SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0864/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 de junio y el 8 de julio, ambos de 2022 cursantes de fs. 116 a 125 vta. y 183 a 187, el accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Padeció de la enfermedad de chagas desde joven, no tratado, activo, autovalente, asintomático, cardiovascular; siendo que la CNS a través de los médicos le diagnosticaron formalmente bradicardia severa sintomática, sincope a repetición, con recomendación o conducta a seguir, indicando: “El paciente requiere implante de Marcapaso Definitivo DDD" (sic); sin embargo de ello, al no contar la institución con ese aparato en almacenes, se solicitó la compra del mismo previa consideración de la Comisión Regional de Prestaciones; es así que tuvo que adquirir con su dinero el marcapaso definitivo DDD, realizándole el implante del mismo el 7 de febrero de 2020, dándole el alta al día siguiente.

El 18 de mayo de 2020, presentó su solicitud de reembolso, la misma que mereció por parte de la Comisión Regional de Prestaciones Cochabamba, la Resolución R-0737/2020 de 20 de agosto, que declaró procedente su pedido de reembolso por compra de marcapaso definitivo DDD por el monto de Bs21 500,00.- (veintiún mil quinientos bolivianos 00/100) de Tec Metric Internacional S.R.L., a favor del paciente asegurado Arévalo Fuentes José Enrique (1D), según consta en la Factura 154 de 7 de febrero de ese año; de igual manera, la citada Resolución dispuso en previsión del art. 14.2 del anexo 1 del Reglamento de las Comisiones de Prestaciones, la remisión de antecedentes a la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS, para su revisión y pronunciamiento final.

En dicha Resolución, contextualizaron los antecedentes de los hechos, efectuando un análisis normativo vigente de la viabilidad o no de la solicitud; empero, en ninguna de sus partes cuestionaron el plazo de presentación de lo impetrado; adicionalmente tampoco hicieron mención a la crisis sanitaria por el COVID-19, como advirtió el Decreto Supremo (DS) 4196 de 17 de marzo de 2020, que declaró emergencia sanitaria nacional y cuarentena en todo el territorio boliviano que rigió desde esa fecha, bajo diferentes modalidades de restricciones de circulación; situación que el ente gestor no tomó en cuenta, pero si bien no efectuaron tal valoración, atendieron favorablemente su petición, pues existió conforme diferentes Decretos Supremos una evidente suspensión de plazos; no obstante, no encontrarse por el Ministerio de Salud una declaración formal de suspensión de plazos dentro los procesos administrativos en los entes gestores de corto plazo.

La Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS, mediante Resolución 205 de 26 de mayo de 2021, determinó la improcedencia de su solicitud debido a que esta habría sido presentada de manera extemporánea; por cuanto según Reglamento de las Comisiones de Prestaciones "La acción para solicitar reembolsos prescribe en el plazo de tres (3) meses, a partir de la fecha de alta del asegurado o beneficiario en clínica ajena a la Institución", concluyendo que la indicada improcedencia del reembolso pedido, no era atribuible a la entidad aseguradora sino a la conducta pasiva y tardía del asegurado. La misma Resolución en su parte determinativa revocó la Resolución R- 0737/2020 llamando la atención a los miembros de la Comisión Regional de Prestaciones Cochabamba, pero no mencionó nada de la crisis sanitaria por el COVID-19, como si esta jamás hubiese existido.

