SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0186/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 15 de agosto y 2 de septiembre de 2022, cursantes de fs. 44 a 54 vta.; y, 60 a 61 vta., el accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

A través de las notas de 5 y 18 de julio de 2022, la Asociación Departamental de Productores de Coca (ADEPCOCA) presentó cartas notariadas al Ministro de Desarrollo Rural y Tierras y a la DIGCOIN, exigiendo el cumplimiento del art. 24.I y II de la Ley General de la Coca -Ley 906 de 8 de marzo de 2017-, que regula los mercados autorizados para la venta de la hoja de coca; el art. 23 del Decreto Supremo (DS) 3318 de 6 de septiembre del mismo año, -Reglamento de dicha Ley-, y la Resolución Ministerial (RM) 342 de 21 de septiembre de 2021, que estableció la ubicación del mercado legal de la hoja sagrada, siendo el único autorizado para la comercialización de este producto en el departamento de La Paz, el mercado de ADEPCOCA, históricamente situado en la av. Las Américas 46 calle Arapata, y en el departamento de Cochabamba, el mercado de Sacaba; normas legales que “hasta la fecha” fue negada con argumentos retóricos, teniendo la obligación las autoridades demandadas de acatar lo dispuesto en las mismas, en el marco de sus atribuciones, y ante su renuencia se activó la jurisdicción constitucional.

El incumplimiento o aplicación de lo establecido en los arts. 23 y 24.I y II de la citada Ley, y la RM 342 deja en duda la legalidad de los mercados que se aperturan en el departamento de La Paz, que ingresan en controversia respecto a los principios generales declarados en la referida Ley; por ello, interpuso esta acción de defensa, cuyo propósito es proteger la vigencia de los principios de seguridad jurídica, legalidad y supremacía constitucional, y “…que en el fondo busca coadyuvar en dar solución a los conflictos suscitados en la Asociación Departamental de Productores de Coca-ADEPCOCA, en lo que establece la misma Ley y la Resolución Ministerial referida” (sic).

I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida

Señaló como incumplidos los arts. 24.II de la Ley 906; 23.I y II del DS 3318; y, RM 342, “Que resuelve en su punto SEGUNDO: Se restituye el Mercado de la Hoja de Coca a los ambientes de la Asociación Departamental de Productores de Coca (ADEPCOCA), ubicado en la Zona de Villa Fátima, calle Arapata” (sic).

I.1.3. Petitorio

Solicitó que: a) Se disponga el cumplimiento de los arts. 24.I y II de la Ley 906; 23.I y II del DS 2218; y, la RM 342, “…en consecuencia, el cierre del mercado ilegal de la hoja de coca ubicado en el ex colegio andina de la Zona de villa el Carmen” (sic); y, b) “…ORDENE A PARTIR DE LA FECHA Y ANTE CUALQUIER SOLICITUD DE APERTURAR CUALQUIER OTRO MERCADO PARA LA COMERCIALIZACION DE LA HOJA DE COCA, AL MINISTERIO DE DESARROLLO RURAL Y TIERRAS, REFIERA QUE EL UNICO MERCADO RECONOCIDO POR LA LEY 906, ES EL UBICADO EN LA AV. LAS AMERICAS N° 46, CALLE ARAPATA, DEL DEPARTAMENTO DE LA PAZ, EN BASE A LA PERSONERIA JURIDICA DE LA ASOCIACION DEPARTAMENTAL DE PRODUCTORES DE COCA-ADEPCOCA” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 8 de noviembre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 98 a 105 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, reiteró el contenido de la acción de cumplimiento presentada, y ampliándolo señaló que: 1) El conflicto que se suscita en la sección departamental de productores de la hoja de coca data del 2018, donde las autoridades ahora demandadas autorizaron siete mercados de comercialización de la misma, el último de ellos ubicado en la calle 1 de Villa del Carmen, excolegio Andino, el cual generó conflictos; no obstante, según la Resolución Suprema (RS) “2061” se estableció la creación de ADEPCOCA, situado en la zona Villa Fátima, av. América, calle Arapata 46; 2) El DS “23365” autorizó al Ministerio de Exportación y Competitividad Económica, proceder a la transferencia de las acciones a la Fábrica Nacional de Fósforos SAM -ubicado en la indicada dirección-, a favor de la citada Asociación; antecedente que determina claramente el único mercado autorizado para la comercialización de la hoja de coca, es aquel lugar; 3) Las autoridades demandadas no respondieron a las solicitudes que se efectuaron sobre el cierre del mercado de la zona Villa del Carmen, siendo el deber primordial del Director General de DIGCOIN proceder al decomiso de esa coca, porque se estaría comercializando en un mercado ilegal; 4) Lo que se está tratando de establecer a través de esta acción de defensa, es el cumplimiento del art. 24 de la Ley 906 y el art. 23 de su Decreto Reglamentario, los mismos que determinan claramente que a nivel nacional existen dos mercados autorizados de comercialización de la hoja sagrada; el primero, en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz perteneciente a ADEPCOCA, y el segundo, en Sacaba, en el trópico de Cochabamba; 5) Debido a esa inobservancia legal, se ve afectado como productor de la hoja de coca, ante la existencia de una competencia desleal por parte del mercado ilegal, al cual llega coca de las zonas excedentarias denominadas amarilla, roja y verde; y, 6) Se ordene conminar a las referidas autoridades, a hacer cumplir la ley, disponiendo el cierre de los mercados “bizarros”, alternos de la hoja de coca.

