las autoridades de dicha entidad, ratificándose en la deuda pendiente por aportes supuestamente no efectuados, sin fundamentación alguna, únicamente citando disposiciones legales.

De la revisión de antecedentes se tiene que el ente gestor en este caso la CPS, efectuó el respectivo control de obligaciones referentes al Seguro Social a Corto Plazo, correspondiente a las gestiones 2006, 2207, 2008, 2009 y 2010, según informe de fiscalización ‘OFN-DNCS-DNCEM-DNCEM-FISC-014/2012 de 10 de abril de 2012’, estableciéndose una deuda en favor de dicha entidad de Bs1 134 424,23.-, con las correspondientes observaciones detalladas en la carta ‘CITE: OFN-DAF-DNCS-132/2012’ de 12 de abril, dirigida al representante legal de la Distribuidora de GLP SAMO S.A. a la cual se adjuntó la Nota de Aviso OFN/DNCS-021-064-013/2012 de igual fecha.

(…)

Por lo que en el caso concreto, se tiene claramente establecido que dentro del procedimiento iniciado por parte de la CPS, referido al control de empresas, se dictó la correspondiente nota de aviso sin haber concluido esa vía administrativa y menos aún la vía judicial, por cuanto falta que ese ente gestor emita la correspondiente Nota de Cargo, teniéndose de esta forma no agotado el trámite iniciado por el pendiente referido, por lo que sin mayor abundamiento al respecto y sin haberse ingresado al análisis de fondo de la problemática venida en revisión, corresponde denegar la tutela solicitada.

Sin embargo corresponde aclarar que una vez interpuesta la presente acción de amparo constitucional, la Sala Social y Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Auto de 21 de septiembre de 2012, declaró su improcedencia por subsidiariedad por cuanto las notas impugnadas no constituyen en sí determinaciones legales que afecten directamente sus derechos, no agotando así los medios de protección previstos en el ordenamiento jurídico.

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional al dictar el AC 01879/2012-RCA de 5 de noviembre, disponiendo se admita la acción de amparo constitucional, consideró que: ‘…es evidente que el accionante dio cumplimiento a los requisitos exigidos por el art. 33 del CPCo, mientras que el argumento empleado por el Tribunal de garantías en sentido que no se agotaron las vías ordinarias de reclamo, no corresponde, siendo que conforme el procedimiento descrito por los arts. 609 al 619 del Reglamento del Código de Seguridad Social, la Nota de Cargo girada por el ente gestor, en este caso por la Caja Petrolera de Salud, se constituye en un instrumento con fuerza coactiva que sólo podrá ser modificado en la vía ordinaria que como se expuso podrá ser iniciada por la entidad de salud’.

El Auto Constitucional dictado por la Comisión de Admisión originó que se active esta vía constitucional, con la consiguiente admisión de la acción de amparo constitucional, realización de audiencia y emisión de la Resolución venida en revisión (todo esto ante el Tribunal de garantías) cuando en el expediente no constaba nota de cargo alguna sino notas de cobro.

Siendo así el Tribunal de garantías dictó la Resolución 05/2013-SSA-I de 27 de febrero, por la cual concedió la acción de amparo constitucional, con la consecuente nulidad de las cartas impugnadas, tal cual lo referido en el apartado I.2.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Así identificado el error procesal por parte de la Comisión de Admisión, corresponde a este Tribunal a través de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, ejerciendo la facultad de autocorrección del proceso constitucional de la acción de amparo constitucional, reencausar el procedimiento y las formas propias de la acción de amparo constitucional, conforme al Fundamento Jurídico siguiente y en atención al art. 129.I de la CPE, denegar la tutela por subsidiariedad” (las negrillas y el subrayado son adicionados).

Asimismo, la SCP 0403/2015-S1 de 30 de abril, estableció que: “El conflicto jurídico venido en revisión versa sobre la conclusión de un procedimiento de Inspección, Control y Fiscalización de Obligaciones del Seguro Social a Corto Plazo por parte de la CPS, la parte accionante sostiene que ese procedimiento fue discrecional (no regulado), por cuanto no se aplicaron las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento, lesionando sus derechos al debido proceso en su vertiente de congruencia y a la igualdad se le ha impuesto una sanción arbitraria.

Una vez concluida la vía administrativa con el agotamiento del recurso jerárquico, la vía constitucional estaría abierta para la protección de sus derechos y garantías constitucionales sin que le sea exigible el planteamiento previo del proceso contencioso administrativo; estando en trámite un proceso coactivo social producto del libramiento de la nota de cargo, con apertura de periodo probatorio ante las excepciones opuestas por el coactivado ahora accionante.