La Resolución 205 le fue notificada el 13 de julio de 2021, cuyo recurso de reclamación debía realizarse en cinco días hábiles, conforme prevé el art. 521 del Reglamento al Código de Seguridad Social; es decir, hasta el 20 del igual mes y año, es así que presentó a través de su media hermana Mabel Marisol Orellana Fuentes, memorial con la suma "FORMULA RECURSO DE RECLAMACIÓN" (sic) el “19 de julio de 2021” (sic); empero, al momento de entregar el mismo, la funcionaria receptora Jaqueline Jofré Heredia, Auxiliar Administrativa Regional CNS-CBBA, solicitó una copia para el cargo de recepción, la cual no estaba suscrita por su persona; no obstante, adjuntó su descargo con todos los requisitos que acreditan su personería y entrega de su petición dentro del plazo establecido; sin embargo, a través de Resolución 594 de 20 de octubre de 2021, le negaron su pedido de reembolso, notificándole con dicha determinación el 5 de enero de 2022.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al debido proceso, en sus componentes motivación y congruencia, defensa, seguridad social, a la impugnación y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 35.I, 45, 50, 115.I y II y 180.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: a) La nulidad de la Resolución 594 de 20 de octubre de 2021, emitida por la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS; b) La remisión de actuados conforme Auto de Concesión AU-25/2021 de 28 de julio, al pleno del Honorable Directorio de la CNS y reparen las vulneraciones cometidas por la referida Comisión, que obliguen a las autoridades demandadas, remitir el recurso de reclamación y que el pleno del citado Honorable Directorio se pronuncie al respecto, sobre cada lesión de derechos fundamentales que fueron expuestos como agravios en el mencionado recurso, realizando una adecuada valoración de todo lo que consta en actuados de la solicitud de reembolso; y, c) Se determine responsabilidades penales, civiles y administrativas de todos los funcionarios intervinientes, comisiones regionales y nacionales que hubieren intervenido en el pedido de reembolso por compra de marcapaso, valorándose todas las resoluciones indicadas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 22 de julio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 233 a 235., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; añadiendo que: 1) Existió una solicitud de reembolso de 18 de mayo de 2020, luego de la operación de 7 febrero de ese año, en plena pandemia y cuarentena, por Resolución R-0737/2020 la Comisión Regional de Prestaciones Cochabamba dio curso a su pedido, elevándola a la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS, instancia que mediante Resolución 205 revocó la primera determinación, indicando que lo impetrado fue presentado fuera del plazo establecido, obviando la crisis sanitaria que era de conocimiento general e indicando que los plazos fueron normales, cuando esta se inició el 22 de marzo del mismo año, la cual fue extendiéndose en reiteradas oportunidades, por diferentes decretos supremos, con suspensión de actividades públicas y privadas; 2) Por DS 4276 de 26 de junio de 2020, se reanudaron los plazos judiciales y administrativos, en específico en las instancias respectivas, al respecto cada instancia judicial y administrativa de las diferentes dependencias de la administración pública suspendieron y posteriormente restablecieron sus plazos; en el caso la CNS nunca refirió una situación de suspensión de plazos, en consecuencia la solicitud de reembolso se realizó dentro del plazo respectivo; posteriormente la segunda Resolución emitida por la CNS no consideró esa situación, de ahí que presentaron recurso de reclamación el 21 de julio de 2021, constando en el expediente dicho recurso con la firma respectiva y el sello del impetrante de tutela, pues había constancia de recepción de la CNS de día antes de que concluyera el plazo, se tuvo igualmente Auto de Concesión AU-25/2021; 3) El art. 10 del Reglamento Nacional de Prestaciones, prevé que las resoluciones deben ser fundadas específicamente en las normas y conforme a los hechos, de ahí que podía subsanarse el error de la firma del accionante, en el caso que la Comisión Nacional de Prestaciones hubieran observado ello, aplicando los principios pro actione y de favorabilidad del derecho administrativo, relativo a la potestad del asegurado de ser protegido por el Estado y la devolución de su dinero que alcanza al monto de Bs21 500.- a consecuencia del referido Auto de Concesión AU-25/2021; en ese entendido, la CNS emitió la Resolución 594, quedando ejecutoriada, sin darle la oportunidad de recurrir formalmente, negándole el derecho al reembolso; en consecuencia, se le vedó toda forma ulterior de derecho en las tres resoluciones dictadas y que en ninguna de ellas indicaron la suspensión de plazos por la crisis sanitaria del 2020; 4) En el caso no aplicaron las suspensiones de plazos en desconocimiento de la cuarentena regida y la crisis sanitaria, lesionando el derecho al debido proceso en su vertiente a la seguridad social, restringiéndole el derecho al reembolso de la suma indicada afectando su patrimonio, en razón a que la CNS no contaba con el marcapaso requerido, no respetaron el derecho a la defensa, a la impugnación y a recurrir a la tercera Resolución, que no dio paso a ninguna forma de reclamo, por cuanto el aludido art. 10 de su Reglamento no fue interpretado en favor del administrado como debería ser, ya que si existió un error podría haber sido subsanado de la misma manera; y, 5) Solicitaron la anulación de la Resolución 594, emitida por la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS y ordenar conforme el Auto de admisión su remisión al Directorio en pleno de la CNS, para que conozca el recurso de reclamación y se pronuncie en el fondo.

