SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0776/2024-S1
Fecha: 27-Dic-2024
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0776/2024-S1
Sucre, 27 de diciembre de 2024
SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de amparo constitucional
Expediente: 42152-2021-85-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución Constitucional 153/2021 de 29 de julio, cursante de fs. 140 a 144 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Sabrina Gabriela Jordán Rodríguez en representación legal de la empresa BSSC S.R.L., contra Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua del Estado Plurinacional de Bolivia; y, Teodoro Mamani Ibarra, Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 11 y 25 de junio de 2021, cursante de fs. 103 a 114 vta., y 120 a 121 vta., la empresa accionante, aseveró lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Conforme lo establece el art. 7.a) de la Ley de Minería y Metalurgia (LMM) -Ley 535 de 28 de mayo de 2014-, las Autorizaciones Transitorias Especiales (ATE) se refieren a las ex concesiones mineras, que se encuentran reguladas por el Código de Minería -Ley 1777 17 de marzo de 1997-; ahora, de acuerdo al art. 185 de la referida Ley 535, las ATEs deben ser adecuadas a contrato administrativo minero, para tal efecto, el Reglamento de Adecuación a Contratos Administrativos Mineros, en su Disposición Transitoria Tercera, establece que para la firma del contrato administrativo minero sobre una ATE, este debe contar con su respectiva licencia ambiental, caso contrario las mismas serán revertidas al Estado.
El SERNAP emitió la Nota SERNAP/CAR/DMA 1516 de 23 de noviembre de 2017, por el cual estableció que el área denominada “sucesivas Virgen de Copacabana” se encuentra dentro del área protegida Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Madidi, de acuerdo a su zonificación, se encuentra dentro de la zona de Aprovechamiento de recursos naturales y la Zona de Uso Especial; zonas compatibles con la actividad minera; en ese mismo sentido se emitió el CITE: SERNAP CAR/DMA 1715/2019 de 17 de diciembre (apoyada a su vez por el Informe Técnico CITE: SERNAP-INF/DMA 1747 de la misma fecha), que aprueba el estudio de evaluación de impacto ambiental analítico específico del referido “Proyecto Minero Auríferos Sucesivas Virgen de Copacabana”.
Posteriormente el SERNAP emitió el Informe Técnico CITE: INF/DMA 0302/2020 de 8 de abril, en el que se señala que se revisó el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Específico (EEIA-AE) “Proyecto Minero Auríferos Sucesivas Virgen de Copacabana” de la Empresa BSSC SRL, concluyendo que el referido proyecto se sobrepone al Parque Nacional Madidi, específicamente a la categoría Parque Nacional y Área Natural de Manejo integrado, por tal motivo el proyecto de explotación de oro que se pretende implementar, y considerando la restricción establecida en el plan de manejo aprobado mediante Resolución Administrativa 167/2014 de 31 de diciembre de 2014, se recomendó rechazar el referido proyecto. Posteriormente, el Director Ejecutivo del SERNAP mediante CITE: SERNAP CAR/DMA 0461/2020 de 8 de abril, hizo conocer al Viceministerio de Desarrollo Productivo Minero Metalúrgico, que no era posible realizar ese tipo de operación sin causar una modificación significante al ecosistema y al cauce del río Mojos, por lo que se procedió al rechazo del proyecto; tal extremo se comunicó a la representante legal de la Empresa BSSC SRL mediante Nota MMM/DGMACP/637-UMA-401/2020 de 22 de julio.
Mediante memorial de 1 de septiembre de 2020, la representante legal de la referida Empresa presentó recurso de revocatoria contra la referida Nota SERNAP CAR/DMA 0461/2020, suscrita por el Director Ejecutivo del SERNAP, y el Informe Técnico CITE: INF/DMA 0302/2020 de esa misma fecha, solicitando la aprobación del CITE: SERNAP CAR/DMA 1715/2019 de 17 de diciembre (apoyada por el Informe Técnico CITE: SERNAP-INF/DMA 1747 de 17 de diciembre de 2019), y solicitó se remitan los mismos al Ministerio de Minería y Metalurgia para que prosiga el trámite de licencia ambiental, y se deje sin efecto las precitadas notas emitidas el 8 de abril.
El Director Ejecutivo del SERNAP resolvió el recurso de revocatoria presentado por su parte, mediante Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, que fue notificado el 29 del mismo mes y año, por el cual se declaró la improcedencia del recurso presentado, en mérito a que no procede recurso administrativo alguno y que el régimen ambiental aplicable no prevé ninguna posibilidad de impugnación a los criterios técnicos emitidos por el SERNAP.
En el marco de lo establecido por el art. 47.I de la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2022-, y los arts. 88 y 90 del DS 27113 de 23 de julio de 2003, se presentó prueba de reciente obtención, consistente en la Nota CITE: AJAMD-LPDDNEX/1047-2020 de 6 de octubre, en la que el Director Departamental La Paz de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), certificó que no se podía desconocer los derechos adquiridos por la Empresa Unipersonal Carlos Walter Adriázola Kiering a las ATEs por cuadrículas sucesivas Virgen de Copacabana y sucesivas Señor de mayo.