Ante las interrogantes efectuadas por los miembros de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, puntualizó que las autoridades demandadas no dieron cumplimiento a la Ley 906 y demás disposiciones legales mencionadas; lo que hizo el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras fue permitir el funcionamiento de otro mercado ubicado en la calle 1 de Villa El Carmen, excolegio Andino; por otra parte, reclamaron oportunamente a las autoridades demandadas el cumplimiento del deber omitido; puesto que, consta en el expediente los reclamos realizados tanto al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras y a la DIGCOIN.

I.2.2. Informe de los demandados

Remmy Rubén Gonzáles Atila, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras en audiencia de garantías a través de sus representantes, manifestó que: i) Mediante esta acción de defensa no se puede pretender el cumplimiento de una resolución ministerial; para ello, el accionante debió acudir a otras instancias judiciales o administrativas si considera que el espacio físico en el cual se encuentra actualmente ADEPCOCA hubiera tenido un desplazamiento a otro lugar; ii) Solicitó se declare la improcedencia de dicha acción tutelar; puesto que, se cuestiona una resolución administrativa y no así una normativa legal o constitucional; iii) El    art. 24 de la Ley 906 establece el reconocimiento en el departamento de La Paz del mercado de ADEPCOCA para la comercialización de la hoja de coca, no describe un espacio físico, es un ente jurídico; iv) En mérito a una acción de amparo constitucional interpuesta por una de las dirigencias de dicha Asociación representada en ese entonces por Elena Flores, la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante la Resolución “197/2020” concedió la tutela impetrada contra otra dirigencia que representaba también a ADEPCOCA; dos dirigencias con origen distinto, siendo un problema orgánico al interior de dicha entidad que no pudo resolverse de acuerdo a sus usos y costumbres y estatutos propios; v) Cuando la prenombrada concluyó su mandato convocó a comicios para elegir nueva dirigencia de los productores de coca, siendo designado Arnold German Alanez Omonte; sin embargo, con la citada acción tutelar se restableció al directorio anterior, estableciendo el espacio físico ubicado en el mercado de Villa Fátima; empero, posteriormente fueron expulsados de ese ambiente por la fuerza; y, vi) A través de este mecanismo de tutela se pretende la legalización de su dirigencia y la estancia en ese lugar y se cierren los mercados paralelos; empero, lo único que hizo el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras fue dar estricto cumplimiento al trabajo de la aludida Asociación, exhortándoles a que solucionen su problema orgánico; pidiendo se deniegue la acción de cumplimiento planteada.

