SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0258/2024-S2

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0258/2024-S2

Sucre, 18 de junio de 2024

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

Acción de cumplimiento

Expediente:                  57290-2023-115-ACU

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 143/2023 de 22 de junio, cursante de fs. 405 a 409, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Nely Verónica Gallo Soruco y Santiago Ticona Yupari ambos Senadores Titulares por el departamento de Chuquisaca y Tarija, respectivamente; y, Lily Gladys Fernández Vargas, Diputada Titular por el departamento de Chuquisaca contra María Renee Castro Cusicanqui, Ministra de Salud y Deportes.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 12 de junio de 2023, cursante de fs. 125 a 134, los accionantes expresaron los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 13 de febrero de 2020, se promulgó la Ley de Prevención y Control al Consumo de los Productos de Tabaco -Ley 1280- que responde a una demanda de varios años atrás, para regular la implementación de políticas y medidas para la prevención y protección al consumo de productos de tabaco que promueve medidas regulatorias para su comercio y repercutirá en la salud de las generaciones presentes y futuras principalmente de niños y adolescentes, ya que, en la encuesta mundial sobre tabaco en jóvenes de “junio de 2020”, con el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), se estableció que los jóvenes son un segmento de mercado importante para la industria; protegiéndolos de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas causadas por el consumo de productos y la exposición al humo de tabaco. Por lo que, se trata de un tema de urgente tratamiento que obliga a las autoridades a implementar medidas modernas y usadas en la mayor parte del mundo para evitar los daños sociales, económicos, salubres y sanitarios del consumo del tabaco.

Lamentablemente todas estas “intenciones” se encuentran obstaculizadas por la ausencia de un reglamento que permita materializar lo establecido en la Ley 1280, debido a que, su Disposición Transitoria “Primera” -lo correcto es Tercera- señala: “‘En un plazo de ciento ochenta (180) días calendario, a partir de la publicación del Decreto Supremo Reglamentario de la presente Ley, las industrias tabacaleras, así como los propietarios, administradores, empleadores y empleados de los lugares públicos y privados, y puntos de venta, deberán aplicar todas las medidas necesarias para adecuar sus actividades con el fin de cumplir con la presente Ley’”.

Es decir, que la aplicación de esta Ley está condicionada a la publicación del Decreto Reglamentario, pues a partir de ello, los actores relacionados pueden realizar las acciones y determinaciones que están previstas en la misma; empero, a la fecha se tienen más de dos años y seis meses de atraso en el cumplimiento de este deber y obligación que le corresponde a la Ministra accionada, pese a las implicancias sanitarias, sociales, ambientales y económicas que tiene.

Puesto que, la falta de reglamentación a la Ley 1280 contribuye a que no se pueda contar con ambientes 100% libres de humo de tabaco, tal cual lo señala el art. 9 de la citada Ley, que prohíbe fumar en establecimientos y espacios públicos y privados. También, imposibilita contar con protocolos de atención, guías y otras medidas para promover la cesación o abandono del tabaco en todas sus formas; así como impide diagnosticar, proteger y brindar apoyo a los consumidores para eliminar su adicción. De igual manera, se priva del establecimiento de políticas educativas, de prevención, capacitación y concientización a la población, conforme lo determina el art. 16 de la mencionada Ley, debiendo ser dichas acciones parte de la currícula del sistema educativo. Por otro lado, la falta de una reglamentación mantiene y sigue contribuyendo en el incremento de los datos oficiales emitidos por las autoridades del Ministerio de Salud y Deportes de enfermedades y mortalidad por consumo de tabaco.

Además, que el art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establece las medidas que los Estados parte deben adoptar para garantizar el derecho a la salud, entre ellos, garantizar el sano desarrollo de los niños y el mejoramiento de todos los aspectos que se relacionan al mismo, entre ellos, del medio ambiente. En esa línea, otra consecuencia sustancial del incumplimiento de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280 se vincula estrechamente al incumplimiento de las políticas nacionales determinadas en la Agenda Patriótica del Bicentenario 650 de 15 de enero de 2015, que reconoce la salud, educación y deporte para la formación de un ser humano integral, concordante con la meta “3-9” de desarrollo sostenible que consiste en reducir sustancialmente el número de muertes y enfermedades producidas por productos químicos peligrosos y la contaminación del aire, el agua y suelo y fortalecer la aplicación del Convenio Marco para el Control del Tabaco en todos los países de la Organización Mundial de la Salud (OMS) según proceda.

 

Consecuentemente, el marco normativo incumplido por la Ministra accionada es el art. 5.1 del Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la OMS, aprobado mediante Ley 3029 de 22 de abril de 2005, que compromete al Estado a formular, aplicar, actualizar periódicamente y revisar estrategias, planes y programas nacionales multisectoriales integrales de control de tabaco. Asimismo, el numeral 3 del citado artículo, describe que: “A la hora de establecer y aplicar sus políticas de salud pública relativas al control del tabaco, las Partes actuarán de una manera que proteja dichas políticas contra los intereses comerciales y otros intereses creados por la industria tabacalera, de conformidad con la legislación nacional”. Asimismo, las disposiciones que los Estado parte del CMCT están obligadas a aplicar, son el: art. 6, que establece: Elevar los impuestos sobre los productos del tabaco; el art. 8, que instituye la protección contra la exposición al humo de tabaco ajeno en todos los lugares de trabajo interiores, lugares públicos cerrados y transporte público; art. 11, sobre advertencias sanitarias fuertes en el empaquetado de los cigarrillos que cubran al menos el 30% (e idealmente 50%) de las superficies expuestas dentro de los tres años; art. 13, que prevé una prohibición total de la publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco.

Asimismo, el art. 90 del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, establece: Las atribuciones de la Ministra de Salud y Deportes, en el marco de las competencias asignadas al nivel central por la Constitución Política del Estado, son las siguientes: inc. a) Formular, promulgar y evaluar el cumplimiento de los programas de salud en el marco del desarrollo del país; inc. c) Vigilar el cumplimiento y primacía de las normas relativas a la salud pública; inc. k) Formular políticas y ejecutar programas promoviendo la salud física y mental; e, inc. u) Promover políticas de relacionamiento, coordinación y cooperación con organismos internacionales, alineados al desarrollo sectorial y a la política nacional de salud.

En ese contexto, la norma infraconstitucional infringida es la Disposición Transitoria Primera, que dispone: “En un plazo de ciento ochenta (180) días calendario a partir de la publicación de la presente Ley, el Órgano Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Salud, aprobará el Decreto Supremo Reglamentario en el marco de la presente Ley y de la Ley N° 3029, que ratifica el ‘Convenio Marco para el Control del Tabaco’” (sic).

