SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0477/2022-S4
Fecha: 06-Jun-2022
Encabezado
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0477/2022-S4
Sucre, 6 de junio de 2022
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: René Yván Espada Navía
Acción de amparo constitucional
Expediente: 41011-2021-83-AAC
Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 106/2021 de 26 de agosto, cursante de fs. 33 a 35 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan Néstor Cueto Dulón contra María Isabel Garrón Yucra, Secretaria Municipal de Salud, Educación y Deportes; y, Carlos Marcelo Auza Paz, Director de Gestión de Recursos Humanos (RR.HH.), ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre del departamento de Chuquisaca.
Por memorial presentado el 2 de agosto de 2021, cursante de fs. 8 a 10 vta., el accionante, expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Por Memorándum 117/2019 de 22 de noviembre, fue designado por la entonces Secretaria Municipal de Salud, Educación y Deportes y de Gestión de Recursos Humanos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, como Director de Educación, desempeñando tal función como trabajador de planta con ítem 305.
El 8 de agosto de 2020, nació su hija NN, hecho que puso a conocimiento de la oficina de RR.HH. del citado municipio el 28 de abril de 2021, solicitando que se considere su inamovibilidad funcionaria, amparando su petición en lo previsto por el art. 48.VI de la Constitución Política del Estado (CPE); no obstante ello, por motivos políticos, el 14 de mayo de igual año fue despedido sin ningún justificativo, mediante Memorándum 140/2021 de 13 del mismo mes y año, obligándolo a entregar toda la documentación, bienes y su declaración jurada a través de un acto ilegal que vulneró sus derechos fundamentales.
El accionante denunció la lesión de los derechos al trabajo, a la inamovilidad funcionaria por ser padre progenitor y a un salario justo, citando al efecto, los arts. 46.I y 48.VI de la CPE.
Solicitó se conceda la tutela impetrada, se deje sin efecto el Memorándum 140/2021; se ordene su inmediata reincorporación al cargo de Director de Educación del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre y el pago de sueldos devengados, así como la restitución de los derechos inherentes a su condición de servidor público, con costas.
Celebrada la audiencia virtual, el 22 de septiembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 23 a 32, presentes el accionante asistido por su abogado y del representante legal de la autoridad demandada, así como el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El impetrante de tutela, a través de su abogado, ratificó los fundamentos expuestos en el memorial de acción tutelar y en audiencia respondiendo a las interrogantes de la Sala Constitucional; señaló que, no le pagaron asignaciones familiares por mayo, junio, julio y agosto de 2021, porque su esposa trabajaba en una institución que le pagó tal beneficio.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
María Isabel Garrón Yucra, Secretaria Municipal de Salud, Educación y Deportes del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por memorial presentado el 27 de agosto de 2021,cursante de fs. 18 a 22, informó lo que sigue: a) La jurisprudencia invocada en la presente demanda de la acción de defensa, no es aplicable a su caso porque no guarda analogía con el caso analizado, correspondiendo señalar que la SCP 0086/2012 de 16 de abril, está relacionada con la pretensión del solicitante de tutela que acudió previamente a la Jefatura Departamental de Trabajo, lo que no ocurrió con Juan Néstor Cueto Dulón, quien desempeñó funciones como personal de libre nombramiento porque ocupaba un cargo de dirección dependiente de la Secretaría Municipal a su cargo, por ende, de absoluta confianza, función descrita en el art. 5 inc. c) del Estatuto del Funcionario Público (EFP), que establece adicionalmente que ese tipo de servidores públicos es de libre remoción porque no está regulado por las disposiciones relativas a la carrera administrativa; y, b) Debe considerarse también, el tiempo que dejó transcurrir voluntariamente el accionante, puesto que siendo desvinculado el 14 de mayo de 2021, presentó su acción de amparo constitucional casi tres meses después de haber acontecido el supuesto hecho lesivo y seis días antes del cumplimiento del motivo de inamovilidad laboral con la que cree contar.