EL 8 de octubre de 2020, se presentó Recurso Jerárquico contra el referido Auto Administrativo de 25 de septiembre de ese año, manifestando las contradicciones entre las notas del 8 de abril y las notas de diciembre de 2019, por lo que solicitó al SERNAP que ratifique las notas de 2019 y remita las mismas al Ministerio de Minería y Metalurgia para que prosiga el trámite de licencia ambiental, y se deje sin efecto los notas del 8 de abril de 2020. El Ministerio de Medio Ambiente y Agua, emitió la Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, por la cual resolvió rechazar el recurso jerárquico presentado de su parte, con el argumento de que los actos del SERNAP no vulneraron los derechos ni las garantías del recurrente, cumpliendo con sus atribuciones conforme a los preceptos constitucionales y la norma administrativa vigente, vulnerando de esa manera su derecho al debido proceso en su elemento de la fundamentación y motivación, ya que no se analizó el fondo de la pretensión planteada, de que si el acto administrativo negó los derechos mineros de la referida Empresa, y si el mismo es o no recurrible de conformidad con la norma administrativa aplicable, omitiendo señalar y analizar el art. 180.II de la CPE, con relación al art. 8.h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La parte accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones; a recurrir y a los principios de legalidad, seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 117.I, 115.II y 180.I, II en relación al art. 256.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.2 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada y en consecuencia se deje sin efecto la Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, el Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020 e instruya al Director Ejecutivo del SERNAP respete el derecho a recurrir y que resuelva el recurso de revocatoria de 1 de septiembre de 2020.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Efectuada la audiencia pública el 29 de julio de 2021, según acta cursante de fs. 136 a 139 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante ratificó de manera íntegra el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional; además indicó que: a) El Auto de 25 de septiembre de 2020 que emitió SERNAP tiene dos contradicciones, primero señala que contra la nota que es motivo de impugnación es un acto intermedio y que contra dicho acto no reconoce ningún acto de impugnación, pero en la parte resolutiva de dicho auto refiere que no procede recurso administrativo alguno al régimen ambiental aplicable y que por tanto no puede ser motivo de análisis de impugnación; b) El SERNAP emitió dos notas contradictorias, lo que fue denunciado, y el recurso jerárquico causa agravios por ser ambiguo y genérico, no dice a cuál de los informes se refiere y no resuelve el tercer agravio denunciado sobre el derecho preconstituido que tiene la empresa; y, c) La Resolución Ministerial rechaza en virtud de un informe jurídico que desconocen su entendimiento.
I.2.2. Informe de la parte demandada
La parte demandada a través de sus abogados en el desarrollo de la audiencia señaló que: 1) La Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, analiza desde la perspectiva de los actos administrativos, hace una motivación y fundamentación que determina las características de los actos administrativos y cuáles pueden ser sujetos a impugnación y que otros actos no son actos administrativos que determinen o pongan fin a un acto no son sujetos de impugnación a través de los mecanismos que se conocen como recurso de revocatoria y jerárquico; 2) Cuando el SERNAP establece mediante nota que la solicitud de la empresa “BSSC S.R.L” se encuentra dentro del área protegida, la cual es el parque nacional y área natural Madidi, declarado mediante Decreto Supremo 2413 de 21 de septiembre de 1995, fecha desde la cual ha estado sujeta a restricciones que implican directamente el uso y la explotación de recursos naturales renovables y no renovables, y el SERNAP ha hecho una aplicación de este Decreto; 3) La Ley 535 señala el marco normativo de las actividades mineras en relación al medio ambiente; 4) El medio ambiente es sujeto de derechos, en ese entendido cualquier explotación de algún recurso natural renovable o no renovable debe establecerse de manera sustentable y sin dañar el medio ambiente; 5) La actividad minera que solicita la empresa “Bsse S.R.L” fue analizada y paralizada por el SERNAP, que ha establecido que se encontraban dentro de un área protegida como es el Madidi y que de otorgarles permiso tendría un impacto negativo en el medio ambiente y en los objetivos del parque nacional; 6) En este tipo de circunstancias existen prohibiciones para la explotaciones mineras, salvo exista un interés nacional, que no es en el presente caso; 7) El trámite inició en el Ministerio de Minería y Metalurgia, luego paso al SERNAP para que verifique si esta área se encuentra en un área protegida, por lo que la nota se mantiene como un acto preparatorio de una decisión definitiva, que eventualmente emite el Ministerio de Minería y Metalurgia; 8) La nota que se ha enviado del SERNAP al Ministerio de Minería no es un acto administrativo como tal, por lo que no puede ser susceptible de impugnación; y, 9) Se ha cumplido con la motivación y fundamentación. Por lo que pide se deniegue la tutela.
I.2.3. Intervención del tercer interesado
Lourdes Nancy Tarqui Blanco, Ovidio German Vargas Mamani, Carla Andrea Vedia Acebey en representación legal de Ramiro Félix Villavicencio Niño de Guzmán, Ministro de Minería y Metalurgia, presentaron escrito cursante de fs. 129 a 130, señalando que presentará información en audiencia pública.
En el desarrollo de la audiencia refirieron que: Estructuralmente el Ministerio de Minería y Metalurgia está conformado por tres Viceministerios, entre las que se encuentran el Viceministerio de Desarrollo Productivo Minero Metalúrgico, que se encuentra conformado por dos direcciones, la Dirección General de Desarrollo Productivo y la Dirección General de Medio Ambiente y Consulta Pública, tal como lo dispone el Decreto Supremo (DS) 29894, por lo que pide que su intervención como terceros interesados se haga de forma institucional en un solo acto.