 

Por lo que, la norma es clara en establecer quien es la autoridad que debe elaborar el reglamento en su calidad de órgano rector del sistema de salud, en un plazo de ciento ochenta días, tomando como punto de partida la fecha de publicación de la Ley 1280; es decir, el 13 de febrero de 2020, de modo que, tendría que entrar en vigencia a más tardar la segunda quincena del mes de agosto del mismo año, no obstante, hasta la fecha de la presentación de la acción, no se cuenta con un reglamento y transcurrió ya tres años y cinco meses, dejando como resultado una población desprotegida, entre ellas, niños, adolescentes, personas con problemas respiratorios y todas las personas estén expuestas al humo de tabaco.

Por tales razones, el “14” de octubre de 2022, a través de la Minuta de Comunicación 124/2021-2022, Lily Gladys Fernández Vargas -hoy accionante-, en su condición de Diputada Nacional exigió el cumplimiento de este precepto legal y obtuvo una respuesta el 22 de noviembre de igual año, en el que se les permitió conocer y evaluar el grado de cumplimiento de la reglamentación de la Ley 1280, señalando que: “‘La Dirección General de Promoción y Prevención de Salud, elaboró el Proyecto de Decreto Supremo que reglamenta la ley 1280 y que actualmente se socializa con programas de esa cartera de Estado para delimitar acciones y competencias que cumplirán cuando se apruebe la norma, para posteriormente socializar con los ministerios implicados, a fin de consensuar el documento y continuar con las vías de aprobación del Reglamento’” (sic).

En ese sentido, pese a que las respuestas de las autoridades deben estar revestidas de un carácter de efectividad que no burle las obligaciones que les son dadas; sin embargo, se puede evidenciar que la Ministra accionada expresa una dolosa renuencia a cumplir con su deber, por medio de una respuesta vacía e infundada, sin señalar plazos, simplemente realizando una afirmación indeterminada y que no ofrece ninguna garantía de su cumplimiento, ni permite evidenciar el trabajo que presuntamente viene realizando el Ministerio de Salud y Deportes para materializar lo que se afirma, pues tampoco indicó con qué programas del Ministerio se está realizando la socialización del reglamento presuntamente elaborado, los plazos que está manejando ni las causales que generó el incumplimiento de más de dos años, respecto al mandato que le da la Ley 1280.

I.1.2. Norma legal supuestamente incumplida

La parte accionante denuncia el incumplimiento de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia, se fije un plazo razonable y perentorio para que la Ministra accionada dé cumplimiento al deber normativo previsto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280 y proceda a elaborar el reglamento de esa Ley.

Asimismo, en audiencia de consideración de esta acción de cumplimiento, solicitaron que se señale un plazo no mayor a veinte días para que el Ministerio de Salud y Deportes presente el Reglamento a la Ley 1280 “… en vista de que el Reglamento ya está elaborado…” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 23 de junio de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 393 a 404, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó in extenso el contenido de su memorial de acción de cumplimiento y ampliándolo manifestó que: a) La Disposición Transitoria Tercera de la Ley 1280 refiere que, en un plazo de ciento ochenta días calendario a partir de la publicación del Decreto Reglamentario, las industrias tabacaleras, los propietarios, administradores, empleadores y empleados de lugares públicos, privados y puntos de venta, deberán aplicar todas las medidas necesarias para adecuar sus actividades; es decir, que se les está dando un tiempo más para que puedan cumplir con la citada Ley; por lo que, fue muy amplia para que las empresas privadas y el Estado, a través de sus instituciones, puedan adecuar las condiciones para su aplicación; b) El Ministerio de Salud y Deportes en la respuesta otorgada, hizo referencia a que ya está elaborando el reglamento a la Ley 1280; empero, no se sabe cuándo se socializará con los Ministerios implicados a fin de consensuar el documento, tampoco indica cuándo continuaran con las vías de aprobación y promulgación del Reglamento, pues no se determinó con qué instancias se estaría socializando, ni cuáles son los resultados de esta socialización que eventualmente podrían ser adversos y consiguientemente no existe garantía de un cumplimiento a futuro; por lo que, dicha respuesta debería ser tangible y medible por medio de fechas e instancias; c) La respuesta otorgada demuestra la falta de voluntad de llegar al cumplimiento de la recomendación de la Asamblea Legislativa Plurinacional; asimismo, denota una conducta omisiva reiterativa como ocurrió con la “Ley del Cáncer”, respecto de la cual se tuvo que llegar, inclusive, a acciones internas; d) La Ministra accionada incumplió una obligación vigente, válida, cierta y no hay lugar a confusión en el deber de reglamentación por parte de la misma, de igual manera, no existe lugar a una interpretación dispar de la Disposición Transitoria Primera; y, e) La gestión actual que está a la cabeza del Ministerio de Salud y Deportes tuvo dos años, tres meses y cuarenta y cuatro días para elaborar este reglamento.

Asimismo, a la consulta efectuada por el Vocal de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respecto a si tenían conocimiento de que existe un Reglamento, la parte accionante mencionó que: El Ministerio de Justicia habla de un Decreto Supremo que data de 2007, que ni siquiera está adecuado a la Constitución Política del Estado, es por tal razón que se trabajó en la Ley 1280. Por otro lado, mencionó que son los Ministros de Estado quienes representan al Presidente y forman parte del Órgano Ejecutivo, por tal razón, deben cumplir sus obligaciones, siendo el directo responsable para que se promulgue el Reglamento de la Ley 1280 el Ministerio de Salud y Deportes, de lo contrario “…en todas las materias tendríamos que remitirle al Presidente, y eso es, lógicamente, humanamente imposible para el Presidente, por eso tiene los Ministerios correspondientes…” (sic).