I.2.2. Informe de los demandados

Carla Isabel Márquez Cabezas, Presidente; Mariana Elvira Arias Sánchez, Secretaria; Rafael Sergio Cervantes Morant, Vocal; Josué Barrios Medina, Vocal; Susan Miroslava Ramos Portugal, Vocal; todos de la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS (miembros actuales de dicha Comisión), remitieron informe escrito de 22 de julio de 2022, cursante de fs. 200 a 203, mediante el que solicitaron se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos:   i) La CNS a través de la Comisión Nacional de Prestaciones respondió a la solicitud de reembolso presentada por el accionante de conformidad al Reglamento de la Comisión de Prestaciones, es así que el 19 de julio de 2021 interpuso recurso de reclamación mediante memorial de “16 de julio de 2021” (sic), firmado solo por el abogado Ricardo Marcelo Revollo Martínez, sin acreditar su personería menos adjuntar poder alguno, el que fue remitido al Honorable Directorio, con el Auto de concesión con Nota Cite: CRP-283/2021 de 31 de agosto; el Honorable Directorio con Nota CITE: 895/2021 de 7 de septiembre, remitió toda la documentación del caso a la precitada Comisión, para su pronunciamiento, misma que emitió la Resolución 594, por la que dejo sin efecto el Auto de Concesión AU-25/2021, dando por no presentado dicho recurso, al no llevar la firma del impetrante de tutela, incumplimiento del      art. 69 del Código Procesal Civil (CPC), antecedente que fue puesto en conocimiento del interesado el 5 de enero de 2022; ii) Con relación a la vulneración de debido proceso, el demandante de tutela refirió que la Auxiliar Administrativa que recibió el memorial de recurso de reclamación, tenía la obligación de verificar si la documentación presentada estaba en orden, aspecto que de acuerdo al art. 349 del Reglamento del Código de Seguridad Social, concordante con el 10 del Reglamento de las Comisiones de Prestaciones, le concierne a las comisiones de prestaciones y no a dicha funcionaria, tampoco correspondía efectuar una interpretación favorable al asegurado, debido a que éste estaba siendo asesorado por su abogado, a quien le asistía la obligación de verificar la documental adjuntada; iii) Respecto al derecho a la defensa, el peticionante de tutela no solicitó complementación o enmienda de la Resolución 594, tampoco observó la notificación practicada el 5 de enero de 2022, y en todo momento estuvo asistido de su abogado, de ahí que la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS, de conformidad con el art. 24 del Reglamento de las Comisiones de Prestaciones, observó el incumplimiento del art. 69 del CPC, al no tener constancia de la imposibilidad material o poder especial acreditando la personería legal o legitimación activa del abogado, a fin de interponer el recurso de reclamación en representación del asegurado, considerando que el derecho al reembolso correspondía únicamente a este, de acuerdo a los arts. 20 del Código de Seguridad Social (CSS) y 42 de su Reglamento; iv) El accionante basó su acción tutelar en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); empero, no consideró lo previsto por el art. 69 inc. b) y la facultad concedida por el art. 70 de igual norma, pues no interpuso la demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución 594, la que al declarase ejecutoriada no admite ningún otro recurso ulterior en sede administrativa y según el art. 525 del Reglamento del Código de Seguridad Social, podía interponerse la demanda contenciosa administrativa en el plazo de noventa días, si el impetrante de tutela fue notificado con la Resolución 594 el 5 de enero de 2022 y la acción de amparo constitucional fue presentada el 26 de junio de igual año, dicho plazo ya habría caducado; actuando así con negligencia, instancia que pudo haber considerado los agravios expresados por el peticionante de tutela, lo que no puede ser subsanado a través de una acción de amparo constitucional; y, v) Es así que la CNS a través de la Comisión Nacional de Prestaciones respondió a los recursos presentados de manera motivada y fundamentada, notificando de manera personal al accionante, quien incumplió los procedimientos y normativa vigentes, lo que motivó dejaran sin efecto el Auto de Concesión AU-25/21, emitido por la Comisión Regional de Prestaciones Cochabamba por incumplimiento del art. 10 del Reglamento de las Comisiones de Prestaciones, dándose por no presentado el recurso de reclamación contra la Resolución 205.