Carlos Marcelo Auza Paz, Director de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, no asistió a la audiencia de consideración de esta acción tutelar ni presentó informe escrito alguno, pese a su notificación cursante en la diligencia de fs. 17.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Rolando Guzmán Sandi, actual Director de Educación del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, en audiencia, señaló que, habiendo sido convocado como tercero interesado, se adhiere al informe de la Secretaria Municipal de Salud, Educación y Deportes de la citada entidad municipal; y, añadió que, como funcionarios de libre nombramiento, cumplen funciones promoviendo políticas y servicios en infraestructura para la población.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, por Resolución 106/2021 de 26 de agosto, cursante de fs. 33 a 35 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) En el organigrama del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, el tercer nivel está constituido por las y los Directores, entre ellos, el de Educación bajo dependencia de la Secretaría Municipal de Salud, Educación y Deportes, en el que ejercen funciones de iniciativa, proyección y control de ejecución de los planes y programas y tienen principalmente, un vínculo de afinidad política con la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), contexto en el que resulta razonable que no gocen de inamovilidad laboral por circunstancias especiales como son la gestación, lactancia, discapacidad ni muchos menos, fuero sindical por ser funcionarios de libre nombramiento; y, 2) Consecuentemente, no corresponde aplicar la inamovilidad laboral a dichos servidores públicos, pues lo contrario implicaría que las nuevas autoridades electas no puedan elegir a su personal de confianza, lo que incidiría en forma negativa en el ejercicio de la función que es eminentemente política; empero, mencionando la SCP 0635/2020-S4 de 28 de octubre, señaló que en cuanto a la asignación de subsidio de lactancia, en este caso no es viable porque el accionante manifestó que su esposa lo percibe en otra institución.
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Memorándum 117/19 de 22 de noviembre, suscrito por la Secretaria Municipal de Educación y Deportes del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, designó al accionante como Director de Educación de la citada entidad, con dependencia de la indicada Secretaría y con el ítem 305 (fs. 6).
II.2. Por nota de 28 de abril de 2021, dirigida al Director de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, el impetrante de tutela –Juan Néstor Cueto Dulón–, solicitó inamovilidad laboral adjuntando el certificado de nacimiento de su hija NN, ocurrido el 8 de agosto de 2020 (fs. 3 y 4).
II.3. A través de Memorándum 140/2021 de 13 de mayo, la Secretaria Municipal de Educación y Deportes del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, comunicó al impetrante de tutela, que prescindía de sus servicios, solicitando la entrega de la documentación de su despacho, bienes bajo su custodia y su declaración jurada de bienes y rentas (fs. 7).
El accionante alega la vulneración del del derecho al trabajo, la inamovilidad funcionaria por ser padre progenitor y a un salario justo porque la autoridad demandada, determinó prescindir de sus servicios sin tomar en cuenta su condición antes referida.
Establecido lo anterior, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Marco normativo respecto a los funcionarios públicos provisorios y de carrera
El ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad estatal, independientemente de su fuente de remuneración; norma que establece como clasificación de los funcionarios públicos, los funcionarios electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos.
Al respecto, el art. 5 incs. c) y d) del referido Estatuto, establece que:
“c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellos que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados (…) Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto”.
Por otro lado, en cuanto a los derechos de los que gozan los funcionarios públicos de carrera, el art. 7 del prenombrado Estatuto, prevé: “II. Los funcionarios de carrera tendrán, además, los siguientes derechos:
a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.
(…)
c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten a situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.
d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos”.
En ese sentido, el art. 71 del citado Estatuto, respecto a la condición de funcionario provisorio, estableció que: “Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7o de la presente Ley”.
Al respecto, la SC 0474/2011-R de 18 de abril, concluyó refiriendo que: “La jurisprudencia constitucional también precisó la distinción existente entre servidor público de carrera y servidor público provisorio, señalando que la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; de otra parte, el art. 57 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, dispone quienes son los funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, estableciendo para ello requisitos como el cumplimiento de determinada cantidad de años de servicio ininterrumpidos, registro en la Superintendencia del Servicio Civil y la renuncia voluntaria a su cargo”.