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

María Renee Castro Cusicanqui, Ministra de S alud y Deportes, a través de informe escrito cursante a fs. 386 a 392 a través de sus representantes legales, así como en audiencia, solicitó que se deniegue la tutela impetrada, con base en los siguientes argumentos: 1) Fue posesionada en el cargo mediante Decreto Presidencial (DP) 4952 de 2 de junio de 2023, en ese escenario, a pesar del corto tiempo en el ejercicio del cargo, asumió medidas de cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280; por lo que, no tiene ninguna responsabilidad en el caso concreto, más aun si se considera que el anterior titular del Ministerio de Salud y Deportes no fue notificado, debido a que, el tratamiento de la Ley 1280 debió ser atendido en su gestión; por tanto, este aspecto debe ser aclarado por la ex autoridad, a efecto de contar con mayores elementos de juicio, consecuentemente, en el marco de lo establecido en la SCP 0266/2022-S4 de 11 de mayo, la notificación debió efectuarse además a quien tenía en su momento el deber de cumplir la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280; 2) La temática de fondo ya fue analizada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, a través de la “petición de informe” 038/2021-2022, presentada en el Ministerio de Salud y Deportes el 10 de diciembre de 2021, la cual fue respondida por medio de Nota MSyD/AP/CE/01/2022 de 5 de enero; así como a la “petición de informe” 1348/2021-2022 presentada el 7 de septiembre de 2022, que fue atendida mediante Nota MSyD/AP/CE/300/2022 de 27 de octubre; y, la “petición de informe” 450/2021-2022 presentada el 1 de abril de 2022, que mereció respuesta a través de Nota MSyD/AP/CE/133/2022 de 11 de mayo, informando sobre los avances del cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera -de la Ley 1280-, lo que demuestra que no existe materia justiciable; 3) Los accionantes no cumplieron efectivamente sus funciones de fiscalización y recién a tres años de la promulgación de la Ley 1280, pretenden exigir el cumplimiento de la referida normativa, ello implica que se configuró un acto consentido, por lo que, corresponde denegar la tutela impetrada; 4) La acción planteada no identificó la legitimación pasiva, debido a que, en el marco del art. 124 del DS 4857 de 6 de enero, el Ministerio de Salud y Deportes no es responsable de la aprobación; además que, los accionantes identifican una norma presuntamente incumplida sin determinar cuál el incumplimiento en el que incurrió el Ministerio de Salud y Deportes; 5) Existe improcedencia de la acción de cumplimiento por el objeto, debido a que, a decir de los accionantes se incumplió la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280, empero, la labor del Ministerio de Salud y Deportes se limita a la elaboración del proyecto de reglamento y tiene que seguir los determinados pasos legales correspondientes para que esta norma sea consensuada y aprobada por las instancias correspondientes, en tal sentido, se remitió dicho proyecto a la Unidad de Análisis de Políticas Económicas y Sociales (UDAPE) por tal razón, no se cumple con el presupuesto establecido en la SCP 0198/2023-S2 de 25 de abril, referido al incumplimiento mismo; 6) La SCP 003/2020-S4 de 9 de enero señala que, el objeto de esta acción es el cumplimiento de la finalidad de la norma, que en el caso particular se cumplió, habida cuenta que la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280 establece que la propuesta de Reglamento le corresponde al Ministerio de Salud y Deportes, la cual fue remitida a la UDAPE, a través de Nota MSyD/DGAJ/UAJ/NE/246/2022 de 23 de mayo, que fue devuelta al citado Ministerio; y, finalmente a través de Nota MSyD/DGAJ/UAJ/NE/317/2023 de 22 de junio, en la que se adjunta el proyecto de Decreto Reglamentario actualizado, a efecto de que sea tratado en la UDAPE; 7) De acuerdo a lo establecido en la SCP 0501/2018-S4 de 5 de septiembre, no existe materia justiciable, ya que el reclamo y la base de esta acción radica en el presunto incumplimiento de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280 la cual fue ejecutado, por lo tanto, corresponde aplicar la teoría del hecho superado, al cumplirse de parte del Ministerio de Salud y Deportes con lo establecido en dicho precepto normativo; y, 8) En cuanto a la improcedencia de la acción de cumplimiento por falta de reclamo previo y renuencia, expresan que el reclamo se habría efectuado a través de la Minuta de Comunicación 124/2021-2022, empero, el art. 127 del Reglamento General de la Cámara de Diputados establece que, la minuta de comunicación no constituye un reclamo previo o demanda efectiva de cumplimiento del presunto deber omitido, sino una recomendación como establece este precepto normativo, y pues así mismo lo expresa en su contenido; por lo que, no cumplieron con el presupuesto establecido en la SCP 0445/2021-S4 de 25 de agosto, relacionado con el principio de supletoriedad. Por otro lado, no demuestran con documento idóneo que hubieran reclamado a la Ministra accionada el cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280, pues la Minuta de Comunicación 124/2021-2022, que recomienda al entonces Ministro de Salud y Deportes, hace referencia a la Disposición Transitoria Tercera, no así la disposición normativa cuyo incumplimiento es cuestionado. Asimismo, la renuencia no fue acreditada, ya que, el Ministerio de Salud y Deportes, mediante la Nota MSyD/AP/CE/347/2022 de 22 de noviembre, respondió a la mencionada Minuta de Comunicación, indicando las acciones que se asumen, lo que no constituye una respuesta negativa, al contrario se generó un allanamiento específico al cumplimiento de la regulación normativa, pues en el “…Informe Técnico MSyD/VPVEyMT/DGPPS/UPSGyPS/IT/105/2023…” (sic), a través de la Dirección General de Promoción y Prevención de Salud dependiente de su Ministerio, se expresan los pormenores del trabajo realizado en relación a la Ley 1280 y su reglamentación.

Por otra parte, a la consulta efectuada por el Vocal de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respecto a dónde se encuentra el Reglamento, la parte accionada respondió que, el mismo se encuentra en la UDAPE para su tratamiento y además dicha instancia ya convocó a horas 11:00 -se infiere del día de la audiencia de consideración de la acción de cumplimiento- a todos los Ministerios y quienes tienen que ver con la aprobación de este Decreto.