(…)

La CPS sobre la base de la Nota de Aviso CE-37/2012 libró la Nota de Cargo CE–11/2012 y planteó demanda coactiva social persiguiendo el pago de la suma liquidada, esta acción judicial se halla bajo la competencia de la Jueza Cuarta de Partido de Trabajo y Seguridad Social, CORIMEXO S.A. fue citado y se apersonó oponiendo excepciones de incompetencia, falta de fuerza coactiva y reclamación por la inexistencia de la obligación con los fundamentos allí expuestos, estos medios de defensa se oponen en aplicación del  art. 616 del Reglamento al Código de Seguridad Social ‘Dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto de solvendo (…) podrá el ejecutado pedir su revocatoria planteando las excepciones y reclamaciones que pudieran favorecerle’ (…) y       DL 10173 de 28 de marzo de 1972 en su art. 32 inc. c) refiere: ‘Contra el auto de solvendo, el ejecutado podrá, dentro del término de 3 días, oponer las excepciones dilatorias o reclamos que pudieran favorecerle’ (…), la decisión final sobre la procedencia de las excepciones así como de las reclamaciones argumentadas deben ser pronunciadas por la Jueza Cuarta de Partido de Trabajo y Seguridad Social, que también se halla sometida al sistema de recursos ordinarios y extraordinarios, la jurisdicción constitucional no puede irrumpir en dicha competencia dado que generaría una disfunción dando lugar a la posibilidad de la emisión de dos fallos contradictorios en franca violación a la garantía del juez natural y desnaturalizando la subsidiariedad que rige el amparo constitucional como acción tutelar…” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

III.4.  Análisis del caso concreto

La problemática planteada por la empresa accionante, detalla que dentro del procedimiento de inspección, fiscalización y control de empresas efectuado en su contra, por la CPS La Paz, por Nota CITE: TRGC-0414/2019 de 19 de junio, presentó sus aclaraciones y descargos, solicitando que se emitan “Oficios” a la ASUSS, a objeto de que certifique que dicha Caja de Salud no tiene competencia para fiscalizar: finiquitos y quinquenios o pagos parciales de indemnización, de primas por utilidades de las empresas, de distribución de utilidades de los socios ni prestaciones de servicios civiles; tampoco convertir contratos civiles de consultoría en contratos laborales; y, calificar a los socios de una empresa como trabajadores permanentes. Sin embargo, la Nota de Comunicación de Adeudos por Fiscalización CITE: C.S.-C.A.-01/19 de 2 de julio de 2019, que determinó adeudos por la suma de Bs72 597,93.-, no se pronunció sobre la indicada solicitud de “Oficios”; posteriormente, respondiendo a su “Recurso de Revocatoria”, se dictó la “NOTA DE CARGO” CPS-LP-C.S.- N.C. - 001/2019 de 26 del citado mes, por el monto de Bs74 331,19.-, ratificando las “observaciones” realizadas en la fiscalización, sin estar debidamente motivada y fundamentada; asimismo, contestando a su “Recurso Jerárquico”, pidió que se remita el mismo ante la nombrada Autoridad de Supervisión o se anule obrados hasta que se atienda su pedido de producción de pruebas, se emitió la Nota CITE: ADLP-CS-CE/003/2019 de 4 de septiembre, que no guarda las formas de una resolución y sin competencia alguna refirió que: debía acudir directamente a la ASUSS; sus competencias se encontraban reguladas por el Código de Seguridad Social; la CPS convierte relaciones civiles y laborales para la imposición de cargos; los beneficios sociales son sujetos de aportes; las utilidades son parte del total ganado; y, se inicie el proceso coactivo.

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se tiene que, dentro del citado procedimiento de inspección, fiscalización y control de empresas, la CPS La Paz, a través del Acta de Comunicación de Observaciones Preliminares de 6 de junio de 2019, hizo conocer por escrito el importe de la deuda de la empresa peticionante de tutela, según la “Planilla de Observaciones Preliminares” encontradas en el trabajo de campo, adjuntando además listado de presentación de partes de retiro y planilla de prueba global en sueldos y salarios (Conclusión II.1); mediante Comunicación de Adeudos por Fiscalización CITE: C.S.-C.A.-01/19, la nombrada Caja de Salud, respondiendo a la “…CARTA DE ACLARACIÓN Y DESCARGOS EN RESPUESTA AL ACTA DE COMUNICACIÓN DE OBSERVACIONES PRELIMINARES…” (sic) presentada el 19 de junio de 2019; hizo conocer a la empresa impetrante de tutela, la liquidación actualizada de aportes patronales devengados, intereses sobre aportes y, multas por aportes no cotizados y partes de retiro; por la suma de Bs72 597,93.- (Conclusión II.2); a través de Nota CITE: COTR.SEG. DEP.LP-236-19 de 7 de agosto de 2019, emitida por la citada Caja de Salud, respondiendo al “RECURSO DE REVOCATORIA” interpuesto el 18 de julio de 2019, por la aludida empresa, ratificó las “observaciones” realizadas en la fiscalización, remitiendo la “NOTA DE CARGO” CPS-LP-C.S.- N.C. - 001/2019, por el monto de Bs74 331,19.- (Conclusión II.3); contra dicha “NOTA DE CARGO”, el 19 de agosto de 2019, la empresa accionante formuló “RECURSO JERÁRQUICO”; el cual, fue respondido por la referida Caja de Salud, a través de la Nota CITE: ADLP-CS-CE/003/2019, aclarando “de manera excepcional” los agravios del mencionado recurso (Conclusión II.4).