Con el uso de la palabra en audiencia expresaron: a) El demandante de tutela realizó un trámite de solicitud de devolución y/o reembolso por concepto de compra marcapaso; sin embargo, como ente gestor cuentan con un Reglamento Interno de la Comisión de Prestaciones, que establece competencias, plazos y forma para dar curso a los reembolsos; en el presente caso, revisaron todo lo señalado y las supuestas vulneraciones que habría cometido la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS, siendo la más relevante la relacionada con el principio de informalismo, que no puede ser confundido con la manifestación de la voluntad, la cual tiene que ser expresa y tácita: en este caso no existió aquello debido a que el memorial presentado sería una fotocopia simple, lo que hicieron notar en la Resolución 594; b) En el caso de autos se habló de un recurso y para que tuviera valor jurídico debió constituirse en un propósito totalmente deliberado para poder celebrar el acto, sea este judicial o administrativo, pues los únicos impedidos de recurrir son los declarados incapaces y la incapacidad se declararía a través de una instancia competente; y, c) El escrito presentado por el asegurado era una fotocopia simple, no cumplió con la manifestación de voluntad; de igual forma, la Comisión Regional de Prestaciones Cochabamba, carecía de competencia para admitir el recurso, por cuanto la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS actúa en la institución como segunda instancia, quien debió valorar el recurso y emitir el auto de concesión o rechazo, lo cual fue objetado en la Resolución 594, asumiendo acciones correctivas ante este hecho; en ese contexto, el tema de fondo debió considerase por el Honorable Directorio de la CNS como instancia superior administrativa, pero debido a la falta de manifestación voluntaria y al presentar una fotocopia simple del memorial, le negaron ese derecho, por la falta de manifestación de voluntad y error de presentación.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución 119/2022 de 22 de julio, cursante de        fs. 236 a 243 vta., concedió la tutela dejando sin efecto la Resolución 594 de 20 de octubre de 2021, emitida por la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS; disponiendo dicte nueva resolución de concesión y sea de acuerdo a los fundamentos de la presente Resolución Constitucional; sin costas por ser excusable. Determinación asumida con base en los siguientes fundamentos:   1) El accionante alegó que la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS emitió la Resolución 205 de 26 de mayo de 2021, revocando la Resolución      R-0737/2020 de 20 de agosto, emitida por la Comisión Regional de Prestaciones Cochabamba, que declaró procedente su solicitud de reembolso, siendo notificado el 13 de julio de 2021, correspondiendo en última instancia el recurso de reclamación en cinco días hábiles, conforme el art. 521 del Reglamento al Código de Seguridad Social; es decir, hasta el 20 de ese mes y año; es así que presentó memorial con la suma "FORMULA RECURSO DE RECLAMACIÓN", el 19 de igual mes y año; vale decir, un día antes del vencimiento del plazo; empero, la funcionaria receptora Jaqueline Jofré Heredia, Auxiliar de la Oficina Administrativa Regional de la CNS-Cochabamba, le pidió una copia para el descargo de recepción; por lo que, por una mala fortuna el escrito y/o copia que se entregó en oficinas de la CNS Cochabamba, no estaba suscrito o firmado por su persona, habiéndose recepcionado solo ese descargo, pero al resolverse el mencionado recurso de reclamación, por Resolución 594 le negaron su requerimiento de reembolso, extremo que vulneró sus derechos al debido proceso, a la seguridad social, a la defensa, a la impugnación y a la seguridad jurídica; 2) Advirtieron que el 20 de agosto de 2020, la Comisión Regional de Prestaciones Cochabamba, emitió la Resolución R-0737/2020, que en uso de sus atribuciones conferidas en los arts. 14 del CSS y 349 de su Reglamento, resolvieron declarar procedente la solicitud de reembolso formulada por José Enrique Arévalo Fuentes -ahora accionante- “POR COMPRA DE MARCAPASO DEFINITIVO DDD por Bs. 21.500,00.