I.2.3. Intervención de amicus curiae

El Presidente de la Asociación de Padres de Niños y Adolescentes con Cáncer (ASPANICC) La Paz, con el apoyo de la Fundación Bolivia Saludable (FBS); Sociedad Paceña de Cardiología; Asociación Boliviana de Pacientes Oncológicos asegurados a la Caja Nacional de Salud (ABOLPO); Asociación de Voluntariado Social Oncológico (AVSO); Rotary Club La Paz Sur; Club de Ciclismo 3600 “Infinitum”; Ñandé Bolivia; Igual Bolivia; “Lex Artis S.R.L.”; Bifrost Consultora en Salud; Erich Ballesteros Fernández; Salud Justa México; Fundación Interamericana del Corazón (FIC) Argentina; “Corporate Accountability-Programa para América Latina-USA”; Asociación de control de tabaquismo, promoción de la salud y de los Derechos Humanos (ACT) Brasil; Organización Multidisplinaria para la Integración Social (OMIS) Uruguay; Centro de Investigación para la Epidemia del Tabaquismo (CIET) Uruguay; Red Nacional Antitabaco (RENATA) Costa Rica; Coalición Pañamena contra el tabaquismo (COPATEC) Panamá; “Action on Smoking & Health -ASH- USA”; SÚMATE-Movilización Antitabaco “El Salvador”; Chile Libre de Tabaco; Educar Consumidores-Colombia; “Interamerican Health Fundation-IAHF”; ANAÁS, Tejiendo Bienestar-Colombia; En Comunicación-Costa Rica; Centro de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA) Colombia; Fundación para el desarrollo de políticas sustentables (FUNDEPS) Argentina; Plataforma por la Alimentación Saludable (PAS) Perú; y, Hugo Noboa Cruz-Ecuador, por memorial cursante de fs. 141 a 149 y en audiencia de garantías; señaló que: i) Existe evidencia científica nacional plasmada en el “…Informe Final: Sondeo de Opinión sobre el Consumo, Control y Comercialización de Tabaco en Bolivia”(sic), elaborado por la FIC Bolivia y la Consultora Arce&Vargas, en el que, dieron a conocer datos estadísticos de 2016, derivados de encuestas y entrevistas sobre el impacto negativo del consumo del tabaco. Asimismo, el Informe “El tabaquismo en Bolivia” - Muerte, enfermedad y situación impositiva elaborado por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) y el Instituto de Efectividad Clínica Sanitaria (IECS), estableció mediante un modelo matemático la probabilidad que tienen las personas de enfermar o morir por cada una de las condiciones asociadas al tabaquismo, identificando que, en Bolivia, el tabaquismo ocasiona una importante cantidad de muertes, enfermedades y costos sanitarios. De igual manera, el equipo de profesionales que realizó la investigación espera que los resultados de su trabajo ayuden a aumentar la conciencia sobre el impacto sanitario y económico del tabaquismo y constituyan una herramienta para que los gobiernos y sistema de salud puedan definir medidas más efectivas y eficientes en la lucha contra el mismo; ii) Bajo la interpretación del derecho constitucional a la salud y el derecho internacional, se puede concluir y evidenciar la imperiosa necesidad de contar con una Reglamentación a la Ley de Prevención y Control al Consumo de los Productos de Tabaco que proteja el derecho a la salud de los daños irreversibles que produce el mismo, los derivados de éste y la exposición al humo que genera; iii) La existencia de una reglamentación acorde a las necesidades nacionales promocionará una salud justa para las presentes y futuras generaciones del Estado Plurinacional de Bolivia, reducirá la mortalidad anual por consecuencia del consumo de tabaco que supera las cuatro mil personas y coadyuvará a garantizar los preceptos constitucionales relacionados a la salud de la población; siendo que, el Estado tiene un compromiso con los derechos humanos en salvaguardar los derechos a la vida y la salud, tal como determina el CMCT ratificado por Bolivia; iv) Según el estudio “Las leyes libres de humo mejoran la salud pública”, sesenta países promulgaron este tipo normativo, evitándose 5.4 millones de muertes prematuras entre 2007 y 2014; v) “Salud Justa México”, una organización civil que promueve el derecho a la salud, en la investigación “Evaluación de la sociedad civil sobre políticas públicas para el control de tabaco” (sic) concluyó en lo referente a la disparidad de recursos económicos de la industria tabacalera, que se debe consolidar un frente común de defensa del bien más preciado de cualquier ser humano, que es la salud; vi) Una investigación publicada en noviembre de 2022 por la FIC Argentina, recomienda promover el impuesto a los productos del tabaco para generar una reducción en el consumo del mismo, teniendo como beneficio para el Estado el aumento de recaudación fiscal; vii) Según datos de la OMS, el tabaco causa ocho millones de muertes cada año; es decir, más muertes que la pandemia del Coronavirus (COVID-19) desde el brote inicial hasta junio de 2022. Este alarmante hecho, hace que los Estados se comprometan a luchar contra la epidemia del tabaquismo, aumentando los impuestos referentes al consumo de productos de tabaco, normativa que regularice ambientes 100% libres del humo que este genera, creando políticas de educación para prevenir el consumo de aquellos productos; viii) Existen muchos países que tomaron políticas de salud ejemplificadoras para combatir la epidemia del tabaquismo; ix) Se está incumpliendo el CMCT, y el último país que no cuenta con una reglamentación de la Ley -Ley de Prevención y Control al Consumo de los Productos de Tabaco-; x) Se insistió con misivas y notas a las todas las carteras de estado presentes en esa audiencia de consideración del mecanismo de defensa, y todas se remitieron al Ministerio de Salud; xi) Son más de diecinueve instituciones internacionales y doce nacionales, las responsables de las niñas, niños, jóvenes y adolescentes con cáncer; por lo que, como sociedad civil pretenden ser parte de la reglamentación en el trabajo que realizará el Ministerio de Salud y Deportes; y, xii) Se “ratifican” en la acción de cumplimiento presentada.

I.2.4. Intervención de los terceros interesados

Edgar Pary Chambi, Ministro de Educación, mediante informe escrito cursante a fs. 270 a 271 vta. y en audiencia a través de su representante legal, solicitó que se deniegue la tutela impetrada, con base en los siguientes fundamentos: a) Conforme a lo dispuesto por el art. 16 de la Ley 1280, el Ministerio de Educación viene trabajando conjuntamente con el Ministerio de Salud y Deportes, en la implementación de programas de prevención del consumo del tabaco en las estructuras curriculares del sistema educativo plurinacional, coadyuvando desde el ámbito educativo a la reducción de índices del consumo de tabaco; puesto que, en los Programas de Estudio 2024, se tiene en el campo de saberes y conocimientos, el temario: Prevención ante la drogadicción, alcoholismo, tabaquismo y otros; así también, en el Programa de Estudio 2022, en el campo vida, tierra y territorio, se tiene el temario: Consecuencias del consumo de alcohol, tabaco y otras drogas; que se refleja en nivel primario y secundario; en ese sentido, de acuerdo a sus competencias, el Ministerio de Educación viene realizando las acciones necesarias para la prevención del consumo de drogas y de su influencia negativa; y, b) Considerando que la presente acción de cumplimiento versa en la Disposición Transitoria Primera de la referida Ley, el Ministerio de Educación asistirá a las mesas técnicas para su evaluación, conforme prevé el art. 124.III de la Ley “4857”, considerando que el proyecto, ya fue remitido por el Ministerio de Salud y Deportes, lo que da cuenta que no existe ningún incumplimiento de la indicada Disposición Transitoria.

Iván Manolo Lima Magne, Ministro de Justicia, a través de sus representantes legales, en audiencia solicitó que se deniegue la tutela solicitada bajo los siguientes argumentos: 1) A partir del 6 de enero de 2023, se encuentra vigente el DS 4857, que establece la estructura organizativa del Órgano Ejecutivo; empero, en la acción de cumplimiento los accionantes de manera errónea fundan su reclamo en competencias del Ministerio de Salud y Deportes, de acuerdo a lo establecido en el DS 29894 de 7 de febrero de 2009, que fue abrogado; 2) En tanto se apruebe el nuevo Decreto Supremo reglamentario a la Ley 1280, está vigente para su aplicación el DS 29376 de 12 de diciembre, pues así lo establece la Disposición Transitoria Segunda de la citada Ley; y, 3) Existe un planteamiento erróneo de la acción de cumplimiento, ya que, el art. 124 del DS 4857, establece cómo se aprobaran los Decretos Supremos, en tal sentido, los mismos deben ser presentados a la Ministra de la Presidencia con la finalidad de tener una base de datos de información del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia. Asimismo, el UDAPE ya los convocó para tratar el proyecto del Reglamento y su posterior aprobación por el Ejecutivo.

