SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0280/2023-S1
Fecha: 17-Abr-2023
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes alegan la lesión de sus derechos a la petición y a la libertad sindical; toda vez que el Secretario Ejecutivo de la COB, ahora demandado no contestó a varias notas de su parte, mismas que fueron reiteradas en su tenor y pedido, que fueron presentadas el 9, 24, 25 de junio y 17 de noviembre de 2021, en las que plantean puntos importantes, entre ellos, la solicitud del aval necesario para que puedan tramitar su declaratoria en comisión ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; ante la falta de contestación por casi nueve meses y encontrándose en estado de emergencia, interponen la presente acción de defensa; por tal motivo, los accionantes solicitan se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se ordene al demandado que: a) Responda de inmediato a sus solicitudes de extensión de aval, reconociendo al Comité Ejecutivo de F.N.T.U.B.; y, b) Otorgue el aval que les corresponde legalmente, reconociendo al Comité Ejecutivo de la F.N.T.U.B., al que pertenecen que fue elegido de forma legal y legítima.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollará los siguientes temas: 1) Sobre el derecho de petición; y, 2) Análisis del caso concreto
III.1. Sobre el derecho de petición
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0285/2020-S1 de 10 de agosto, asumió el siguiente razonamiento:
El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.
En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: i) Contenido esencial; ii) Requisitos de procedencia; iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; y, v) Plazo para emitir respuesta.
III.1.1. Contenido esencial
La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: a) Pronta y oportuna[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; b) Formal[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, d) Argumentada[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
III.1.2. Requisitos de procedencia
La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: 1) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; 2) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; 3) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, 4) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: i) La existencia de una petición oral o escrita; y, ii) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: a) Ausencia de respuesta formal; b) Falta de respuesta material; c) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, d) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.
III.1.3. Legitimación activa
Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero[6].
III.1.4. Legitimación pasiva
En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:
La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.
Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.
Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.
En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: 1) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, 2) Las personas particulares.
III.1.5. Plazo para emitir respuesta
La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: i) En el término establecido por ley[9]; y, ii) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[10].
III.2. Análisis del caso concreto
Los accionantes alegan la lesión de sus derechos a la petición y a la libertad sindical; toda vez que el Secretario Ejecutivo de la COB -ahora demandado- no contestó a varias notas de su parte, mismas que fueron reiteradas en su tenor y pedido, que fueron presentadas el 9, 24, 25 de junio y 17 de noviembre de 2021, en las que plantean puntos importantes, entre ellos, la solicitud del aval necesario para que puedan tramitar su declaratoria en comisión ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; ante la falta de contestación por casi nueve meses y encontrándose en estado de emergencia, interponen la presente acción de defensa; por tal motivo, los accionantes solicitan se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se ordene al demandado que: a) Responda de inmediato a sus solicitudes de extensión de aval, reconociendo al Comité Ejecutivo de F.N.T.U.B.; y, b) Otorgue el aval que les corresponde legalmente, reconociendo al Comité Ejecutivo de la F.N.T.U.B., al que pertenecen que fue elegido de forma legal y legítima.
Los impetrantes al respecto señalan que el 9 y 10 de marzo, mientras se realizaba el X Ampliado Nacional de Trabajadores Universitarios de Bolivia; se determina que se ampliará el mandato de las Confederaciones, Federaciones Nacionales Centrales Obreras Departamentales y Regionales y F.N.T.U.B. hasta que se efectúe el XXVI Congreso Nacional de Trabajadores Universitarios de Bolivia; producto de aquella determinación, surge la necesidad de materializar las decisiones tomadas en dicho Ampliado; razón por la cual, el 12 y 21 de marzo, 5, 12 y 14 de abril de 2021, de forma escrita se dirigieron al demandado, solicitando el aval correspondiente para tramitar su declaratoria en comisión ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; no obstante a la importancia de ello, el demandado no emitió respuesta a las señaladas notas, pese a haber sido reiteradas el 9, 24 y 25 de junio y 17 de noviembre de 2021, después de nueve meses sin haber obtenido respuesta alguna a lo pedido, a la fecha se encuentran impedidos de cumplir sus obligaciones como la tramitación y reconocimiento de directorio, siendo vital para ello, la declaratoria en comisión impetrada en las notas enviadas mismas que nunca fueron respondidas.