El Director de Medio Ambiente y Consulta Pública, por su parte señaló que: i) En base al informe técnico o dictamen técnico que emite SERNAP el organismo sectorial competente ha hecho mediante nota la devolución, evidenciándose el rechazo al trámite solicitado por la empresa “Bsse S.R.L.”, la determinación del SERNAP inviabiliza la continuidad del trámite por lo que se realiza la devolución del documento; y, ii) El Ministerio de Minería a través de la dirección de medio ambiente ha dado cumplimiento al Decreto Supremo 3549 haciendo conocer el informe técnico del SERNAP conforme a la nota que se señala en el memorial correspondiente, en tal sentido el organismo sectorial competente simplemente le faculta devolver y hacer conocer la determinación del SERNAP.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, mediante Resolución Constitucional 153/2021 de 29 de julio, cursante de fs. 140 a 144 vta., denegó la tutela solicitada; dicha determinación que se dio sobre la base de los siguientes argumentos: a) El memorial de recurso jerárquico presentado contra el Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, la parte accionante fundamenta sobre aspectos de hecho que no se habrían considerado, relacionados a la vulneración del derecho a obtener una respuesta fundada y motivada de la solicitud planteada, refiriéndose además a la vulneración del principio de seguridad jurídica, previsto en el art. 178 de la CPE; la Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, dentro de los fundamentos expuestos en el Considerando III de dicha resolución es su contenido se halla respondida los derechos que la parte accionante considera vulnerados, siendo fundamentada y coherente, sin que se pueda alegar la falta de dichos requisitos; y, b) Respecto al principio de seguridad jurídica, el principio de legalidad y la congruencia de las resoluciones, todos estos elementos se hallan inmersos en la Resolución Jerárquica emitida por la autoridad ahora demandada, sin que se advierta la vulneración de los derechos invocados por la parte accionante, razones por las que no es posible dar curso a la tutela invocada.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por Decreto Constitucional de 8 de junio de 2022, a solicitud de la Magistrada Relatora, se dispuso la suspensión del plazo a objeto de solicitar documentación complementaria para resolver la causa; reanudándose el plazo a partir del día siguiente hábil de la notificación con el Decreto Constitucional de 23 de diciembre de 2024 de acuerdo a antecedentes; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo legal.
Asimismo, ante la falta de consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su Voto el caso en análisis.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante nota CITE: SERNAP CAR/DMA 0461/2020 de 8 de abril, dirigida a Fernando Iván Vásquez Arnez, Viceministro de Desarrollo Productivo Minero Metalúrgico del Ministerio de Minería y Metalurgia, el Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas del SERNAP, le hizo conocer que se rechaza el proyecto de explotación de oro -proyecto minero aurífero sucesivas Virgen de Copacabana- (fs. 25 y vta.).
II.2. Por nota MM/DGMACP/637-UMA-401/2020 de 22 de julio, el Director General de Medio Ambiente y Consulta Pública del Ministerio de Minería y Metalurgia dirigió la referida nota a Sabrina Jordán Rodríguez, representante legal de “BSSC S.R.L” haciendo conocer que “el Servicio nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), comunicó a esta instancia la decisión de rechazar el proyecto, mediante notas con CITE: SERNAP CAR/DMA N° 0526/2020, CITE SERNAP CAR/DMA N° 0461/2020 e Informe Técnico CITE: INF/DMA N° 302/2020 (…) La determinación del SERNAP, inviabiliza la continuidad del trámite, por lo que se realiza la devolución” (sic) (fs. 33).
II.3. El 1 de septiembre de 2020, Sabrina Gabriela Jordán Rodríguez, presentó memorial al Director del Servicio Nacional de Áreas protegidas La Paz, solicitando se deje sin efecto la nota SERNAP CAR/DMA 0461/2020 y el Informe Técnico CITE:INF/DMA 302/2020 (fs. 37 a 45).
II.4. Mediante Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, el Director Ejecutivo del SERNAP-MMAyA, declaró la improcedencia del recurso de revocatoria contra la nota SERNAP CAR/DMA 0461/2020, en virtud que contra la misma no procede recurso administrativo alguno y que el régimen ambiental aplicable no prevé ninguna posibilidad de impugnación a los criterios técnicos emitidos por el SERNAP (fs. 46 a 47).
II.5. El 8 de octubre de 2020, Sabrina Gabriela Jordán Rodríguez, presentó ante el Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas, recurso jerárquico contra el Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, CITE: SERNAP CAR/DMA 0461/2020 y el Informe Técnico CITE: INF/DMA 302/2020, ambos referidos al proyecto minero aurífero sucesivas Virgen de Copacabana (fs. 48 a 52 vta.).
II.6. Mediante Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, Miguel Ángel Martínez Loayza, Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, resolvió rechazar el recurso jerárquico (fs. 53 a 66).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La parte accionante alega la lesión de sus derechos al trabajo, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones; a recurrir y a los principios de legalidad, seguridad jurídica; por cuanto señala que el SERNAP emitió la Nota CITE: SERNAP CAR/DMA 461/2020 y el informe técnico CITE: INF/DMA 302/2020, por los cuales se rechazó el estudio de evaluación de impacto ambiental analítico específico del proyecto minero aurífero sucesivas Virgen de Copacabana, inviabilizando de esa manera la continuidad del trámite de licencia ambiental; por lo que al verse afectada la Empresa a la que representa, presentó recurso de revocatoria que fue declarado improcedente, sin tomar en cuenta el art. 56.II de la LPA; asimismo, presentado el recurso jerárquico, este fue rechazado mediante Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, sin que se haya procedido a analizar el fondo de la pretensión planteada; consiguientemente a través de esta acción tutelar solicita que se deje sin efecto la referida Resolución Ministerial, el Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020 e instruya al Director Ejecutivo del SERNAP respete el derecho a recurrir y que resuelva el recurso de revocatoria de 1 de septiembre de 2020.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada. Para el efecto, se analizarán los siguientes temas: 1) La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso; 2) Derecho a la defensa e impugnación como componentes del debido proceso; 3) Del acto administrativo: Valor de los informes y su impugnación en sede administrativa; y, 4) Análisis del caso concreto.
III.1. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, reiterada por las SSCCPP 0349/2018-S2 y 0353/2018-S2 ambas de 18 de julio -entre otras-, desarrolló el siguiente razonamiento:
El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre[1]; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio[2], se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.
Posteriormente, en el Fundamento Jurídico III.3 de la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como elementos configurativos del debido proceso, como ser:
a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.
En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio[3], precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.
Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre[4], se refirió a la fundamentación como sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre[5], la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: 1) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos; 4) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, 5) La observancia del principio dispositivo, que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero-[6].
Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión: i) Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; ii) Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; iii) Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, iv) Por la falta de coherencia del fallo, se da: iv.a) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, iv.b) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio[7], así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio[8], estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre[9], entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo[10], señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.
La jurisprudencia contenida en la SCP 2221/2012 como en la SCP 0100/2013 citadas anteriormente fue modulada por la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero; la cual, entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación, previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional; por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1, estableció que:
Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.
En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o cuando ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa, cuya tutela por vía de amparo procederá siempre y cuando tenga relevancia constitucional.
III.2. Derecho a la defensa e impugnación como componentes del debido proceso
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0041/2018-S2 de 6 de marzo, entre otras, asumió el siguiente razonamiento:
El derecho a la defensa, es un componente de la garantía del debido proceso establecido en el art. 115 de la CPE, al prever que: “I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; vale decir, que toda persona sindicada sea en sede penal o administrativa, tiene la facultad de desvirtuar las acusaciones que se le atribuyen, utilizando todos los medios de impugnación previstos por ley y principios procesales de contradicción, inmediación e igualdad, a objeto de evitar desequilibrios entre las partes y generar condiciones de indefensión prohibidas por la Ley Fundamental.
Por su parte, el derecho a la impugnación como garantía procesal y su vínculo con el derecho a la defensa, se encuentra universalmente reconocido y garantizado en el art. 8.2 inc. h) de la CADH, habiéndose previsto por el orden constitucional vigente y las leyes que nos rigen, recurrir de un fallo ante el juez o tribunal superior, de considerar lesionados sus derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y las leyes, pues la garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permite a una autoridad de jerarquía superior a la inicialmente competente, evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos existentes en la decisión pronunciada, permitiendo un acceso irrestricto a la justicia, al posibilitar se reclamen aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando el grado en que estas omisiones afectan sus derechos, siendo obligación del juez o tribunal de segunda instancia, dar respuesta a todos los agravios denunciados, al encontrarse íntimamente ligado al derecho a la defensa, así lo señala el Tribunal Constitucional Plurinacional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012 de 9 de mayo[11] y 0275/2012 de 4 de junio[12], entre otras.
De igual forma la Constitución Política del Estado establece el principio de reserva legal, por el que las restricciones a los derechos fundamentales consagrados en la misma, pueden ser después desarrolladas por una ley formal, conforme lo previsto por los arts. XXVIII de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre (DADH) y 30 de la CADH, tal cual se señaló en la SC 004/2001 de 5 de enero[13] y DC 06/2000 de 21 de diciembre[14].
III.3. Del acto administrativo: Valor de los informes y su impugnación en sede administrativa
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0480/2022-S1 de 24 de junio, asumió el siguiente razonamiento.
La SCP 0314/2018-S2 de 28 de junio, reiterando a la SCP 0783/2014 de 21 de abril, precisó, que:
La Ley de Procedimiento Administrativo, respecto al acto administrativo señala:
(…)
Art. 56: ‘I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos.
II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa’.
Art. 57: ‘No proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión’.
Art. 64: ‘El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto por el interesado ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución impugnada, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación’.
Art. 65: ‘El órgano autor de la resolución recurrida tendrá para sustanciar y resolver el recurso de revocatoria un plazo de veinte (20) días, salvo lo expresamente determinado de acuerdo a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley. Si vencido el plazo no se dictare resolución, el recurso se tendrá por denegado pudiendo el interesado interponer el Recurso Jerárquico’.
Art. 66: ‘I. Contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el interesado o afectado únicamente podrá interponer el Recurso Jerárquico.
II. El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa competente pata resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria.
III. En el plazo de tres (3) días de haber sido interpuesto, el Recurso Jerárquico y sus antecedentes deberán ser remitidos a la autoridad competente para su conocimiento y resolución.
IV. La autoridad competente para resolver los recursos jerárquicos será la máxima autoridad ejecutiva de la entidad o la establecida conforme a la reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa, aplicable a los órganos de la Administración pública comprendidos en el artículo 2° de la presente Ley’.
Al referirse a los actos administrativos, la doctrina es uniforme al señalar que: ‘Quedan aquí excluidos del concepto todos los ‘actos preparatorios' (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.
(…) En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc. (…)’.
Los informes técnicos procesados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, a priori no podrán considerarse actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata en la medida en que constituyen actos preparatorios o de mero trámite, sirviendo de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; no obstante de lo expresado precedentemente sí existen informes técnicos que sí deben ser considerados actos administrativos aquellos informes técnicos que producen efectos jurídicos para el administrado al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica. El nomen juris del documento que defina determinada situación en relación a las pretensiones del administrado, no es relevante, si sus efectos.
En conclusión se reitera la posición jurídica del Tribunal Constitucional Plurinacional, en el sentido que son recurribles aquellos informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos en razón a que en esencia no difieren de los mismos” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).
Por su parte, la SCP 0976/2014 de 28 de mayo, expresó que: ‘En conclusión, sí son impugnables los informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos, en razón a que en esencia no difieren de los mismos.
De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución.
III.4. Análisis del caso concreto
La parte accionante alega la lesión de sus derechos al trabajo, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones; a recurrir y a los principios de legalidad y seguridad jurídica; toda vez que según refiere, el SERNAP emitió la Nota CITE: SERNAP CAR/DMA 461/2020 y el informe técnico CITE: INF/DMA 302/2020 que rechazó el estudio de evaluación de impacto ambiental analítico especifico del proyecto minero aurífero sucesivas Virgen de Copacabana, inviabilizando la continuidad de su trámite; por lo que, presentó recurso de revocatoria que fue declarada improcedente mediante Auto de 25 de septiembre de 2020, sin tomar en cuenta el art. 56.II de la LPA; asimismo, presentado el recurso jerárquico este fue rechazado mediante Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, sin analizar el fondo de la pretensión planteada.