Asimismo, con relación a la consulta de la “Disposición Transitoria” en la que se establece que, en tanto se apruebe el Decreto Supremo Reglamentario a la Ley 1280, queda vigente para su aplicación el DS 29376, el representante legal del Ministerio de Justicia señaló que “…Ese Decreto Supremo que usted tiene en su mano establece a una norma anterior sobre el control y consumo de tabaco, es decir, que todos los artículos” (sic).

Marcelo Alejandro Montenegro Gómez, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, mediante informe escrito cursante de fs. 289 a 291 vta. solicitó que se excluya al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la acción de cumplimiento, por lo siguiente: i) La Ley 1280, en su Disposición Transitoria Primera, no incluye la participación de este Ministerio en la elaboración del referido Decreto Supremo; por otro lado, la Disposición Final Primera establece que la implementación de dicha Ley no representa recursos adicionales del Tesoro General de la Nación (TGN), puesto que el art. 25 inc. a) de la citada Ley, establece que para financiar el objeto y fines de la misma, el Ministerio de Salud y Deportes asignará recursos de su propio presupuesto o en su defecto, dispone cuáles son las otras fuentes de financiamiento de organizaciones intergubernamentales e internacionales, debiendo acudir, en todo caso al Ministerio competente, a través del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, para realizar las gestiones correspondientes; ii) El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas no tiene competencia, facultad o atribución para regular medidas que permitan proteger a la persona, familia y la comunidad contra las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y la exposición al humo que produce sino al Ministerio de Salud y Deportes en coordinación con la entidades territoriales autónomas; iii) El Decreto Reglamentario tiene un propio trámite y procedimiento que debe seguir la entidad competente en el área, no así a su Ministerio; y, iv) Aunque se entiende que las notificaciones son realizadas a terceros interesados a fin de evitar futuros perjuicios que pudieran afectar sus derechos; no obstante, en la presente acción, claramente se advierte que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas no tiene la calidad de tercero interesado, ya que, la Ley 1280 es específica al determinar las competencias, por lo que, no corresponde que dicha cartera sea convocada a prestar informe sobre el presunto incumplimiento de su Disposición Transitoria Primera.

I.2.5. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 143/2023 de 22 de junio, cursante de fs. 405 a 409, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: a) La acción de cumplimiento prevista en el art. 134 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo) tutela el principio de la estabilidad de la norma y el principio de seguridad jurídica y está condicionado al cumplimiento de presupuestos de procedencia; en ese sentido, la parte accionante identificó que la norma recae en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280 y a la Ministra de Salud y Deportes, quien a su criterio considera como renuente del cumplimiento de la obligación determinada por el orden normativo; b) Aunque en algún momento procesal de los alegatos se distorsionó el objeto principal, se entiende que la pretensión es que se elabore el Reglamento de la Ley 1280. Ahora bien, por reglas de competencia se debe discriminar el proceso de elaboración, de la promulgación o puesta en vigencia del Reglamento, ya que, la única autoridad que puede poner en vigencia una disposición normativa, es el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia o en su ausencia el Vicepresidente. En consecuencia, la pretensión de la parte accionante fue cumplida, porque a través de una nota el entonces Ministro de Salud y Deportes remitió a la Ministra de la Presidencia el proyecto de Decreto Supremo Reglamentario de la Ley 1280, el cual fue devuelto al citado Ministerio o ente productor de la norma. Posteriormente, el 22 de junio de 2023, la Ministra accionada envió a la Ministra de la Presidencia dicha propuesta. Consecuentemente, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280 genera dos tipos de obligaciones dirigidas al Órgano Ejecutivo, entonces existe prueba razonable que deja entrever que la parte accionada cumplió con su obligación; c) Antes del 2022 existía jurisprudencia constitucional con respecto al plazo de caducidad para interponer la acción de cumplimiento, posteriormente, se estableció el criterio de que si no existe un plazo para interponer la acción de cumplimiento tampoco existe plazo de caducidad para el cumplimiento, por tal razón se puede presentar este mecanismo de defensa, entre tanto el incumplimiento perdure, en el caso concreto, la administración pública demostró que cumplió con el deber identificado por los accionantes, así sea extemporáneamente; d) Se descarta la legitimación pasiva porque el objeto de la pretensión recayó en la producción del Reglamento, pues si hubiera sido en la vigencia, recaería en el Director Jurídico del Ministerio de la Presidencia; y, e) En cuanto al grado de afectación con la omisión del Ministerio de Salud y Deportes, se presupone que los legisladores son los depositarios de la voluntad popular y la democracia, no necesitan ninguna acreditación para representar a la sociedad, sin embargo “…vaya como consejo a fortiori una unidad de análisis para postular la Acción de Cumplimiento o cualquier tipo de acción es manifestar el grado de afectación” (sic).

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1.  Mediante Nota MSyD/DGAJ/UAJ/NE/246/2022 de 23 de mayo, Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes, remitió a la Ministra de la Presidencia, el proyecto de Decreto Supremo para reglamentar la Ley 1280, adjuntando adicionalmente el informe técnico y legal -MSyD/DGAJ/UAJ/IL/657/2022 de la misma fecha- en medio físico y magnético para su tratamiento, en el marco de lo dispuesto por el art. 135 del DS 29894 (fs. 223 a 243).

II.2.  Cursa Nota de 14 de octubre de 2022, a través de la cual, Lily Gladys Fernández Vargas, Diputada Nacional -hoy accionante-, se dirigió a Gustavo Vega Piña, Presidente de la Comisión de Educación y Salud de la Cámara de Diputados, ambos de la Asamblea Legislativa Plurinacional, para remitir la Minuta de Comunicación a Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes, para su tratamiento de acuerdo a Reglamento. Asimismo, la referida Minuta de Comunicación recomienda al citado Ministro, realizar la reglamentación de la Ley 1280, dando cumplimiento a la Disposición Transitoria Primera de la indicada Ley, debido a que, existe incumplimiento de deberes ante la inexistencia de reglamentación (fs. 8 a 13).