Precisión que ante dicho panorama y después de varios intentos fallidos de lograr un acercamiento con el demandado, dado que el referido los rechaza, se encuentran en estado de emergencia debido a que de forma inesperada tomaron conocimiento de una convocatoria a Congreso emitida por la Comisión Orgánica de la COB con el fin de crear un Directorio paralelo de la F.N.T.U.B., excluyendo así al Congreso Ordinario en el cual fueron elegidos.
De la lectura de antecedentes se tiene que la problemática planteada en el caso de autos, es la falta de respuesta a los cites de 9, 24 y 25 de junio y 17 de noviembre de 2021, en las que de forma principal piden el aval necesario para que puedan tramitar su declaratoria en comisión ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
Habiendo compulsado la documental aparejada al expediente por la parte accionante, así como de los argumentos vertidos por el demandado en su Informe presentado el 12 de abril, se tiene la existencia de las notas: Cite F.N.T.U.B. - C.E.N.- 020 de 9 de junio de 2021, mediante la cual, Galo Juan Andrade Padilla, Ejecutivo de la F.N.T.U.B., se dirige a Juan Carlos Huarachi Quispe, Secretario Ejecutivo de la COB, solicitando aval para el reconocimiento de directorio y declaratoria en comisión sindical del nuevo Comité Ejecutivo Nacional Electo en el XXVI Congreso Nacional Ordinario de la F.N.T.U.B, contenido y petitorio que es reiterado, mediante Notas: F.N.T.U.B. - C.E.N.- 024, 025 de 24 y 25 de junio respectivamente; y, 17 de noviembre de 2021, (Conclusiones III.1,2,3,4); de ello, se tiene por cierta la afirmación del accionante respecto a haber enviado los cites en las fechas señaladas en su memorial de acción de amparo constitucional.
De la revisión de obrados, se pudo concluir que no cursa nota de respuesta de parte de Juan Carlos Huarachi Quispe, Secretario Ejecutivo de la COB, a alguna de las tantas notas enviadas por la parte accionante; asimismo, el ahora demandado, mediante Informe de 12 de abril de 2021, indica que la última nota enviada por los peticionantes es del 17 de noviembre de 2022, afirmando que partir de dicha fecha se tendría que realizar el cómputo del plazo de seis meses para que el impetrante cumpla con el principio de inmediatez; en tal informe este no indica que se le haya dado respuesta alguna a las notas presentadas por la parte accionante.
En relación a dicha afirmación, resulta menester hacer dos precisiones:
La primera recae en el concepto errado del demandado al entender que el acto vulneratorio o lesionador de derechos de la parte accionante es el Cite de 17 de diciembre de 2022; la sola afirmación de ello, resulta incomprensible, debido a que no puede concebirse como acto lesionador de los derechos del impetrante alguna de las notas de petición remitidas por el mismo; por ello, y a fin de que el demandado tenga un cabal concepto del acto o hecho vulnerador en el presente caso, se debe remarcar que el mismo se trasunta en la falta de respuesta del demandado a las notas enviadas por el accionante; toda vez que, de las solicitudes escritas del impetrante emerge la obligación de contestar que recae sobre el demandado, dicha respuesta puede ser de forma negativa o positiva a la pretensión, sin embargo siempre debe ser pronta y oportuna de forma fundamentada y motivada.
La segunda precisión se recae a la forma del cómputo del plazo de inmediatez, plazo que es de seis meses a partir del acto o hecho vulnerador, mismo que en el caso de análisis, resulta ser la falta o ausencia de respuesta a las varias notas del accionante, dicha omisión de la merituada respuesta, dentro del presente caso resulta obvia y reiterativa puesto que no se trata de una sola nota, sino de varias que tienen el mismo contenido y petitorio; de todo lo manifestado, se evidencia que el derecho a la petición del impetrante fue lesionado, debido a que el demandado no contestó ninguno de los cites individualizados en párrafos precedentes; por lo que, debe concederse la tutela por vulneración al derecho de petición, lo desarrollado es en sujeción al Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Respecto al derecho a la libertad sindical alegado por el peticionante, no se puede realizar apreciación alguna; debido a que, el demandado no emitió respuesta alguna que ponga de manifiesto actos o hechos que constriñan dicho derecho; en consecuencia, se debe denegar la tutela en relación al señalado derecho.
Por lo desarrollado, se tiene que el Tribunal de garantías al conceder parcialmente la tutela, obró de forma correcta.