Bajo ese marco, corresponde mencionar que conforme cursa en antecedentes, mediante nota CITE: SERNAP CAR/DMA 0461/2020 de 8 de abril, dirigida a Fernando Iván Vásquez Arnez, Viceministro de Desarrollo Productivo Minero Metalúrgico del Ministerio de Minería y Metalurgia, el Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas del SERNAP, le hizo conocer que se rechaza el proyecto de explotación de oro –proyecto minero aurífero sucesivas Virgen de Copacabana- (Conclusión II.1). Posteriormente, por nota MM/DGMACP/637-UMA-401/2020 de 22 de julio, el Director General de Medio Ambiente y Consulta Pública del Ministerio de Minería y Metalurgia dirigió la referida nota a Sabrina Jordán Rodríguez, representante legal de “BSSC S.R.L” haciendo conocer que “el Servicio nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), comunicó a esta instancia la decisión de rechazar el proyecto, mediante notas con CITE: SERNAP CAR/DMA N° 0526/2020, CITE SERNAP CAR/DMA N° 0461/2020 e Informe Técnico CITE: INF/DMA N° 302/2020 (…) La determinación del SERNAP, inviabiliza la continuidad del trámite, por lo que se realiza la devolución” (sic) (Conclusión II.2).
Consecuentemente, corresponde precisar que la problemática planteada por la parte accionante emerge del conocimiento de la nota MM/DGMACP/637-UMA-401/2020 de 22 de julio, a través del cual el Director General de Medio Ambiente y Consulta Pública del Ministerio de Minería y Metalurgia hizo conocer a Sabrina Jordán Rodríguez, representante legal de “BSSC S.R.L” que “el Servicio nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), comunicó a esta instancia la decisión de rechazar el proyecto, mediante notas con CITE: SERNAP CAR/DMA N° 0526/2020, CITE SERNAP CAR/DMA N° 0461/2020 e Informe Técnico CITE: INF/DMA N° 302/2020 (…) La determinación del SERNAP, inviabiliza la continuidad del trámite, por lo que se realiza la devolución del documento” (sic).
Por lo mencionado, el 1 de septiembre de 2020, la parte accionante presentó memorial al Director del Servicio Nacional de Áreas Protegidas La Paz, solicitando se deje sin efecto la nota SERNAP CAR/DMA 0461/2020 y el Informe Técnico CITE:INF/DMA 302/2020; ante ello, mediante Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, el Director Ejecutivo del SERNAP-MMAyA, declaró la improcedencia del recurso de revocatoria contra la nota SERNAP CAR/DMA 0461/2020.
Posteriormente, el 8 de octubre de 2020, Sabrina Gabriela Jordán Rodríguez, presentó ante el Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas, recurso jerárquico contra el Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, CITE: SERNAP CAR/DMA 0461/2020 y el Informe Técnico CITE: INF/DMA 302/2020, ambos referidos al proyecto minero aurífero sucesivas Virgen de Copacabana; recurso jerárquico que fue rechazado mediante Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020.
Con carácter previo, corresponde mencionar que si bien la presente acción de amparo constitucional se dirigió contra el Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), por emitir la Nota CITE: SERNAP CAR/DMA 461/2020 que dio a conocer el rechazó del proyecto minero aurífero sucesivas Virgen de Copacabana, inviabilizando la continuidad de su trámite; y, por haber emitido Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, que declaró la improcedencia del recurso de revocatoria contra la nota SERNAP CAR/DMA 0461/2020; sin embargo, corresponde aclarar a la parte accionante que en virtud al principio de subsidiariedad que rige la tramitación de esta acción de defensa, el análisis a efectuarse se circunscribirá únicamente a la actuación desplegada por el Ministro de Medio Ambiente y Agua del Estado Plurinacional de Bolivia, instancia que al pronunciar el último fallo ante la presentación del recurso jerárquico tiene la oportunidad de corregir cualquier ilegalidad advertida dentro del proceso administrativo del cual deviene el presente amparo constitucional; por tal razón, respecto a las denuncian atribuidas al Director coaccionado, corresponde denegar la tutela solicitada.