Ante las interrogantes efectuadas por los miembros de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, indicó que esa Cartera de Estado dio cumplimiento a las disposiciones establecidas tanto en la Ley 906 como a su Reglamento, al emitir la RM 342 restituyendo el mercado de hoja de coca a los ambientes de ADEPCOCA; asimismo, acataron el art. 24.II de la referida Ley.

Darío Manrique Choque, Director General de la DIGCOIN, mediante su abogado en audiencia de garantías sostuvo que: a) El impetrante de tutela debió demandar al Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral de acuerdo a sus competencias y no así a esa Dirección General que es una entidad de menor jerarquía dentro de la estructura del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; b) Las decisiones asumidas fueron conforme a lo dispuesto por un fallo constitucional dictado en una acción tutelar; c) Según la Certificación NI/BCDI-/DIGPROCOCA/UDECI/0371-22, el accionante no se encuentra registrado en la lista oficial que maneja el Estado boliviano de todos los productores de coca al 2008, y desde entonces ADEPCOCA no actualizó su nómina de integrantes; por lo tanto, no resulta afectado acorde a lo que refiere el art. 134 de la CPE; puesto que, al no ser productor de la hoja de coca no puede ser peticionante de tutela en esta acción de defensa; y, d) Lo único que efectuaron como Dirección General fue cumplir con sus atribuciones, siendo la de controlar la comercialización de la hoja de coca, que establece el DS 29894 de 7 de febrero de 2009, al señalar las competencias del referido Viceministerio; solicitando “se rechace” la presente acción de cumplimiento.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Gonzalo Lupaca Palli, Erlin Pari Pampa, Reynaldo Laura Laredo y Juan Cocarico Santander, a través de su abogado en audiencia de garantías, señalaron que: 1) A través de esta acción de defensa se está solicitando el cumplimiento de la ley, que reconoce al mercado originario de ADEPCOCA, y no como pretenden las autoridades demandadas, tratando de hacer incurrir en error a los miembros de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz;    2) A raíz de la indicada acción de amparo constitucional, se emitió la RM 342; asimismo, el art. 384 de la Constitución Política del Estado (CPE) señala que el Estado protege a la hoja de coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia y como factor de hecho social; 3) El Informe Técnico Legal BCB1503/21 de 20 de septiembre de 2021, emitido por el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, entre otros aspectos indicó que mediante convocatoria de 9 de diciembre del mismo año, ADEPCOCA convocó a sus socios a la gran asamblea ordinaria de unidad, la cual se realizó el 20 de septiembre de igual año, en la cancha de césped sintético de Chuquiaguillo, determinando solicitar al área que corresponda emita resolución ministerial en la cual deberá señalar como domicilio del mercado de acopio de ADEPCOCA en la zona de Villa Fátima de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz; y, 4) Dicha Resolución Ministerial en el punto segundo de la parte resolutiva señala: “…‘se restituye el mercado de la hoja de coca a los ambientes de la Asociación Departamental de Productores de Coca – ADEPCOCA ubicado en la Zona de Villa Fátima Av. Ramiro Castillo esq. Calle Arapata’…” (sic); no se mencionó un segundo o tercer mercado; por ello, pidieron se conceda la acción de cumplimiento.

Rilmar Cayoja, en representación de ADEPCOCA en audiencia de garantías, indicó que: i) Se presentaron cartas notariadas, peticiones y varios pliegos petitorios para que puedan ser atendidos; sin embargo, el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral y la DIGCOIN hicieron caso omiso a sus pedidos; por ello, esta acción de cumplimiento se acomoda a lo requerido, conforme a lo previsto por el art. 134 de la CPE; ii) La RM 342 tiene los fundamentos constitucionales para que se acate la Ley 906, y a través de esta acción de defensa se delimite su observancia; y, iii) El mercado de la calle 1 zona Villa del Carmen es ilegal, excedentaria de la hoja de coca y es una institución privada; por esa razón, ADEPCOCA presentó las cartas al referido Viceministerio y DIGCOIN; sin embargo, no fueron respondidas, por eso se planteó esta acción constitucional; solicitando se conceda la tutela y se cumpla el pedido del accionante, disponiendo el cierre de todos los mercados paralelos ilegales.