- (VEINTIÚN MIL QUINIENTOS 00/100 BOLIVIANOS) de TEX METRIC INTERNACIONAL S.R.L.” (sic), en favor del nombrado paciente -ahora peticionante de tutela- según factura 154, disponiendo -también- que en previsión del art. 14.2 del Anexo 1 del Reglamento de las Comisiones de Prestaciones, la remisión de antecedentes a la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS para su revisión y pronunciamiento final; es así que la referida Comisión, pronunció la Resolución 205, revocando la citada Resolución R-0737/2020; de ahí que por memorial presentado el 19 de julio de 2021, formuló "RECURSO de RECLAMACIÓN” (sic) ante el Honorable Directorio de la CNS, y si bien es cierto que ese recurso, había sido concedido por la Comisión Regional de Prestaciones Cochabamba, por Auto de Concesión AU-25/2021 de 28 de julio; empero, mereció la Resolución 594 por parte de la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS, que por una parte dejó sin efecto el precitado Auto de Concesión, y por otra dio por no presentado el recurso de reclamación interpuesto por el impetrante de tutela; y en consecuencia, negó su concesión ante el Honorable Directorio de la CNS y finalmente al haberse negado la concesión, y al no existir ulterior recurso, dispuso la ejecutoria de aquella decisión y el archivo de obrados, siendo ésta Resolución lesiva de derechos y garantías constitucionales del prenombrado; 3) De ahí que la problemática se centraría en la Resolución 594 emitida por la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS, en cuanto se refiere a la decisión de tener por no presentado el -recurso de reclamación- interpuesto por el demandante de tutela contra la Resolución 205 emitida también por la precitada Comisión y la consecuente denegatoria de concesión de ese recurso; 4) La Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS, en la Resolución 594, fundó su decisión de dar por no presentado y la denegatoria de concesión del recurso, en que si bien el escrito de impugnación fue interpuesto dentro del plazo establecido en el art. 9 del Reglamento de Comisiones de Prestaciones; empero, el memorial además de ser una fotocopia simple, no llevaba consigo la firma o estampado de huellas digitales del impetrante ni mucho menos cursaba en obrados justificación expresa que señalara el impedimento legal del recurrente o momentáneo, conforme el art. 69 del CPC; es decir, que la decisión de dar por no presentada y denegar la concesión, se basó en un aspecto formal y no material; consiguientemente, no era idóneo que privilegiaran cuestiones de forma o formalidades, desconociendo que éstas debieron ser las estrictamente necesarias; por lo que, incumbía a las autoridades demandadas tomar en cuenta del principio de informalismo que rige el procedimiento administrativo, además de realizar una interpretación más de acorde a los principios de pro actione, pro homine y de favoralidad; 5) Materialmente presentó el recurso de reclamación el 19 de julio de 2021, dentro del plazo establecido en la Ley; es decir, que existió una manifestación material que cumplió con las fases enunciadas de voluntad aducidas por la parte demandada; no obstante de ello, indicaron que carecía de la firma o huellas digitales y era una simple fotocopia, situaciones éstas que constituyen aspectos formales; pues si bien es cierto que el Reglamento de las Comisiones de Prestaciones en su art. 24 establece que los casos no contemplados en el Reglamento serán resueltos dentro del marco que establecen las disposiciones legales que rigen la materia, sin perjuicio de aplicarse por analogía disposiciones de leyes civiles, laborales y familia; empero, respecto los arts. 49 y 6 del CPC, ha establecido con el nomen juris de “INTERPRETACIÓN”, que las autoridades deben tener en cuenta que el objeto de los procesos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustantiva, y en caso de vacío en las disposiciones se recurrirá a normas análogas, a la equidad que nace de las leyes y a los principios generales del derecho, preservando las garantías constitucionales en todo momento, además el art. 107.1 de igual norma procesal, señaló también que son subsanables los actos que no hayan cumplido con los requisitos formales esenciales previstos por la Ley, siempre y cuando su finalidad se hubiera cumplido; extremos que no tomaron en cuenta las autoridades demandadas, quienes lejos de velar por la efectividad de los derechos reconocidos y preservar las garantías constitucionales, además de los principios señalados, dieron preferencia a un aspecto formal, vulnerando de esa manera el debido proceso en sus elementos defensa e impugnación.