Bajo ese contexto, corresponde remitirnos al recurso jerárquico presentado por la parte ahora accionante el 8 de octubre de 2020, señalando los siguientes puntos motivo del recurso: i) Se lesionó su derecho a obtener una respuesta fundada y motivada a las peticiones y solicitudes, prevista en el inc. h) del art. 16 de la Ley 2341 y el art. 24 de la CPE, por cuanto interpuso recurso de revocatoria contra la Nota CITE: SERNAP CAR/DMA 0461/2020 de 8 de abril y el criterio técnico que sustentó la misma INF/DMA 302/2020, no obstante, ya que los mismos no se hallan sometidos a la Constitución ni las Leyes, siendo resuelto dicho recurso sin observar el valor justicia y el principio de congruencia, al no querer reconocer que el mismo fue contra un acto administrativo definitivo y por ende impugnable, por cuanto no se expuso todos los hechos de la solicitud realizada, y menos se refieren a los derechos adquiridos de esa sociedad o sobre el derecho pre constituido; ii) En el recurso de revocatoria se señaló la contradicción existente entre dos informes técnicos emitidos por el SERNAP, puesto que el 23 de noviembre de 2017, se les notificó con la nota SERNAP/CAR/DMA 1516/2017 en la cual se aprueba la compatibilidad de usos a través del Informe CCU/DMA 0185/2017, el cual concluyó y recomendó que de acuerdo a la información proporcionada y los datos existentes en la Base de Datos Geográfica del SERNAP, se estableció que las coordenadas del área denominada SUCESIVAS VIRGEN DE COPACABABA se encuentra dentro del Área Protegida Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado MADID, pues de acuerdo a su zonificación se encuentra dentro de la zona de Aprovechamiento de Recursos Naturales y la Zona de Uso Especial, zonas compatibles con la actividad minera; existiendo incongruencia con la CITE: SERNAP/CARD/MA 461/2020 y el Informe Técnico CITE: INF/DMA/ 302/2020; además que el SERNAP por CITE: SERNAP CAR/DMA 1715/2019 señaló que no se presentaron observaciones y cumple con todos los requisitos establecidos en la norma ambiental vigente, por tanto se recomendó a los Organismos Sectoriales Competente que mediante su instancia se solicite a la Autoridad Competente Nacional otorgar la Licencia Ambiental, adjuntando el criterio técnico CITE: SERNAP-INF/DMA 1747/2019, existiendo incongruencia con el Informe Técnico CITE INF/DMA 302/2020. Cabe aclarar que estos informes y cartas tratan sobre el mismo proyecto, sobre la misma ATE y con las mismas características de explotación; sin embargo, la primera nota aprueba el proyecto sin observación y la otra lo rechaza, vulnerando el principio de seguridad jurídica, previstos en el art. 178 de la CPE; consecuentemente el SERNAP emitió otro acto administrativo posterior con criterio contradictorio; empero, no se tuvo manifestación alguna de esa entidad pública, pese a que desde un inicio no consintieron ni convalidaron dicha irregularidad, correspondiendo que sea esa institución la que inicie las acciones correspondientes mediante un recurso contencioso administrativo o lo que correspondiere, sin dejar de tomar en cuenta la estabilidad establecido en el art. 51.I del Decreto Supremo 27116, que instituye que el acto administrativo que otorga o reconoce un derecho al administrado una vez notificado no podrá ser revocado; en ese sentido, se vulnero el debido proceso en sus vertientes fundamentación y motivación; y, iii) En el recurso de revocatoria presentado, se explicó y fundamento su posición respecto a la afirmación realizada por el SERNAP en el sentido que su empresa no tendría derecho pre constituido sobre el área minera, aclarándose que de acuerdo a los arts. 13.IV y 94 de la Ley 535 de 28 de mayo de 2014 y el Decreto Supremo 726 de 6 de diciembre de 2010, respaldan la posición de esa empresa respecto a la existencia de un derecho que se pretendía vulnerar por el SERNAP; extremo que además estaría demostrado por el CITE AJAMD-LP DDNEX/1047-2020, el cual señaló que no se puede desconocer los derechos adquiridos de esa empresa, respecto a las autorizaciones transitorias especiales por cuadriculas sucesivas Virgen de Copacabana y sucesivas Señor de Mayo.
Resolviendo el recurso jerárquico precedentemente señalado, la Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, emitida por el Director General de Asuntos Jurídicos, del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, en conocimiento del recurso de jerárquico, mencionó que: a) En cuanto a la vulneración del derecho a obtener una respuesta fundada y motivada; se tiene a partir de la naturaleza jurídica del procedimiento administrativo que este tiene connotaciones diferentes a las establecidas para los procesos ordinarios, de ahí que la potestad sancionatoria, disciplinaria y la sustanciaron del respectivo proceso se rige por su propia legislación; en ese sentido, la Ley de Procedimiento Administrativo establece los medios recursivos para impugnar una decisión adoptada por la administración, teniéndose al efecto el art. 64 de la LPA que establece que el recurso de revocatoria en materia administrativa debe ser presentado ante la misma autoridad que dictó el primer fallo por ser el órgano competente para resolverlo; en el presente caso el recurso de revocatoria fue presentado ante un órgano diferente al que hizo conocer la decisión de observación del proyecto minero aurífero a la Representante Legal de la empresa BSSC SRL que le correspondía resolver al Órgano Sectorial Competente. Al margen de ello, la Ley 2341 prevé que los recursos administrativos no proceden contra los actos de carácter preparatorio o de menor tramite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión; b) Las cartas son medios de comunicación escrita mediante las cuales el emisor transmite un mensaje sobre determinado asunto, en el presente caso la carta con CITE: SERNAP CAR/DMA 461/2020, mediante la cual el SERNAP hizo conocer al Viceministerio de Desarrollo Productivo Minero Metalúrgico dependiente del Ministerio de Minería y Metalurgia, que fue objeto de recurso de revocatoria, contiene información descriptiva sobre el área donde se encuentra el Proyecto Minero Aurífero Virgen de Copacabana y supone un paso previo a la acción administrativa emisora de un acto administrativo definitivo; en ese sentido, el citado CITE: SERNAP CAR/DMA 461/2020, es un acto intermedio que se dictó para cumplir el procedimiento para hacer posible el acto principal, cual es la adecuación de derechos mineros y registro ante la autoridad jurisdiccional administrativa minera, no siendo una acto definitivo y tampoco equivalente ya que no puso fin a actuaciones administrativas, por lo que no procede recurso administrativo para impugnarlo; al contrario lo que debió haber realizado era una solicitud de aclaración y complementación que haya considerado necesario ante el Organismo Sectorial Competente; por lo que no es evidente la falta de motivación y congruencia del Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, ya que la Dirección Ejecutiva del SERNAP resolvió la situación jurídica exponiendo los motivos y razonamientos de la decisión, no siendo evidente lo alegado por la recurrente, sino al contrario la administración resguardó el principio de congruencia entre lo solicitado, lo considerado y lo resuelto; y, c) En cuanto a la vulneración del principio de seguridad jurídica; del Informe Técnico INF/DMA 557/2020 de 8 de septiembre, elaborado por la Dirección de Monitoreo Ambiental del SERNAP, se tiene que se efectuó el análisis de la norma de creación del Parque Nacional y Arena Natural de Manejo Integrado Madidi aprobada mediante Decreto Supremo 24123 de 21 de septiembre de 1995, a los efectos de identificar los objetivos de creación del Área Protegida y Categoría de Manejo se identifica que esa cuenta con una herramienta de gestión vigente, el Plan de Manejo, aprobado mediante Resolución Administrativa 167/2014 de 31 de diciembre y su zonificación, estableciéndose que la ATE SUCESIVAS VIRGEN DE COPACABANA se encuentra en la Categoría Parque Nacional y respecto a la zonificación se sobrepone mayormente a la Zona de Aprovechamiento de Recursos Naturales que si no tiene una restricción directa para actividades mineras, no obstante, tiene prohibido el uso o vertido de productos químicos, así como la incorporación de volúmenes de agua contaminada proveniente de actividades productivas circundantes y también prohíbe cualquier modificación del rio o apertura de canales de drenajes; en ese sentido, respecto a la dualidad de criterios e informes técnicos emitidos se habría evidenciado que la evaluación realizada en ese momento por otro técnico, no habría considerado varios aspectos de la zonificación así como la importancia de tomar en cuenta el ecosistema, la fragilidad, la biodiversidad y especies de fauna para su conservación. En ese sentido, se advirtió que al resolver este punto se actuó con sometimiento pleno a la ley asegurando el debido proceso y seguridad jurídica al recurrente.