II.3. Se tiene Nota M.C. 124/2021-2022 de 26 de octubre de 2022, por la cual, se remitió al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, la Minuta de Comunicación 124/2021-2022 aprobada por la Comisión de Educación y Salud a propuesta de Lily Gladys Fernández Vargas, Diputada Nacional, para su remisión al Ministro de Salud y Deportes con referencia a la “recomendación” que se efectúa al Ministerio de Salud y Deportes de realizar la Reglamentación de la Ley 1280 (fs. 246).

II.4. Consta Hoja de Ruta 18089 de 7 de noviembre de 2022, por la que, la Ministra de la Presidencia remitió la Minuta de Comunicación 124/2021-2022 al Ministerio de Salud y Deportes, recibiéndose en el citado Ministerio el 8 de igual mes y año, a efectos que responda la Minuta de Comunicación, aprobada por la Presidencia de la Cámara de Diputados, a nombre del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia en el plazo de diez días (fs. 245).

II.5. A través de Nota MSyD/AP/CE/347/2022 de 22 de noviembre -recibida en el Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia el 12 de diciembre de ese año-, Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes responde a la Minuta de Comunicación 124/2021-2022, indicando que el Ministerio a su cargo, a través de la Dirección General de Promoción y Prevención de Salud elaboró el proyecto de Decreto Supremo que Reglamenta la Ley 1280, el cual “actualmente” estaba siendo socializado con programas de esa cartera de Estado para delimitar las acciones y competencias que cumplirán cuando se apruebe la norma; y, que posteriormente se socializaría con los Ministerios implicados, a fin de consensuar el documento y continuar con las vías de aprobación y promulgación del Reglamento (fs. 14).

II.6. Se tiene Nota MSyD/DGAJ/UAJ/NE/317/2023 22 de junio, recibida en el Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, en la citada fecha, por la que, María Renee Castro Cusicanqui, Ministra de Salud y Deportes -ahora accionada- remitió en medios físico y magnético el Proyecto de Decreto Supremo que tiene por objeto reglamentar la Ley 1280, así como, informes técnico y legal, además de la documentación correspondiente para su tratamiento con la finalidad de evitar consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas causadas por el consumo de productos de tabaco y la exposición al humo del mismo (fs. 159 a 222).

II.7. A través de Nota UDAPE/1637/SPSO/407/2023/EM de 22 de junio, la Directora General Ejecutiva de la UDAPE, se dirigió a la Ministra accionada, con referencia al Proyecto de Decreto Supremo que reglamenta la Ley 1280, con la finalidad de solicitar que instruya a los servidores públicos de su dependencia, a participar de la reunión de coordinación interinstitucional, a realizarse el 23 de junio de 2023, a horas 11:00 en instalaciones de UDAPE (fs. 247).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian que la Ministra accionada incumplió la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Prevención y Control al Consumo de los Productos de Tabaco, debido a que, en su calidad de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Órgano Rector del sistema de salud, le asiste el deber de elaborar el reglamento a la citada Ley para su posterior aprobación, en un plazo de ciento ochenta días desde su publicación; empero, pese a que se exigió su cumplimiento, transcurrieron tres años y cinco meses sin que se cuente con dicho reglamento.

En consecuencia, corresponde en revisión, determinar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

Sobre el particular, la SCP 0157/2018-S1 de 25 de abril, recogiendo los entendimientos asumidos por la jurisprudencia constitucional y precisando el alcance de la norma procesal sobre este proceso constitucional, sostuvo que: «En cuanto a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció que: “…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley”.

Así, la presente acción tutelar tiene como objeto “…garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la Ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1), 2) y 3) y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional Peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (SC 1421/2011-R de 10 de octubre).

Ahora bien, respecto a las características propias de la acción de cumplimiento la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo las siguientes: “…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”» (las negrillas fueron añadidas).

III.2.  Sobre la legitimación pasiva en acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

Con respecto a la legitimación pasiva en la acción de cumplimiento, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, establece que:

“De acuerdo al art. 134 de la CPE, tantas veces citado, la acción de cumplimiento procede en caso de inobservancia de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos.

Ahora bien, de acuerdo al art. 233 de la CPE: ‘Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento’.

Conforme a lo expuesto, la acción de cumplimiento puede ser presentada contra cualquier servidor público; término que abarca a los servidores públicos de carrera, a los designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios, tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría General del Estado, Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales descentralizadas y autónomas).

En ese sentido, se puede concluir que, no existen zonas exentas de control en el ámbito de la acción de cumplimiento, pues tienen legitimación pasiva todos los servidores públicos que omitan cumplir con un deber claro, expreso y exigible, constitucional o legal; sin embargo, debe constar que los servidores públicos en condición de particulares, no pueden ser demandados a través de esta acción”.

III.3.  La renuencia en la acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

Sobre la temática, la SCP 0436/2021-S3 de 10 de agosto, sostuvo que: «La SCP 0620/2018-S1 de 11 de octubre, citando las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1284/2016-S3 de 22 de noviembre, 0825/2012 de 20 de agosto y 0548/2013 de 14 de mayo, precisó que: “…es deber de los jueces o tribunales de garantías antes de la admisión de una acción de cumplimiento analizar ‘…i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas’”» (las negrillas corresponden al texto original).

III.4.   Análisis del caso concreto

Identificado el objeto procesal, que converge en el supuesto incumplimiento en el que incurrió la Ministra accionada a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Prevención y Control al Consumo de los Productos de Tabaco, debido a que, en su calidad de MAE del Órgano Rector del sistema de salud, le asiste el deber de elaborar el reglamento a la citada Ley para su posterior aprobación, en un plazo de ciento ochenta días desde su publicación; empero, pese a que se exigió su cumplimiento, transcurrieron tres años y cinco meses sin que se cuente con dicho reglamento.

Cuestiones procesales previas sobre los reclamos de improcedencia de la acción de cumplimiento

Habida cuenta que la Ministra accionada cuestionó la admisión de la presente acción tutelar por incumplimiento de varios requisitos de procedencia; en esa línea, a fin de constatar si la problemática amerita un pronunciamiento de fondo, corresponde efectuar las siguientes precisiones:

III.4.1.   Sobre la existencia de actos consentidos

Con respecto a la alusión referida a que la Ministra accionada, no cumplió sus labores de fiscalización y la exigencia del cumplimiento de la norma en cuestión en un tiempo considerable, relacionando dicha negligencia con la existencia de actos consentidos, este Tribunal no puede reputar esta denuncia como un acto consentido, dado que, el objeto de la acción de cumplimiento trasciende al interés individual, ya que, su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional y principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho, razón por la que, inclusive, la oportunidad para interponer la acción caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca pierda vigencia -derogue o abrogue- (Fundamento Jurídico III.1).

