SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0258/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 12 de junio de 2023, cursante de fs. 125 a 134, los accionantes expresaron los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 13 de febrero de 2020, se promulgó la Ley de Prevención y Control al Consumo de los Productos de Tabaco -Ley 1280- que responde a una demanda de varios años atrás, para regular la implementación de políticas y medidas para la prevención y protección al consumo de productos de tabaco que promueve medidas regulatorias para su comercio y repercutirá en la salud de las generaciones presentes y futuras principalmente de niños y adolescentes, ya que, en la encuesta mundial sobre tabaco en jóvenes de “junio de 2020”, con el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), se estableció que los jóvenes son un segmento de mercado importante para la industria; protegiéndolos de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas causadas por el consumo de productos y la exposición al humo de tabaco. Por lo que, se trata de un tema de urgente tratamiento que obliga a las autoridades a implementar medidas modernas y usadas en la mayor parte del mundo para evitar los daños sociales, económicos, salubres y sanitarios del consumo del tabaco.

Lamentablemente todas estas “intenciones” se encuentran obstaculizadas por la ausencia de un reglamento que permita materializar lo establecido en la Ley 1280, debido a que, su Disposición Transitoria “Primera” -lo correcto es Tercera- señala: “‘En un plazo de ciento ochenta (180) días calendario, a partir de la publicación del Decreto Supremo Reglamentario de la presente Ley, las industrias tabacaleras, así como los propietarios, administradores, empleadores y empleados de los lugares públicos y privados, y puntos de venta, deberán aplicar todas las medidas necesarias para adecuar sus actividades con el fin de cumplir con la presente Ley’”.

Es decir, que la aplicación de esta Ley está condicionada a la publicación del Decreto Reglamentario, pues a partir de ello, los actores relacionados pueden realizar las acciones y determinaciones que están previstas en la misma; empero, a la fecha se tienen más de dos años y seis meses de atraso en el cumplimiento de este deber y obligación que le corresponde a la Ministra accionada, pese a las implicancias sanitarias, sociales, ambientales y económicas que tiene.

Puesto que, la falta de reglamentación a la Ley 1280 contribuye a que no se pueda contar con ambientes 100% libres de humo de tabaco, tal cual lo señala el art. 9 de la citada Ley, que prohíbe fumar en establecimientos y espacios públicos y privados. También, imposibilita contar con protocolos de atención, guías y otras medidas para promover la cesación o abandono del tabaco en todas sus formas; así como impide diagnosticar, proteger y brindar apoyo a los consumidores para eliminar su adicción. De igual manera, se priva del establecimiento de políticas educativas, de prevención, capacitación y concientización a la población, conforme lo determina el art. 16 de la mencionada Ley, debiendo ser dichas acciones parte de la currícula del sistema educativo. Por otro lado, la falta de una reglamentación mantiene y sigue contribuyendo en el incremento de los datos oficiales emitidos por las autoridades del Ministerio de Salud y Deportes de enfermedades y mortalidad por consumo de tabaco.

Además, que el art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establece las medidas que los Estados parte deben adoptar para garantizar el derecho a la salud, entre ellos, garantizar el sano desarrollo de los niños y el mejoramiento de todos los aspectos que se relacionan al mismo, entre ellos, del medio ambiente. En esa línea, otra consecuencia sustancial del incumplimiento de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280 se vincula estrechamente al incumplimiento de las políticas nacionales determinadas en la Agenda Patriótica del Bicentenario 650 de 15 de enero de 2015, que reconoce la salud, educación y deporte para la formación de un ser humano integral, concordante con la meta “3-9” de desarrollo sostenible que consiste en reducir sustancialmente el número de muertes y enfermedades producidas por productos químicos peligrosos y la contaminación del aire, el agua y suelo y fortalecer la aplicación del Convenio Marco para el Control del Tabaco en todos los países de la Organización Mundial de la Salud (OMS) según proceda.