En ese marco, corresponde remitirnos a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, que establece que la fundamentación y motivación como elementos del debido proceso no significa una exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; es decir, que una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre todos los puntos demandados, donde la autoridad administrativa o jurisdiccional, exponga de forma clara cuales las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, adecuados o subsumidos a la fundamentación legal y citando para ello las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; al contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas.
En ese sentido, la autoridad demandada al emitir la Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, señaló que: 1) En el presente caso el recurso de revocatoria fue presentado ante un órgano diferente al que hizo conocer la decisión de observación del proyecto minero aurífero, incumpliéndose con la previsión del art. 64 de la LPA, pues el mismo debió ser presentado y resuelto por el Órgano Sectorial Competente; 2) La Ley 2341 prevé que los recursos administrativos no proceden contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión; debiéndose considerar en el caso concreto que la carta con CITE: SERNAP CAR/DMA 461/2020, la cual fue objeto de recurso de revocatoria, contiene información descriptiva sobre el área donde se encuentra el Proyecto Minero Aurífero Virgen de Copacabana y supone un paso previo a la acción administrativa emisora de un acto administrativo definitivo, por lo que corresponde un acto intermedio emitido dentro del procedimiento establecido para la adecuación de derechos mineros y registro ante la autoridad jurisdiccional administrativa minera, no siendo una acto definitivo y tampoco equivalente ya que no puso fin a actuaciones administrativas, por lo que no procedía recurso administrativo para impugnarlo, teniendo a su alcance únicamente el recurso de revocatoria para impugnar dicha nota; y, 3) Del Informe Técnico INF/DMA 557/2020 de 8 de septiembre, se tiene el análisis de la norma de creación del Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado Madidi aprobada mediante Decreto Supremo 24123 de 21 de septiembre de 1995, a los efectos de identificar los objetivos de creación del Área Protegida y Categoría de Manejo, estableciéndose que la ATE SUCESIVAS VIRGEN DE COPACABANA se encuentra en la Categoría Parque Nacional y la zonificación se sobrepone a la Zona de Aprovechamiento de Recursos Naturales, la cual si bien no tiene una restricción directa para actividades mineras, no obstante, tiene prohibido el uso o vertido de productos químicos, así como la incorporación de volúmenes de agua contaminada proveniente de actividades productivas circundantes y también prohíbe cualquier modificación del rio o apertura de canales de drenajes; en ese sentido, respecto a la dualidad de criterios e informes técnicos emitidos, se evidenció que la evaluación realizada en ese momento por otro técnico, no habría considerado varios aspectos de la zonificación así como la importancia de tomar en cuenta el ecosistema, la fragilidad, la biodiversidad y especies de fauna para su conservación.
Ahora bien, como se tiene precisado en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, los informes técnicos procesados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, a priori no podrán considerarse actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata en la medida en que constituyen actos preparatorios o de mero trámite, sirviendo de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; no obstante, existen informes técnicos que sí deben ser considerados actos administrativos y son aquellos que producen efectos jurídicos para el administrado, al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica; asimismo, el nomen juris del documento que defina determinada situación en relación a las pretensiones del administrado, no es relevante, pero sí sus efectos.
Al respecto, es necesario considerar que la nota que fue puesta a conocimiento de la representante de la empresa accionante, fue la nota MM/DGMACP/637-UMA-401/2020, a través del cual el Director General de Medio Ambiente y Consulta Pública del Ministerio de Minería y Metalurgia hizo conocer que en aplicación del Decreto Supremo 3549 de 2 de mayo de 2018, ese Organismo Sectorial Competente había efectuado la revisión del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Específico del Proyecto Minero Aurífero Sucesivas Virgen de Copacabana, de la Empresa BSSC S.R.L., concluyendo que el documento presentaba observaciones de carácter técnico y legal. Asimismo, que el SERNAP, había comunicado la decisión de rechazar el proyecto mediante notas SERNAP CAR/DMA 0526/2020, CITE SERNAP CAR/DMA 0461/2020 e Informe Técnico CITE: INF/DMA 302/2020; determinación que inviabilizó la continuidad del trámite, por lo que señaló la devolución del documento.
Por lo indicado, se comprende que la nota MM/DGMACP/637-UMA-401/2020, definió la imposibilidad de que la empresa accionante continúe con su procedimiento para que suscriba el contrato administrativo minero sobre una ATE, pues la nota citada determinó se ponga fin a la pretensión que tenía la empresa de obtener la aprobación del Proyecto Minero Aurífero Sucesivas Virgen de Copacabana, incluso determinó la devolución del documento; por ende, paralizando su solicitud, lo que significa que esa decisión y sus notas e informe que lo sustentan pudieron ser impugnados a través de los recursos de revocatoria y jerárquico.