En ese sentido, la presunta exigencia tardía o desempeño negligente en el que se denuncia que habría incurrido la parte accionada, no puede convalidar la inejecución del deber presuntamente incumplido.

III.4.2.   En lo concerniente a la legitimación pasiva

Como se tiene abordado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, conforme a las previsiones de los arts. 134 de la CPE, esta acción de defensa procura el cumplimiento de un deber omitido, contenido en la Constitución Política del Estado o la ley, por parte de cualquier servidor o servidores públicos, siendo ese su ámbito de protección, la legitimación pasiva o capacidad para ser accionado a accionada la ostenta el servidor público que tiene un deber de cumplimiento asignado en una disposición constitucional o legal omitida, o dicho de otro modo, la potestad y competencia para ejecutarla.

En ese orden, aunque en el memorial de interposición de esta acción de defensa la parte peticionante de tutela accionante identificó como marco normativo incumplido disposiciones del CMCT, así como al art. 90 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009 no obstante, del planteamiento integral de la acción y la; pretensión de los nombrados contenida en su petitorio se extrae y concluye que, el objeto de la acción de cumplimiento se orienta a que la Ministra de Salud y Deportes, cumpla con elaborar el proyecto del Reglamento a la Ley 1280.

En tal sentido, conforme al tenor literal de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280, que establece: “…En un plazo de ciento ochenta (180) días calendario a partir de la publicación de la presente Ley, el Órgano Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Salud, aprobará el Decreto Supremo Reglamentario en el marco de la presente Ley y de la Ley N° 3029, que ratifica el ‘Convenio Marco para el Control del Tabaco’”.

Extrayéndose a partir de lo consignado en esta disposición que, la MAE del Ministerio de Salud y Deportes tiene la atribución de presentar la propuesta de Decreto Supremo Reglamentario a la Ley 1280. Consiguientemente, ostenta legitimación pasiva para ser accionada a través de la presente acción tutelar encaminada a materializar el cumplimiento de ese deber.

Por otro lado, en lo referente al cambio de autoridades y la eximente de responsabilidad a la que la Ministra accionada apeló, debido a que, hubiera asumido el cargo días antes de la citación con esta acción de cumplimiento, se aclara que, esta situación no constituye óbice para el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, de corresponder el mismo, en razón al objeto mismo de esta acción, que tutela mandatos normativos de acción y abstención atribuidos a un servidor público, independiente de su condición personal o el tiempo que ejerce el cargo, sin perjuicio de la responsabilidad personal que la omisión del deber -constitucional o legal- haya generado o la lesión indirecta de derechos constitucionales.

III.4.3.   Sobre el presunto deber omitido, contenido de manera expresa y en forma específica en la norma cuyo cumplimiento se exige

Sobre el objeto que da lugar a la procedencia de esta acción de defensa, la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, ha sido precisa al establecer la necesidad de corroborar la existencia de un deber omitido enunciado de manera imperativa, en términos claros, concretos y exigibles.

En esa línea, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280, de manera categórica establece que: “PRIMERA. En un plazo de ciento ochenta (180) días calendario a partir de la publicación de la presente Ley, el Órgano Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Salud, aprobará el Decreto Supremo Reglamentario en el marco de la presente Ley y de la Ley N° 3029, que ratifica el ‘Convenio Marco para el Control del Tabaco’” (las negrillas fueron añadidas).

En este marco, la primera parte de la disposición legal transitoria evidencia que, atribuye al Órgano Ejecutivo el imperativo de aprobar en el plazo de ciento ochenta días, el Decreto Supremo Reglamentario de la Ley de Prevención y Control al Consumo de los Productos de Tabaco, plazo computable desde su publicación, sin que de dicho contenido normativo, se advierta un plazo concreto atribuido a la autoridad ahora accionada a efecto de que presente la propuesta reglamentaria descrita.

Mas, en lo que concierne al objeto de la acción de cumplimiento, también se advierte que, como etapa previa al cumplimiento de esta obligación, la citada Disposición Transitoria Primera, contiene un mandato imperativo que asigna al Ministerio de Salud y Deportes y formulado en términos concretos y precisos de presentar la propuesta del citado Decreto Supremo Reglamentario, para su aprobación.

Por consiguiente, la responsabilidad de proponer un proyecto de Decreto Supremo Reglamentario a la Ley 1280, e inmerso a ello el conjunto de acciones para la estructuración de dicho proyecto de ley, resulta directamente exigible a la MAE del Ministerio de Salud y Deportes, premisa asumida sin la necesidad de efectuar interpretaciones respecto al objeto de la obligación y el destinatario para arribar a esta conclusión. Asimismo, se tiene que, dicho mandato legal, no está condicionado a algún acto o hecho previo que dé lugar a la ejecución de esta acción u obligación de hacer, sino únicamente una directriz de que la elaboración se rija al contenido de la Ley a la que reglamenta, así como la Ley 3029, que ratifica el “Convenio Marco para el Control del Tabaco”.

Consecuentemente, resulta viable exigir vía esta acción de defensa, el cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280, que atribuye al Ministerio de Salud y Deportes la obligación de remitir al órgano ejecutivo la propuesta del Decreto Supremo Reglamentario a la citada Ley.

III.4.4.   Sobre la existencia de un reclamo previo y la renuencia del servidor público como presupuesto para habilitar la admisión de la acción de cumplimiento

Otra cuestión de previa consideración al análisis de fondo, controvertida por los sujetos procesales de esta acción de defensa, relativo a la existencia o no de reclamo previo efectuado por los accionantes ante la Ministra accionada, a fin de dar viabilidad a la protección otorgada mediante esta acción de defensa.

Al respecto, se establece que conforme a la línea jurisprudencial definida en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, deba existir una solicitud expresa y clara en la cual la parte accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, lo que no implica que deba agotar mecanismos jurisdiccionales. Por lo que, corresponde determinar si la presente acción tutelar supera esta causal de improcedencia.

Así, de la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se evidencia que la accionante Lily Gladys Fernández Vargas, en su condición de Diputada Nacional, gestionó una Minuta de Comunicación a través del Presidente de la Comisión de Educación y Salud de la Cámara de Diputados, ambos de la Asamblea Legislativa Plurinacional, para remitir una Minuta de Comunicación dirigida a Jeyson Marcos Auza Pinto, entonces Ministro de Salud y Deportes (Conclusión II.2). Siendo efectivizada la remisión de la Minuta de Comunicación 124/2021-2022 de 26 de octubre, previo el trámite correspondiente, a través de la Ministra de la Presidencia, recibiéndose la misma en el Ministerio de Salud y Deportes el 8 de noviembre de 2022 (Conclusiones II.4 y II.5).