Consecuentemente, el marco normativo incumplido por la Ministra accionada es el art. 5.1 del Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la OMS, aprobado mediante Ley 3029 de 22 de abril de 2005, que compromete al Estado a formular, aplicar, actualizar periódicamente y revisar estrategias, planes y programas nacionales multisectoriales integrales de control de tabaco. Asimismo, el numeral 3 del citado artículo, describe que: “A la hora de establecer y aplicar sus políticas de salud pública relativas al control del tabaco, las Partes actuarán de una manera que proteja dichas políticas contra los intereses comerciales y otros intereses creados por la industria tabacalera, de conformidad con la legislación nacional”. Asimismo, las disposiciones que los Estado parte del CMCT están obligadas a aplicar, son el: art. 6, que establece: Elevar los impuestos sobre los productos del tabaco; el art. 8, que instituye la protección contra la exposición al humo de tabaco ajeno en todos los lugares de trabajo interiores, lugares públicos cerrados y transporte público; art. 11, sobre advertencias sanitarias fuertes en el empaquetado de los cigarrillos que cubran al menos el 30% (e idealmente 50%) de las superficies expuestas dentro de los tres años; art. 13, que prevé una prohibición total de la publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco.

Asimismo, el art. 90 del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, establece: Las atribuciones de la Ministra de Salud y Deportes, en el marco de las competencias asignadas al nivel central por la Constitución Política del Estado, son las siguientes: inc. a) Formular, promulgar y evaluar el cumplimiento de los programas de salud en el marco del desarrollo del país; inc. c) Vigilar el cumplimiento y primacía de las normas relativas a la salud pública; inc. k) Formular políticas y ejecutar programas promoviendo la salud física y mental; e, inc. u) Promover políticas de relacionamiento, coordinación y cooperación con organismos internacionales, alineados al desarrollo sectorial y a la política nacional de salud.

En ese contexto, la norma infraconstitucional infringida es la Disposición Transitoria Primera, que dispone: “En un plazo de ciento ochenta (180) días calendario a partir de la publicación de la presente Ley, el Órgano Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Salud, aprobará el Decreto Supremo Reglamentario en el marco de la presente Ley y de la Ley N° 3029, que ratifica el ‘Convenio Marco para el Control del Tabaco’” (sic).

Por lo que, la norma es clara en establecer quien es la autoridad que debe elaborar el reglamento en su calidad de órgano rector del sistema de salud, en un plazo de ciento ochenta días, tomando como punto de partida la fecha de publicación de la Ley 1280; es decir, el 13 de febrero de 2020, de modo que, tendría que entrar en vigencia a más tardar la segunda quincena del mes de agosto del mismo año, no obstante, hasta la fecha de la presentación de la acción, no se cuenta con un reglamento y transcurrió ya tres años y cinco meses, dejando como resultado una población desprotegida, entre ellas, niños, adolescentes, personas con problemas respiratorios y todas las personas estén expuestas al humo de tabaco.

Por tales razones, el “14” de octubre de 2022, a través de la Minuta de Comunicación 124/2021-2022, Lily Gladys Fernández Vargas -hoy accionante-, en su condición de Diputada Nacional exigió el cumplimiento de este precepto legal y obtuvo una respuesta el 22 de noviembre de igual año, en el que se les permitió conocer y evaluar el grado de cumplimiento de la reglamentación de la Ley 1280, señalando que: “‘La Dirección General de Promoción y Prevención de Salud, elaboró el Proyecto de Decreto Supremo que reglamenta la ley 1280 y que actualmente se socializa con programas de esa cartera de Estado para delimitar acciones y competencias que cumplirán cuando se apruebe la norma, para posteriormente socializar con los ministerios implicados, a fin de consensuar el documento y continuar con las vías de aprobación del Reglamento’” (sic).