Arnold Germán Alanez Omonte, Presidente de ADEPCOCA, el 7 de noviembre de 2022, presentó escrito de apersonamiento, cursante de fs. 81 a 82 vta., en el cual solicitó la convocatoria a terceros interesados; asimismo, indicó que el accionante no tenía legitimación activa para plantear esta acción tutelar según refiere el     art. 134.II de la CPE; y, en audiencia de garantías refirió que: a) Una vez concluido el mandato de Elena Flores al frente de ADEPCOCA, en el marco y cumplimiento de sus estatutos convocó a nuevas elecciones, habiendo sido elegido democráticamente Presidente de dicha Asociación, en una magna asamblea con la participación de todos los socios productores; b) El impetrante de tutela no está siendo afectado en ningún derecho como persona interesada; ya que, no es socio de ADEPCOCA departamental legalmente registrado en la base de datos, el prenombrado puede ser de los Yungas, pero no todo aquel que nace en ese lugar es productor de coca, pudiendo tener otro tipo de producciones como ser cítricos; y, c) El aludido tampoco se encuentra registrado en “DIGPROCOCA”, que es la dirección encargada del registro de los productores de coca, acorde a la Ley 906; en ese sentido, solicitó se deniegue la tutela.

A través de su abogado sostuvo que, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras tuviera que haber omitido alguna disposición de la ley, lo cual no se verificó; asimismo, solicitó a la indicada cartera de Estado, certifique o demuestre que fue notificado cualquier persona de la directiva legal de ADEPCOCA con la RM 342, porque a él no le notificaron; reiterando se “rechace” la acción constitucional.

Freddy Machicado Vásquez, Gabriel Mamani Amato, Roly Aguilar Silva y Daniel Condori Palluco, no asistieron a la audiencia de garantías, tampoco presentaron escrito alguno, pese a su notificación cursante a fs. 70.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 277/2022 de 8 de noviembre, cursante de fs. 106 a 110 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: 1) En el presente caso existen notas presentadas por el Presidente de ADEPCOCA, por las que solicitó clausura inmediata del mercado clandestino e ilegal de comercialización de la hoja de coca de la calle 1 de la zona Villa El Carmen; sin embargo, se advirtió que no se interpuso los recursos correspondientes como el revocatorio o en su caso el jerárquico, para tener un juicio sobre las observaciones y reclamos presentados; 2) De acuerdo a la línea jurisprudencial la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció varias características de este mecanismo de garantía tutelar y sus diferencias con la acción de amparo constitucional por omisión; y si bien, existe la normativa establecida en la Ley 906 que faculta a la institución estatal para dar cumplimiento; empero, debe darse cuando está debidamente consolidado el derecho; 3) Según el art. 24.II de la citada Ley se reconoce en el departamento de La Paz el mercado de ADEPCOCA, históricamente ubicado en la av. Las Américas, calle Arapata 46 y en el departamento de Cochabamba, en el mercado de Sacaba; el art. 23.I y II del DS 2218 de la misma forma, siendo el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, la instancia competente para autorizar, controlar y regular los mercados de coca; 4) La RM 342 resuelve y restituye al mercado de la hoja de coca, a los ambientes de ADEPCOCA, ubicado en la zona de Villa Fátima, calle Arapata; empero, la pacificación entre los bandos opuestos que pretenden la legitimidad de su organización, da lugar a que no se adecúe la tutela de acción de cumplimiento referente al principio de subsidiariedad, y por otra parte, la controversia existente al presente sobre el derecho que alegan las partes en disputa; y, 5) Exhortó a las autoridades encargadas de la administración del Estado con relación a la aplicación de la Ley 906, a llegar a un diálogo que permita la solución del problema, donde ambas partes puedan desarrollar su actividad de trabajo.