Al respecto la jurisprudencia constitucional, señaló que cuando se trata de ejercer el derecho a recurrir, el administrado tiene la posibilidad de presentar el recurso de revocatoria, contra la resolución o nota que se constituya en un acto administrativo definitivo; y en caso que dicha resolución tenga sustento en informes técnicos que tengan el carácter definitivo, deberán ser impugnados conjuntamente a la resolución que definió su situación jurídica; así la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, señala como requisito para impugnar un acto definitivo que este “deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo”[15]; por ende, el administrado tiene el derecho de presentar el recurso de revocatoria ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución impugnada; en tal sentido, como se tiene precisado, la parte accionante debió presentar el recurso de revocatoria ante la misma autoridad que emitió la nota MM/DGMACP/637-UMA-401/2020 de 22 de julio, -que fue puesta a conocimiento de la representante de la empresa accionante-, impugnando las notas e informe que respaldaron el pronunciamiento de la nota referida; no obstante, revisado el recurso de revocatoria éste fue interpuesto ante el Director del Servicio Nacional de Áreas Protegidas La Paz -Maikol Melgar Pareja -una autoridad diferente a la que pronunció la nota MM/DGMACP/637-UMA-401/2020-; por ende, lo resuelto por Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, que señaló que el recurso de revocatoria debió ser presentado y resuelto por el Órgano Sectorial Competente y que la carta CITE: SERNAP CAR/DMA 461/2020 mediante el cual el SERNAP hizo conocer al Viceministerio de Desarrollo Productivo Minero Metalúrgico dependiente del Ministerio de Minería y Metalurgia como un paso previo a la acción administrativa emisora de un acto administrativo definitivo y que no podía ser impugnado, fue acorde a los antecedentes del caso y la jurisprudencia descrita; por lo que los argumentos planteados en la Resolución Ministerial que resolvió rechazar el recurso jerárquico resultan suficientes y coherentes en torno a su decisión; por lo que no existe lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación.
Por otro lado, no es posible realizar una contrastación entre los argumentos planteados en el recurso jerárquico con los fundamentos de la Resolución Ministerial cuestionada; puesto que la pretensión de la impetrante de tutela fue rechazada, principalmente por haber equivocado el recurso de revocatoria lo que conlleva a no lograr una argumentación acorde a lo planteado en el recurso jerárquico, por lo que de igual manera se deniega respecto a dicho elemento.
Por último, el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, hace mención como un componente del debido proceso el derecho de impugnar, utilizando para ello todos los medios previstos por ley; por lo que en el presente caso, la parte accionante en goce de ese su derecho planteó los recursos que consideró pertinentes, obteniendo como resultado la Resolución Ministerial cuestionada; por lo que, la Resolución Ministerial – AMB 58 de 23 de diciembre de 2020, no lesionó el derecho a recurrir de la empresa accionante; consecuentemente, corresponde denegar la tutela solicitada.
En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución Constitucional 153/2021 de 29 de julio, cursante de fs. 140 a 141 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, y en consecuencia: DENEGAR la tutela solicitada, bajo los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
CORRESPONDE A LA SCP 0776/2024-S1 (viene de la pág. 22).
Al no existir consenso en Sala dentro del caso, dirime el Presidente Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano, siendo de Voto Disidente la Magistrada Georgina Amusquivar Moller.
Fdo. Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
PRESIDENTE
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
[1]El Cuarto Considerando, indica: “…el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.
…consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.
[2]El FJ III.3, refiere: “…la garantía del debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una sanción como ha ocurrido en el presente caso”.
[3]El FJ III.2.3, señala: “Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo y cuál es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.
En tanto y en cuanto, las resoluciones administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera expresa, las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario, tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa es a todas luces justa. Esta afirmación nos lleva a concluir que no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.
[4]El FJ III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado”.
[5]El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación:
(…)
(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia.
(…)
b) En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una `decisión sin motivación´, o extiendo esta es b.2) Una `motivación arbitraria´; o en su caso, b.3) Una `motivación insuficiente´.
(…)
c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación”.
[6]El FJ III.2, establece: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo.
5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos”.
[7]El FJ III.3, expresa: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.
[8]El FJ III.3.1, señala: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.
[9]El FJ III.2, indica: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.
[10]El FJ III.1, refiere: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.
[11] El FJ III.1.2, señala: “La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del 'derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior', estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:
1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158)
2. El derecho de recurrir '…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona'. (párrafo 158)
3. Independientemente de la denominación que se le dé al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo 165)”.
[12] El FJ III.2.2. refiere: “…La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.
La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en qué grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada” (las negrillas son nuestras).
[13] El Considerando V.2, indica: “…el art. 7 de la Constitución Política del Estado ha establecido el principio de la reserva legal, por la que cualquier restricción a los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, sólo puede ser dispuesta mediante Ley de la República -disposición constitucional que es concordante con los arts. 4 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966 y 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos- no estándole permitido al Poder Ejecutivo establecer estas restricciones mediante un Decreto Supremo. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que, aún la ley, tiene sus limitaciones cuando se trata de restringir derechos fundamentales, pues no se puede afectar el núcleo esencial de un derecho de manera que altere el derecho como tal, así lo dispone el art. 229 de la Constitución Política del Estado" (las negrillas son añadidas).
[14] El Considerando III.2, expresa: “…el principio de la reserva legal entendiéndose por éste la institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución deben ser desarrolladas en una Ley; es una institución que impone un límite tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo; a aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de Ley” (las negrillas son incorporadas).
[15] Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del acto administrativo, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando el acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.