En ese sentido, pese a que las respuestas de las autoridades deben estar revestidas de un carácter de efectividad que no burle las obligaciones que les son dadas; sin embargo, se puede evidenciar que la Ministra accionada expresa una dolosa renuencia a cumplir con su deber, por medio de una respuesta vacía e infundada, sin señalar plazos, simplemente realizando una afirmación indeterminada y que no ofrece ninguna garantía de su cumplimiento, ni permite evidenciar el trabajo que presuntamente viene realizando el Ministerio de Salud y Deportes para materializar lo que se afirma, pues tampoco indicó con qué programas del Ministerio se está realizando la socialización del reglamento presuntamente elaborado, los plazos que está manejando ni las causales que generó el incumplimiento de más de dos años, respecto al mandato que le da la Ley 1280.

I.1.2. Norma legal supuestamente incumplida

La parte accionante denuncia el incumplimiento de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia, se fije un plazo razonable y perentorio para que la Ministra accionada dé cumplimiento al deber normativo previsto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1280 y proceda a elaborar el reglamento de esa Ley.

Asimismo, en audiencia de consideración de esta acción de cumplimiento, solicitaron que se señale un plazo no mayor a veinte días para que el Ministerio de Salud y Deportes presente el Reglamento a la Ley 1280 “… en vista de que el Reglamento ya está elaborado…” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 23 de junio de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 393 a 404, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó in extenso el contenido de su memorial de acción de cumplimiento y ampliándolo manifestó que: a) La Disposición Transitoria Tercera de la Ley 1280 refiere que, en un plazo de ciento ochenta días calendario a partir de la publicación del Decreto Reglamentario, las industrias tabacaleras, los propietarios, administradores, empleadores y empleados de lugares públicos, privados y puntos de venta, deberán aplicar todas las medidas necesarias para adecuar sus actividades; es decir, que se les está dando un tiempo más para que puedan cumplir con la citada Ley; por lo que, fue muy amplia para que las empresas privadas y el Estado, a través de sus instituciones, puedan adecuar las condiciones para su aplicación; b) El Ministerio de Salud y Deportes en la respuesta otorgada, hizo referencia a que ya está elaborando el reglamento a la Ley 1280; empero, no se sabe cuándo se socializará con los Ministerios implicados a fin de consensuar el documento, tampoco indica cuándo continuaran con las vías de aprobación y promulgación del Reglamento, pues no se determinó con qué instancias se estaría socializando, ni cuáles son los resultados de esta socialización que eventualmente podrían ser adversos y consiguientemente no existe garantía de un cumplimiento a futuro; por lo que, dicha respuesta debería ser tangible y medible por medio de fechas e instancias; c) La respuesta otorgada demuestra la falta de voluntad de llegar al cumplimiento de la recomendación de la Asamblea Legislativa Plurinacional; asimismo, denota una conducta omisiva reiterativa como ocurrió con la “Ley del Cáncer”, respecto de la cual se tuvo que llegar, inclusive, a acciones internas; d) La Ministra accionada incumplió una obligación vigente, válida, cierta y no hay lugar a confusión en el deber de reglamentación por parte de la misma, de igual manera, no existe lugar a una interpretación dispar de la Disposición Transitoria Primera; y, e) La gestión actual que está a la cabeza del Ministerio de Salud y Deportes tuvo dos años, tres meses y cuarenta y cuatro días para elaborar este reglamento.

Asimismo, a la consulta efectuada por el Vocal de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respecto a si tenían conocimiento de que existe un Reglamento, la parte accionante mencionó que: El Ministerio de Justicia habla de un Decreto Supremo que data de 2007, que ni siquiera está adecuado a la Constitución Política del Estado, es por tal razón que se trabajó en la Ley 1280. Por otro lado, mencionó que son los Ministros de Estado quienes representan al Presidente y forman parte del Órgano Ejecutivo, por tal razón, deben cumplir sus obligaciones, siendo el directo responsable para que se promulgue el Reglamento de la Ley 1280 el Ministerio de Salud y Deportes, de lo contrario “…en todas las materias tendríamos que remitirle al Presidente, y eso es, lógicamente, humanamente imposible para el Presidente, por eso tiene los Ministerios correspondientes…” (sic).

I.2.2. Informe de la autoridad accionada