Sobre el mismo tema, en cuanto a la condición de funcionarios públicos relacionado con el derecho de inamovilidad laboral, la SCP 0776/2016-S3 de 4 de julio, señaló que: «El extinto Tribunal Constitucional a partir de la SC 0051/2002-R de 18 de enero, sostuvo que los funcionarios provisorios no gozan del derecho a la estabilidad laboral, por cuanto dicha facultad solo asiste a los de carrera, por consiguiente tampoco pueden ser sometidos a un previo proceso disciplinario para su destitución, resolviendo el caso concreto concluyó que: ʽen su condición de funcionario público provisorio, el recurrente no goza del derecho a la estabilidad laboral, prevista sólo para los funcionarios de carrera, de acuerdo al art. 7.II, inc. a) del Estatuto del Funcionario Público, y tampoco es aplicable el caso de retiro por la vía de la destitución, previo proceso disciplinario, pues éste también es un derecho exclusivo de aquellos funcionarios incorporados a la carrera administrativa, según determina el art. 41 de dicho Estatutoʼ.
Asimismo, la SC 1068/2011-R de 11 de julio, estableció que: “Los preceptos normativos señalados, determinan claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con los funcionarios designados y los de libre nombramiento. Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…”.
III.2. Sobre el régimen laboral de los funcionarios públicos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre
El Estatuto del Funcionario Público, en su art. 3.III, establece que las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del “Poder” Judicial, carrera fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático así como el Magisterio Público, debían regularse por su legislación especial aplicable en el marco establecido en la indicada norma, aunque no existe constancia de que se hubiera emitido tal legislación.
En el caso de los Gobiernos Municipales, la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (actualmente abrogada por la Ley 482 de 9 de enero de 2014, denominada Ley de Gobiernos Autónomos Municipales), reguló la carrera municipal señalando que debía articularse a través de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; y, además previó que las personas contratadas en las empresas municipales públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, estaban sujetas a la Ley General del Trabajo.
Posteriormente, mediante Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, se regularon las siguientes disposiciones respecto al personal municipal: i) Incorporó al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativas de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz; ii) Exceptuó expresamente, a las y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como a quienes ocupen cargos de: 1. Dirección, 2. Secretarías Generales y Ejecutivas, 3. Jefatura, 4. Asesor, y 5. Profesional; y, iii) Mantuvo la aplicación del régimen laboral de las empresas municipales públicas o mixtas, dispuesto en el Numeral 3 del artículo 59 de la Ley 2028 de Municipalidades; es decir, bajo el amparo de la Ley General del Trabajo.
En todos los casos, en atención a que los Gobiernos Autónomos Municipales son entidades de derecho público, previó que las trabajadoras y los trabajadores asalariados que prestan servicios en ellos, se encuentran sujetos a las responsabilidades funcionarias establecidas por la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales, y sus disposiciones complementarias.
Resumiendo, se tiene que gozan de la protección de la Ley General del Trabajo y por ende, de la reincorporación señalada por el DS 0496 de 1 de mayo de 2010, los trabajadores que desempeñan funciones en servicios manuales así como técnico operativo administrativas; y el personal de las empresas municipales públicas y privadas, excluyéndose a los funcionarios electos (Alcalde y Concejales); al personal de libre nombramiento (Secretarias y Secretarios Municipales y el personal de asesoramiento técnico especializado que integra el Órgano Ejecutivo y el Órgano Deliberante) y al resto de funcionarios públicos que no ejecutan dichas tareas manuales ni técnico operativas administrativas, vale decir, dirección asesoramiento y funciones que requieren formación profesional.
En el marco señalado, al clasificar al personal de libre nombramiento, el art. 13 de las citadas NB SAP, establece que se ubica en el tercer nivel de la escala de puestos de la entidad, y esclarece que ocuparán solamente puestos con funciones administrativas de confianza y asesoramiento especializado y técnico a los puestos de la categoría superior de una entidad, razón por la cual, también son de libre remoción; es decir, no gozan de estabilidad laboral y por ende, de inamovilidad funcionaria, aunque la jurisprudencia constitucional reconoce el pago de subsidios familiares (SCP 0635/2020-S4 de 28 de octubre).
III.3. Análisis del caso concreto
El accionante alega la vulneración del derecho al trabajo, inamovilidad funcionaria por ser padre progenitor y a un salario justo porque la autoridad demandada determinó prescindir de sus servicios sin tomar en cuenta su condición antes referida.