Ahora bien, conforme al Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de amparo constitucional como mecanismo de defensa de derechos fundamentales está concebida en su configuración procesal como una garantía de naturaleza subsidiaria; por lo que, no es posible su activación sin el previo agotamiento de las vías legales ordinarias para la reparación de los derechos.

En ese contexto, de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos III.2 y 3 de este fallo constitucional, cuando el empleador considere que la nota de cargo y/o las actuaciones efectuadas por el ente gestor en el procedimiento de control de empresas, vulnera sus derechos o garantías constitucionales, puede refutarlos de manera concentrada en el proceso coactivo social, oponiendo las excepciones dilatorias o reclamos que pudieran favorecerle; a objeto que, sea el Juez de primera instancia, quien resuelva las alegaciones de la parte patronal, y en caso que esa autoridad judicial no emita pronunciamiento alguno acerca de los agravios vertidos por el demandado al momento de dictar resolución; el mismo, tiene la alternativa de plantear recurso de apelación, y dado el caso, recurso de casación, que proceden respectivamente contra las resoluciones de primera instancia y de alzada; finalmente, y solo en caso que los derechos y garantías presuntamente lesionados no fuesen restablecidos por el Tribunal de casación, el demandado podrá acudir a la vía de la acción de amparo constitucional.

En ese marco normativo, dado el caso, la empresa accionante, en el proceso coactivo social, si viere por conveniente, podrá refutar por igual o indistintamente tanto la nota de cargo como las actuaciones efectuadas por el ente gestor en el procedimiento de control de empresas; para que a través de la oposición de las excepciones dilatorias o reclamos que pudieran favorecerle, medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, se pueda revisar tales actuados, y en su caso reparar las lesiones que ahora se denuncian mediante la presente acción de amparo constitucional.

Por lo que, la empresa peticionante de tutela no utilizó aún los merituados mecanismos de cuestionamiento, a efectos de activar esta acción tutelar; pues, en el caso concreto, se establece claramente que, dentro del procedimiento efectuado por parte de la CPS de La Paz, referido al control de empresas, se emitió la respectiva “NOTA DE CARGO” CPS-LP-C.S.- N.C. - 001/2019, por el monto de Bs74 331,19.-; empero, aún falta que ese ente gestor plantee la correspondiente demanda coactiva social; es decir, que no concluyó la vía judicial, al no haberse ni siquiera iniciado la misma contra la nombrada empresa; de esta forma se tiene que, no se agotó el trámite realizado por dicha Caja de Salud, al estar pendiente la presentación de la referida demanda ordinaria; en otras palabras, la Nota CITE: ADLP-CS-CE/003/2019 de la referida entidad de salud, que respondió al “RECURSO JERÁRQUICO” de la empresa accionante, demuestra que la misma, no utilizó aún los medios de defensa señalados por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1005/2019-S4 y 0403/2015-S1, desarrollados en los Fundamentos Jurídicos III.2 y 3 de este fallo constitucional, conforme a lo previsto en el art. 32 inc. c) del DL 10173, teniendo todavía la vía judicial expedita.

Así, resulta evidente que en el tema de autos, la presente acción tutelar incurrió en el caso uno inciso b) de las reglas y subreglas de improcedencia de la acción de amparo constitucional por subsidiariedad, determinadas en la SC 1337/2003-R, explanada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional -a saber, “…Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico…”-, porque la empresa impetrante de tutela aún no utilizó los referidos medios de oposición contra la Nota de Comunicación de Adeudos por Fiscalización CITE: C.S.-C.A.-01/19, la “NOTA DE CARGO” CPS-LP-C.S.- N.C. - 001/2019 y/o la Nota CITE: ADLP-CS-CE/003/2019; enmarcando además su actuar, en una de las causales de improcedencia reglada, prevista en el art. 53.3 del Código Procesal Constitucional (CPCo), de donde se extrae que, no procede la presente acción de defensa, cuando el acto presuntamente vulnerador, puede ser modificado o suprimido por cualquier otro medio de defensa, del cual aún no se hizo uso.

De ello, se tiene que en el presente asunto, la empresa solicitante de tutela al no haber utilizado aún los indicados mecanismos de objeción contra la “NOTA DE CARGO” CPS-LP-C.S.- N.C. - 001/2019 y/o las referidas actuaciones efectuadas por el ente gestor; incurrió en una causal de improcedencia, constituyéndose en un obstáculo para ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada; por cuanto, no se observó el principio de subsidiariedad, consiguientemente corresponde denegar la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 184/2020 de 7 de octubre, cursante de fs. 181 a 184 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración que no se ingresó al fondo de la problemática planteada.

CORRESPONDE A LA SCP 0582/2022-S2 (viene de la pág. 14).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO