SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0100/2023-S4

La parte accionante denuncia el incumplimiento de las normas contenidas en los arts. 184.5 de la CPE y 38.4 de la LOJ y el Acuerdo 141/2022; toda vez que, dentro del Proceso de Preselección de Postulantes a los cargos de Vocales de la Jurisdicción Ordinaria de los Tribunales Departamentales de Justicia de los nueve departamentos, se emitieron las Convocatorias Públicas Departamentales 30/2021 a la 38/2021, en las que se desarrollaron todas las etapas del proceso, excepto la fase designación de dichas vocalías, la que no se materializó hasta la fecha -se entiende de interposición de esta acción tutelar-, no obstante haberse solicitado al Tribunal Supremo de Justicia, el cumplimiento de su competencia otorgada por mandato constitucional, a fin de proceder a las designaciones extrañadas.

En consecuencia, corresponde dilucidar si lo alegado es evidente, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento

Esta acción de defensa se encuentra prevista en el art. 134 de la CPE, norma que previene su procedencia “…en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.

Por su parte el Código Procesal Constitucional (CPCo) en su art. 64, señala que esta acción “…tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores u Órganos del Estado”; desarrollando en los artículos posteriores (arts. 65, 66 y 67) la legitimación activa, las causales de improcedencia y los efectos de la resolución que se emita.

Al respecto, la SCP 1156/2012 de 6 de septiembre, mencionando a la SC  0258/2011-R de 16 de marzo, señaló que: “…la acción de cumplimiento está configurada como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: i) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; iii) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales,- como se analizará posteriormente-.

La acción de cumplimiento está integrada por una serie de actos de procedimiento como la demanda, el informe, la audiencia, la resolución y posterior revisión por el Tribunal Constitucional, que configuran un proceso constitucional autónomo, de carácter extraordinario, tramitación especial y sumaria, en el que se reclama la materialización de un deber -constitucional o legal- omitido, existe en tal sentido una pretensión, partes discrepantes, un procedimiento específico conforme al cual se desarrolla la acción, y un juez o tribunal que resuelve otorgar o denegar la tutela.

Cabe resaltar que esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley”.

III.2.  Las acciones de cumplimiento y amparo constitucional: Diferencia de su procedencia a partir del objeto procesal que genera su activación, a partir de su ámbito de protección

En el mismo marco de contextualización de línea sobre la acción de cumplimiento, la SCP 0152/2014-S1 de 5 de diciembre, reiterando los entendimiento contenidos en la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, sostuvo: “…la distinción entre las acciones de defensa citadas, deriva en que si bien ambas pueden determinar la desatención del deber omitido por una autoridad pública, previsto en la Norma Suprema o la ley; la acción de amparo constitucional se halla vinculada a la vulneración y protección de derechos subjetivos, lo que no sucede con la de cumplimiento. En ese sentido, el mencionado fallo constitucional plurinacional, citando a su vez, a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, precisó que: …’Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutela derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente…’.

Asimismo, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, indicó que: ‘De acuerdo al autor José Antonio Rivera Santiváñez, respecto al primer elemento constitutivo; es decir, la conducta que da lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento; se puede inferir que la acción de cumplimiento procederá cuando se produzca una conducta de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley. Ello supone que el servidor público que asuma una conducta renuente u omisiva ante un deber impuesto por disposiciones de la Constitución o de una Ley (nacional, departamental o municipal) dará lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento.

(…)

Por su parte, con relación al segundo elemento constitutivo de la norma, es decir, el objeto de cumplimiento, (…) esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal’.

Con relación a la procedencia e improcedencia de la acción de cumplimiento, la SCP 0680/2013 de 3 de junio, concluyó que: ‘La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

(…)

Con relación a las causales de improcedencia, el Código Procesal Constitucional, en su art. 66, ha previsto que las mismas son las siguientes:

«Artículo 66. (Improcedencia). La Acción de Cumplimiento no procederá:

(…)

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional»”’ (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos propios de la administración

Siguiendo con la SCP 1789/2012 de 1 de octubre, misma que en relación con este fundamento, acotó “…el art. 66 del Código Procesal Constitucional (CPCo), estableció que, la acción de cumplimiento no procederá:

'1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley'. Con la finalidad de establecer y esclarecer en qué circunstancias no prosperará o no será viable su interposición, ya que al ser una acción encaminada a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y la Constitución Política del Estado, la misma debe estar debidamente delimitada en su ámbito de protección.

Entre dichas causales, como se tiene mencionado, se encuentra la improcedencia de la presente acción, en procesos o procedimientos propios de la administración, en los que se vulneren derechos y garantías constitucionales, ya que en dicho supuesto, será solo viable la interposición de la acción de amparo, como mecanismo constitucional idóneo para su resguardo y tutela. Sin embargo, esta causal de improcedencia, se la deberá entender en un sentido extensivo y no así restrictivo, ya que no solo será inviable en los procesos (litigios) ni en los procedimientos (conjunto de actos procesales por los cuales el proceso se sustancia) propiamente dichos, sino también en todos aquellos actos u omisiones, realizados por los servidores públicos en la administración, por los que se restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales de una persona en específico; en cuyo caso será procedente la acción de amparo constitucional. Ya que para que prospere la acción de cumplimiento, el perjuicio provocado, no deberá ser particular, sino deberá ser a un conjunto de personas que se encuentren en idéntica situación, donde una o cualquiera de ellas, al sentirse o creer, estar afectada o perjudicada por dicha omisión, pueda demandar el cumplimiento de la norma omitida, cuyo resultado -si saldría procedente- beneficiaría o irradiaría a todas ellas, verbigracia: al emitirse una ley en sentido material, que norme cierto tipo de beneficios a favor de determinadas personas (adultos mayores, discapacitados, etc.), y las autoridades encargadas de su cumplimiento omitieran hacerlo -afectando de esa manera a todas y cada una de ellas- se podrá interponer la acción de cumplimiento por cualquiera de las mismas, para que de esa forma la autoridad demandada, dé cumplimiento a la norma omitida y de esta manera sus efectos -en caso de concederse- se irradien a todo aquel conjunto de beneficiarios. Cabe aclarar que dicha omisión no tiene que darse dentro de un proceso administrativo o judicial, puesto que en dichos casos la afectación de la omisión, solo sería a un caso concreto y particular; asimismo es menester aclarar, que el conjunto de personas que consideren sentirse afectadas por dicha omisión, no deben reclamar el cumplimiento de una norma, que regule derechos relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza, ya que éstos últimos tienen su medio de defensa específico, como es la acción popular” (las negrillas nos pertenecen).

III.4.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia el incumplimiento de las normas contenidas en los arts. 184.5 de la CPE y 38.4 de la LOJ y el Acuerdo 141/2022; toda vez que, dentro del Proceso de Preselección de Postulantes a los cargos de Vocales de la Jurisdicción Ordinaria de los Tribunales Departamentales de Justicia de los nueve departamentos, se emitieron las Convocatorias Públicas Departamentales 30/2021 a la 38/2021, en las que se desarrollaron todas las etapas del proceso, excepto la fase designación de dichas vocalías, la que no se materializó hasta la fecha –se entiende de interposición de esta acción tutelar–, no obstante haberse solicitado al Tribunal Supremo de Justicia, el cumplimiento de su competencia otorgada por mandato constitucional, a fin de proceder a las designaciones extrañadas.

De los antecedentes que acompañan esta acción tutelar, se advierte que el Consejo de la Magistratura, en ejercicio de sus competencias lanzó las correspondientes Convocatorias Públicas Departamentales para la designación de Vocales titulares a nivel nacional, teniéndose como últimas, las Convocatorias 32/2021 a la 38/2021; de cuyo efecto, el Consejo de la Magistratura, mediante CITE OF. SP-CM 773/2022, puso en conocimiento de Ricardo Torrez Echalar, Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, el Acuerdo 141/2022, que aprueba el Proceso de Preselección de Postulantes a los cargos de Vocales de la Jurisdicción Ordinaria de los Tribunales Departamentales de Justicia de los nueve departamentos, adjuntando la lista de postulantes habilitados de las Convocatorias Públicas Departamentales 30/2021 a la 38/2021.

En el ínterin, la Presidenta de AMABOL Grenny Bolling Viruez, por nota de 22 de junio de 2022, reiteró su preocupación respecto de las acefalías de vocales ordinarios a nivel nacional, que estaría generando retardación de justicia, razón por la que solicitó al Tribunal Supremo de Justicia cumplir su competencia otorgada por mandato constitucional inserto en los arts. 184.5 de la CPE y 38.4 de la LOJ, y designar a los vocales ordinarios en todo el país, de las ternas depuradas, sean de las Convocatorias 02/2021 a la 10/2021, o en su caso de las Convocatorias 30/2021 a la 38/2021, a ser remitidas por Consejo de la Magistratura.

En atención a la nota presentada el 22 de junio de 2022, por AMABOL, la Secretaria de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, a nombre de dicho ente colegiado, mediante nota OF SP-SS-712/2022, pone a conocimiento de Grenny Bolling Viruez, Presidenta de AMABOL, que en Sesión Ordinaria de 30 de junio de igual año, la Sala Plena atendió la misiva suscrita por la prenombrada, comunicando que el Tribunal Supremo de Justicia recibió de forma oficial el Acuerdo 141/2022, a cuyo efecto, se determinó agendar en el orden del día como punto específico la designación de vocales de la jurisdicción ordinaria para el 6 de julio de 2022.

De manera posterior la Sala Plena del Consejo de la Magistratura emite el Acuerdo 157/2022 de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la Selección y Designación de Vocales Suplentes de los Tribunales Departamentales de Justicia, siendo parte inescindible del citado Acuerdo, el contenido literal del mencionado Reglamento.

Ante la falta de designación de los Vocales titulares, la AMABOL a través de la nota de 20 de julio de 2022, nuevamente solicita se cumpla con la designación de vocales ordinarios, en mérito a contar con las listas de los postulantes aprobados.

Establecidos que fueron los antecedentes, previamente es importante referir y recordar que dada la naturaleza jurídica, alcance y ámbito de protección de la acción de cumplimiento desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, este mecanismo extraordinario tiene por objeto garantizar el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley, protegiendo así el principio de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica y cuyo cumplimiento se obliga a servidores públicos u Órganos del Estado, tal como lo establece el art. 134.I de la CPE. Ahora bien, este deber contenido en la Constitución Política del Estado y en las leyes tiene que ser específico, es decir que, la norma omitida debe contener un mandato concreto, vigente e inobjetable en relación a la autoridad a quien se reclama su cumplimiento y observancia.

De otra parte, también es necesario precisar que de conformidad a lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, la acción de amparo constitucional por omisión se presenta contra actos u omisiones ilegales o indebidas que vulneran o restringen derechos fundamentales o garantías constitucionales, lo que no ocurre en la acción de cumplimiento, ya que la misma se interpone ante el incumplimiento de normas constitucionales o legales, que constituyen una omisión y que no necesariamente están vinculadas a lesión de derechos, o al menos no de forma directa; asimismo, el deber omitido debe cumplir con las características señaladas ut supra; caso contrario, si éstas sugieren a un deber genérico que se encuentra vinculado de forma directa a la transgresión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde activar la acción de amparo constitucional por omisión.

Bajo ese contexto, del análisis del caso concreto, es posible establecer que el planteamiento central de esta acción tutelar, cuestiona las actuaciones del Tribunal Supremo de Justicia, en el entendido, que habiéndose remitido a su conocimiento el Acuerdo 141/2022, más las listas de los postulantes habilitados para optar el cargo de Vocales de los nueve departamentos, la instancia Máxima de la jurisdicción ordinaria, hoy demandada, de manera negligente omite dar cumplimiento a lo preceptuado en los arts. 184.5 de la CPE y 38.4 de la LOJ, generando con ello, que hasta la presentación de esta acción tutelar, la designación de los Vocales titulares se vea truncada.

Extremo que hace concluir que el reclamo realizado por la accionante se enmarca en la exigencia del cumplimiento de potestades administrativas vinculadas al procedimiento administrativo relativo, en el caso que nos ocupa, al Proceso de Preselección de Postulantes a los cargos de Vocales de la Jurisdicción Ordinaria de los Tribunales Departamentales de Justicia de los nueve departamentos, de cuya actuación derivaron las Convocatorias Públicas Departamentales 30/2021 a la 38/2021, de lo que se desprende que los argumentos desarrollados por la parte solicitante de tutela, se encuentran relacionadas con un despliegue administrativo que debe ser analizado por medio de la acción de amparo constitucional, conforme se tiene analizado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional; en razón a que los hechos denunciados, están vinculados con una presunta vulneración de derechos, como fueron invocados por la parte accionante, en cuanto al Juez natural, al acceso a la justicia y a un plazo razonable, motivo por el cual la presente causa incurre en una causal de improcedencia prevista en el art. 66.4 del CPCo, el cual dispone que esta garantía de defensa, no procede: “En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”, extremos que denotan la imposibilidad de apertura del ámbito de protección de la acción de cumplimiento.

De lo que se desprende, que los arts. 184.5 de la Norma Suprema y 38.4 de la LOJ, denunciados en esta acción de defensa, como incumplidos por las autoridades hoy demandadas, resultan ser preceptos que establecen y delimitan las competencias del Tribunal Supremo de Justicia, que de manera alguna son considerados como normas imperativas que expresen un deber específico, vigente, determinado, cierto y claro que viabilice la concesión de la tutela impetrada, a fin de ordenarse su cumplimiento, advirtiéndose en consecuencia, la ausencia del imperativo legal de acción que pueda ser exigido en su cumplimiento de manera cierta e indubitable a los Magistrados demandados; por lo que, con base en dichos argumentos desarrollados corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros argumentos, obró de manera correcta.