La revisión de antecedentes evidencia que por Memorándum 117/19 de 22 de noviembre, la Secretaría Municipal de Educación y Deportes del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, designó a Juan Néstor Cueto Dulón –hoy accionante–, como Director de Educación del citado municipio, especificando su directa dependencia de la indicada Secretaría Municipal, y asignándole el ítem 305, función que desempeñó hasta el 13 de mayo de 2021, cuando a través del Memorándum 140/2021 de 13 de mayo, la nueva Secretaria Municipal de la indicada dependencia, le hizo conocer que había decidido prescindir de sus servicios y le solicitó la entrega de la documentación de su despacho, bienes bajo su custodia y su declaración jurada de bienes y rentas.
Consta también que, por nota de 28 de abril de 2021, dirigida al Director de Gestión de RR.HH. del ente edil, el solicitante de tutela se acogió a la inamovilidad laboral, aduciendo ser padre progenitor adjuntando al efecto, el certificado de nacimiento de su hija NN, ocurrido el 8 de agosto de 2020.
Ahora bien, previo a ingresar al análisis de la especie, corresponde recordar, que tal como establecen las normas contenidas en el art. 5 incs. c) y d) del EFP, los funcionarios de libre nombramiento son aquellos que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos y designados, quienes no están sujetos a las disposiciones relativas a la carrera administrativa, y por lo mismo, tampoco gozan de los derechos comprendidos en el art. 7.II del citado Estatuto, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es el resultado de un proceso de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal de parte del máximo ejecutivo; de donde se infiere que tales funciones son temporales o provisionales.
Sobre la misma condición, aplicada al régimen laboral de los funcionarios públicos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, la Ley 321 incorporó al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a los trabajadores que desempeñan funciones en servicios manuales así como técnico operativo administrativas; y el personal de las empresas municipales públicas y privadas, excluyéndose a los funcionarios electos (Alcalde y Concejales); al personal de libre nombramiento (Secretarias y Secretarios Municipales y el personal de asesoramiento técnico especializado que integra el Órgano Ejecutivo y el Órgano Deliberante) y al resto de funcionarios públicos que no ejecutan dichas tareas manuales ni técnico operativas administrativas, vale decir, dirección asesoramiento y funciones que requieren formación profesional.
Asimismo, al clasificar al personal de libre nombramiento, el art. 13 de las citadas NB SAP, establece que éstos se ubican en el tercer nivel de la escala de puestos de la entidad, y ocuparán solamente puestos con funciones administrativas de confianza y asesoramiento especializado y técnico, razón por la cual, también son de libre remoción; es decir, no gozan de estabilidad laboral, y por ende, de inamovilidad funcionaria, sino solo es posible reconocerles el pago de subsidios familiares, tal como determinó la SCP 0635/2020-S4 de 28 de octubre.
En el caso concreto, los antecedentes anexados a la presente causa informan que el accionante fue designado por el entonces Secretario Municipal de Salud, Educación y Deportes y de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, como Director de Educación, puesto que corresponde al tercer nivel dentro de la clasificación del Órgano Ejecutivo de la entidad municipal; por lo tanto, corresponde a la categoría de funcionario de libre nombramiento por ser sus funciones de confianza y asesoramiento especializado y técnico de la entidad municipal; y por lo mismo, tanto su nombramiento como remoción no se encuentran revestidos de requisito alguno; consiguientemente, no goza de estabilidad laboral, tampoco de inamovilidad funcionaria, por maternidad o paternidad.
Si bien es evidente que la jurisprudencia constitucional reconoce el pago de subsidios familiares a los funcionarios de libre nombramiento, en el presente caso, tampoco es aplicable porque como reconoció el impetrante de tutela en la audiencia de acción de amparo constitucional, su hija percibe subsidio de lactancia debido a que su madre presta servicios en otra entidad.
En conclusión, conforme al análisis que precede, no resulta evidente la vulneración de los derechos reclamados por el accionante.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, efectuó una correcta compulsa de los antecedentes procesales y aplicó adecuadamente los preceptos que rigen a la presente acción tutelar.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 106/2021 de 26 de agosto, cursante de fs. 33 a 35 vta., pronunciadaMAHA4093024 por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
René Yván Espada Navía
MAGISTRADO
Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
MAGISTRADO