En ese contexto, aunque la naturaleza de la minuta de comunicación tiene carácter de recomendación a órganos, institucionales y entidades de la administración pública y el Estado, empero, no puede desconocerse el contenido material de la Minuta de Comunicación 124/2021-2022, en razón a que, a través de la misma, Lily Gladys Fernández Vargas en su condición de Diputada Nacional, apeló al cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera y la obligación de reglamentar la Ley 1280, que compete a la Ministra o Ministro de Salud y Deportes en ejercicio del cargo, refiriendo textualmente que: “...RECOMIENDA: Al Ministro de Salud y Deportes, realizar la REGLAMENTACIÓN DE LA LEY DE 13 DE FEBRERO DE 2020 N° 1280 (LEY DE PREVENCIÓN Y CONTROL AL CONSUMO DE LOS PRODUCTOS DE TABACO), dando cumplimiento a la LEY N° 1280 en DISPOSICIÓN TRANSITORIA donde menciona:

TERCERA…

Hasta la fecha no hay dicha reglamentación, por el cual hay incumplimiento de deberes, se recomienda el cumplimiento de la ley, con el fin de salvar más vidas y proteger a la salud de más personas…” (sic).

Advirtiéndose de ello que, no obstante, la transcripción de la Disposición Transitoria Tercera, el objeto y contenido de la recomendación puesta a conocimiento del entonces Ministro de Salud y Deportes, tiene la pretensión de cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera, que dispone que dicho Ministerio elabore el proyecto de Decreto Reglamentario de la Ley 1280, lo que motivó a dicha autoridad a informar las acciones conducentes al cumplimiento de la presentación de propuesta del citado proyecto, como se explicará en párrafos siguientes; en consecuencia, se tiene que existe una solicitud expresa y clara de parte de la accionante, a través de la cual recuerda a la autoridad ahora accionada a cumplir con el deber de la norma legal en cuestión, en el marco de lo exigido en la jurisprudencia constitucional glosada en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.

         En la misma línea de razonamiento, es necesario además que, para habilitar la admisión de la acción de cumplimiento, se demuestre que la Ministra accionada sea renuente al cumplimiento de su obligación.

         Sobre el particular, aunque no concurren elementos de prueba a la aseveración de la parte accionada en lo referente a que la temática de fondo ya fue analizada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, aludiendo a distintas peticiones de informe remitidas y respondidas entre ambas instancias, antes de la interposición de este mecanismo de defensa informando sobre los avances al cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280; de la prueba descrita en la Conclusión II.5 de este fallo constitucional se advierte que, el entonces Ministro de Salud y Deportes otorgó respuesta a la Minuta de Comunicación 124/2021-2022, mediante Nota MSyD/AP/CE/347/2022, recibida en el Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia el 12 de diciembre de 2022, indicando que el Ministerio a su cargo, a través de la Dirección General de Promoción y Prevención de Salud, elaboró el proyecto de Decreto Supremo que Reglamenta la Ley 1280 y que en ese entonces se socializaba con programas de esta cartera de Estado para delimitar las acciones y competencias que cumplirán cuando se apruebe la norma; para su posterior socialización con los Ministerios implicados, a fin de consensuar el documento y continuar con las vías de aprobación y promulgación del Reglamento.

En tal sentido, tomando en cuenta que la renuencia es una figura del ordenamiento jurídico que se da cuando el servidor público destinatario del deber omitido manifiesta su voluntad de ratificarse en el incumplimiento de la norma jurídica, en el caso concreto, esta reticencia, no se configura ni de forma tácita ni expresa, pues existe una respuesta otorgada a través de Nota MSyD/AP/CE/347/2022 en la que se advierte que el entonces Ministro de Salud y Deportes no desconoce el deber de elaboración de Proyecto de Decreto Supremo reglamentario a la Ley 1280 que la Disposición Transitoria Primera le atribuye, ni expresa una negativa al cumplimiento cabal del precepto demandado a través de esta acción tutelar; más al contrario, en la respuesta mencionada se informa que la misma se encuentra en etapa de socialización y las gestiones que atinge con carácter previo a su aprobación y promulgación.

Inclusive, en la línea de desacreditar esta renuencia se advierte que, antes de remitirse la Minuta de Comunicación 124/2021-2022 al Ministerio de Salud y Deportes, y recibirse la Hoja de Ruta 18089 en este último Ministerio, el 8 de noviembre de 2022 (Conclusión II.4) el entonces Ministro de Salud y Deportes ya remitió por Nota MSyD/DGAJ/UAJ/NE/246/2022 de 23 de mayo, el proyecto de Decreto Supremo para reglamentar la Ley 1280 a la Ministra de la Presidencia, adjuntando en esa gestión -2022- adicionalmente el informe técnico y legal correspondiente en medio físico y magnético para su tratamiento correspondiente, en el marco de lo dispuesto en el art. 135 del DS 29894 (Conclusión II.1) que a decir de la parte accionante fue devuelta con observaciones al Ministerio de Salud y Deportes.

Además, de la compulsa de antecedentes se corrobora que, las acciones conducentes al cumplimiento de la presentación de propuesta del Decreto Supremo Reglamentario a la Ley 1280, se materializaron finalmente con la remisión que María Renee Castro Cusicanqui, Ministra de Salud y Deportes -ahora accionada-, efectuó en medios físico y magnético, informes técnico y legal, además de la documentación correspondiente para su tratamiento, a través de Nota MSyD/DGAJ/UAJ/NE/317/2023, recibida en el Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, el 22 de junio de 2023 (Conclusión II.6), aspecto que también fue informado por la parte accionada en audiencia de consideración de esta acción tutelar realizada el 23 del mismo mes y año; situación que torna en improcedente la presente acción tutelar, al no evidenciarse renuencia manifiesta respecto al cumplimiento del indicado mandato legal, correspondiendo por ello, denegar la tutela solicitada.

A mayor abundamiento, resulta necesario relievar que, de la base de datos contenida en la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, se pudo evidenciar que el 28 de junio de 2023, luego de la interposición de esta acción tutelar (12 de igual mes) y su consideración en audiencia (22 del mismo mes), el Órgano Ejecutivo finalmente aprobó y promulgó el DS 4972 que tiene por objeto reglamentar parcialmente la Ley de Prevención y Control al Consumo de los Productos de Tabaco, de 13 de febrero de 2020 -Ley 1280-. Por consiguiente, el referido Decreto Supremo ya se encuentra a partir de esa fecha en vigencia, como resultado de la remisión de dicha normativa que el Ministerio de Salud y Deportes efectuó, a través de Nota MSyD/DGAJ/UAJ/NE/317/2023.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 143/2023 de 22 de junio, cursante de fs. 405 a 409, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con base en los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA