SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0612/2024-S1

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0612/2024-S1

Sucre, 24 de septiembre de 2024

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora:      MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción de amparo constitucional

 

Expediente:                     52383-2022-105-AAC

Departamento:                La Paz

                         

En revisión la Resolución 298/2022 de 11 de noviembre, cursante de fs. 49 a 52, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edwin Daniel Saico Pinto contra Hernán Iván Arias Durán, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de La Paz.

 

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 24 octubre de 2022, cursantes de fs. 15 a 21, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde la gestión de 2014 hasta 31 de marzo de 2022, suscribió 13 contratos consecutivos con el GAM de La Paz, prestando servicios en el cargo de Auxiliar Técnico de la entonces Secretaría Municipal de Salud y Deportes; luego, la entidad municipal procedió a despedirle de manera injustificada, haciendo alusión a la conclusión del contrato y a la no renovación del mismo.

Ante esa situación, el 10 de junio de 2022, acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, solicitando su reincorporación laboral; instancia que emitió a su favor la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/272/2022 de 5 de julio, ordenando su reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación; es decir, como Auxiliar Técnico, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación; decisión notificada a su empleador el 21 de julio de igual año; empero, de manera deliberada la citada entidad municipal no dio cumplimiento a la misma, pese a sus solitudes efectuadas el 4 de agosto y 12 de octubre, ambas de 2022 y sin respuesta; rehusando el cumplimiento bajo el argumento que existe normativa para contratos de trabajadores eventuales y que los derechos y obligaciones de los mismos están definidos en el contrato de trabajo.

Finalmente, señala que por el Informe de Verificación de Reincorporación J.D.T.L.P.-CMAR-VR-264/2022 de 24 de agosto, pronunciado por la Inspectora del Trabajo de La Paz, se acredita el incumplimiento a la precitada Conminatoria de Reincorporación, lo cual evidencia una franca lesión de sus derechos fundamentales.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Considera lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad e “inamovilidad” laboral, seguridad social y a una remuneración justa; citando al efecto los        arts. 46.I.1 y 2, 48.II y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga el cumplimiento íntegro e inmediato de la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/272/2022 de 5 de julio, es decir, se proceda a su reincorporación al mismo puesto que ocupaba antes de su despido injustificado; y, se efectúe la liquidación y el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación efectiva.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública virtual de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 11 de noviembre de 2022, según consta en acta cursante de fs. 46 a 48 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El demandante de tutela a través de su abogado, en audiencia se ratificó en el contenido íntegro de su demanda de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde del GAM de La Paz, por informe escrito presentado el 10 de noviembre de 2022, cursante de fs. 40 a 43 vta., y en audiencia a través de sus abogados, mencionó que: a) El accionante suscribió diferentes contratos con la entidad municipal, siendo el último contrato “C-3173 suscrito el 01 de febrero de 2022” (sic) con vigencia hasta el 31 de marzo de ese año, en el cargo de Auxiliar Técnico bajo dependencia de la Secretaría Municipal de Salud y Deportes (Eventual II); siendo necesario precisar la normativa en la cual se basa la relación laboral del prenombrado, por cuanto conforme se desglosó líneas arriba, la naturaleza de la contratación es de personal eventual y se encuentra sujeto a la planilla “121” de la unidad organizacional que aprueba su presupuesto, siendo en este caso aprobado por el Plan Operativo Anual (POA) institucional mediante ley municipal, refrendado por Ley Financial; contratación realizada por necesidad del servicio, previa certificación presupuestaria y aplicación de la planilla “121”, toda vez que ésta depende del Sistema de Tesorería que ante la existencia de recursos públicos autoriza al Sistema de Administración de Personal (SAP) para la contratación de personal eventual; en consecuencia, la contratación del accionante se rige conforme a los términos del contrato, no estando sujeto a la Ley General del Trabajo; b) Existen antecedentes negativos respecto al impetrante de tutela, toda vez que cuenta con un proceso sumario probado, motivo por el cual se emitió el Memorándum D.G.RR.HH. 04025/2021 de 22 de julio, que en sus fundamentos expresa que fue pronunciado en merito a la Resolución Administrativa Sumarial 255/2022 de 23 de noviembre, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, sancionándolo a una multa del 15% de su haber mensual; c) Ante su recurso de revocatoria planteado contra la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/272/2022, esta fue confirmada por Resolución Administrativa (RA) RA 597-22 de 24 de agosto de 2022; contra la cual, por memorial de 6 de septiembre de 2022, interpuso recurso jerárquico, mismo que aún no fue resuelto; d) La estabilidad laboral alcanza a trabajadores sujetos a la Ley General del Trabajo, no aplicando al accionante al haber ostentado un cargo como personal eventual no permanente, conforme evidencian los contratos suscritos; y, e) No corresponde a la justicia constitucional determinar el pago de salarios devengados al ser cuestiones controvertidas, más aun cuando se trata de instituciones públicas cuyos recursos son limitados y supervisados por el SAP, mismo que depende del Sistema de Presupuesto, caso contrario se provocaría daño económico al Estado, al respecto cita el precedente de la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre; no pudiendo además resolver este tipo de solicitudes por cuanto corresponden a la justicia ordinaria a través de los juzgados laborales; por consiguiente solicita se deniegue la tutela por existir hechos controvertidos en cuanto a los salarios devengados y por encontrarse pendiente de resolución un recurso jerárquico.

En audiencia, a través de su abogada refirió que se debe tomar en cuenta que se encuentra en vigencia la Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022 -Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales-, que abroga el Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010 y a su vez deroga algunos incisos del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, por tanto las Salas Constitucionales ya no tienen competencia para conocer causas respecto al cumplimiento de conminatorias de reincorporación laboral; habiéndose sorteado la presente acción de amparo constitucional el 24 de octubre de 2022, cuando ya se encontraba en vigencia la Ley indicada, debiendo dirigirse el accionante a los juzgados ordinarios.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, mediante Resolución 298/2022 de 11 de noviembre, cursante de fs. 49 a 52, concedió la tutela solicitada, disponiendo en consecuencia que la entidad demandada en el plazo de 72 horas cumpla íntegramente la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/ 272/2022 de 5 de julio; determinación asumida conforme a los siguientes fundamentos: 1) En cuanto al argumento de la parte demandada respecto al incumplimiento de la subsidiariedad que rige esta acción constitucional, bajo argumento de encontrarse pendiente el agotamiento de la instancia administrativa, dicho aspecto no corresponde ser considerado como óbice de subsidiariedad por cuanto al efecto la jurisprudencia constitucional ha entendido e interpretado la normativa referente, como son el         DS 28699, modificado por el DS 0495, que dispusieron que la conminatoria de reincorporación dispuesta por la autoridad administrativa, tiene efecto de ejecución inmediata, independientemente de los recursos que podrían activarse; 2) El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, realizó unificación de criterio velando por el cumplimiento del bien mayor que es la protección del derecho al trabajo, independientemente de cualquier observación en cuanto a la relación obrero-patronal; estableciendo que el “tribunal de garantías” únicamente deberá verificar, es si la conminatoria de reincorporación pronunciada ha sido efectivamente cumplida o no; ahora bien, en el caso en análisis se tiene que la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/ 272/2022 hasta el momento de celebración de la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional no fue cumplida, correspondiendo conceder la tutela ordenando su cumplimiento íntegro; y, 3) Finalmente, en cuanto al cuestionamiento de la parte demandada respecto a la normativa aplicable al caso, puesto que a la fecha ya se encuentra en vigencia la Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022 -Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales-, observando la competencia de la Sala Constitucional para conocer el cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral. Al efecto, se tiene que la Conminatoria y su denuncia de incumplimiento a través de la presente acción de amparo constitucional es de 24 de octubre de 2022, antes de la vigencia de la Ley indicada.

Mediante memorial presentado el 11 de noviembre de 2022, cursante a fs. 54 y vta., la parte demandada, pidió aclaración, complementación y enmienda, del porque no se consideró la readecuación del trámite, conforme lo establece la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 1468 de 23 de septiembre de 2022.

Por Auto de 15 de noviembre de 2022, cursante a fs. 55, la indicada Sala Constitucional, dispuso “NO HA LUGAR” a la solicitud efectuada, refiriendo que los términos de la resolución 261/2022, son absolutamente claros.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Se tiene la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/272/2022 de 5 de julio, emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, por la que conminó la reincorporación de Edwin Daniel Saico Pinto -ahora accionante- al mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación; es decir, como auxiliar técnico, dependiente de la Secretaria de Salud y Deportes del GAM de La Paz, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación (fs. 5 a 9 vta.). 

II.2.    Cursa Informe de Verificación de Reincorporación J.D.T.L.P.-CMAR-VR-264/2022 de 24 de agosto, por la Inspectora del Trabajo de La Paz, sobre reincorporación laboral del trabajador Edwin Daniel Saico Pinto, en la que se concluyó que la parte empleadora no dio cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/272/2022 ni canceló los salarios devengados y beneficios sociales (fs. 12 y vta.).

II.3.    Consta la RA 597-22 de 24 de agosto de 2022, pronunciada por el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz, por el que resuelve RECHAZAR el recurso de revocatoria interpuesto por el GAM de La Paz, y CONFIRMAR la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/ 272/2022; a su vez, se tiene recurso jerárquico presentado el 6 de septiembre de 2022 (fs. 30 a 36 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e “inamovilidad” laboral, la seguridad social y a una remuneración justa; toda vez que, el Alcalde del GAM de La Paz, autoridad ahora demandada, procedió a despedirle de manera injustificada, haciendo alusión a la conclusión del contrato y a la no renovación del mismo; motivo por el cual acudió ante la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz denunciado dicha arbitrariedad, pronunciándose la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/272/2022 de 5 de julio, que ordenó su reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación, más el pago de sus salarios devengados; sin embargo, la autoridad demandada, a pesar de haber sido legalmente notificada con dicha Resolución, hasta el momento de presentación de esta acción tutelar, no ha cumplido con la misma, extremo que se encuentra demostrado con el Informe de Verificación de Reincorporación J.D.T.L.P.-CMAR-VR-264/2022 de 24 de agosto, por la Inspectora del Trabajo de La Paz; ante tales circunstancias, solicita se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se disponga el cumplimiento inmediato de la Conminatoria descrita, es decir, se proceda a su reincorporación al mismo puesto que ocupaba antes de su despido injustificado; y, se efectúe la liquidación y el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su reincorporación efectiva.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional; b) Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; y, c) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0206/2021-S2 de 25 de junio, reiterada por la SCP 0269/2021-S1 de 21 de julio, entre otras, asumió el siguiente entendimiento:

En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0016/2018-S2 de 28 de febrero, 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, 0985/2019-S2 de 21 de octubre (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0318/2018-S2 de 9 de julio, 0214/2018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.

Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la SCP 0814/2018-S2, que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 y 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2.

Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

1)  En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i)     Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii)    Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional                  -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii)   La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv)   El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada, aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v)    La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi)   La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso:

UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1°   En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones… (negrillas agregadas).

La Resolución de Doctrina Constitucional ratificó las líneas jurisprudenciales garantistas emitidas por este despacho por medio de sus Sentencias y Votos Disidentes, precitados anteriormente, lo que implica que la unificación de jurisprudencia vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a materializar los derechos fundamentales de los trabajadores, aplicando los entendimientos más favorables y con el estándar más alto de protección, reconociendo que estos derechos tienen un carácter progresivo en su protección e implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, principios que no tienen un techo en su aplicación y que siempre se buscará la manera más efectiva de tutelar los derechos fundamentales.

III.2. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

El Voto Disidente de la SCP 0123/2018-S2 de 16 de abril, reiterado posteriormente por la SCP 0160/2020-S1 de 27 de julio y otras, asumió el siguiente razonamiento:

El 1 de mayo de 2006 se dictó el DS 28699, que en sus arts. 10 y 11, establece la posibilidad que cualquier persona que se encuentre sometida al régimen laboral y crea que fue injustamente despedida o alejada de su fuente laboral -salvo las causas de despido previstas por el art. 16 de la LGT-, pueda acudir ante el ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reclamando su derecho a la estabilidad laboral o el pago de beneficios sociales; en contraposición al derogado art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que permitía libremente rescindir los contratos de trabajo.

Posteriormente, el 1 de mayo de 2010, se emitió el DS 0495, que en su Artículo Único modificó el parágrafo III del art. 10 del DS 28699, señalando:

En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo (las negrillas son nuestras).

Además, incluyó los parágrafos IV y V, con los siguientes textos: “IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y (únicamente) podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución”; se aclara que la palabra únicamente fue declarada inconstitucional por la SCP 0591/2012 de 20 de julio^[1]. Por su parte, el parágrafo V indica: “V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral” (las negrillas de ambos textos normativos son incorporadas); se entiende que esto ocurre en la fase de la conminatoria.

Por su parte, la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la aplicación del DS 0495, en su art. 3 refiere:

ARTÍCULO 3.- (Acciones Constitucionales).

Ante el incumplimiento de la Reincorporación instruida, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral (las negrillas son incorporadas).

Vale decir, que ante la inobservancia del plazo para que un empleador ejecute una resolución de reincorporación de un trabajador a su fuente laboral, éste último puede acudir directamente a la jurisdicción constitucional, en procura de la reparación de los derechos que considere afectados.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se pronunció sobre el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando que en estos casos procede directamente la acción de amparo constitucional.

Así, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 de 4 de mayo y 0177/2012 de 14 de mayo, establecen que debe hacerse abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente laboral ante un despido sin causa legal justificada, con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas entidades, una vez establecido el retiro injustificado, conminen al empleador la reincorporación inmediata, en los términos previstos por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; efectivamente, la señalada SCP 0177/2012, tuvo el siguiente razonamiento en el Fundamento Jurídico III.3:

1)   En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2)   Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir, interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional solo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.

3)   En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral (las negrillas nos corresponden).

Por lo referido, las conminatorias de reincorporación emitidas por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, deben ser cumplidas de manera obligatoria, sin perjuicio que puedan ser impugnadas por el empleador o parte patronal en la vía administrativa o judicial; no obstante, mientras se suscite dicho aspecto, la conminatoria pronunciada debe ser ejecutada con la finalidad de resguardar los derechos constitucionales de los trabajadores, otorgándoles seguridad jurídica y estabilidad laboral, siendo posible en caso de inobservancia, la formulación de una acción de amparo constitucional, para la restitución de los derechos lesionados.

Por otra parte, en los casos que este Tribunal concedió la tutela ante incumplimiento de conminatorias de reincorporación, también se pronunciaba sobre los sueldos devengados y otros beneficios sociales establecidos por ley, por entender que forman parte de la reparación que debe brindar la justicia constitucional ante la lesión a los derechos fundamentales.

En ese sentido, por ejemplo, la SCP 0177/2012, aprobó la resolución del Tribunal de garantías que concedió la tutela y dispuso la cancelación de los sueldos devengados y demás beneficios sociales. De manera expresa, la SCP 1608/2012 de 24 de septiembre, entre otras, luego de conceder la acción de amparo constitucional, dispuso la cancelación de sueldos devengados.

No obstante, lo anotado precedentemente, la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre, refirió que la jurisdicción constitucional no puede dimensionar el alcance de los sueldos devengados y otros beneficios, bajo el argumento que son las autoridades administrativas o judiciales las que deben realizar dicha labor; entendimiento que fue reiterado por la SCP 1130/2017-S3        de 31 de octubre, entre otras.

Al respecto, posteriores Sentencias Constitucionales Plurinacionales, entre ellas, la SCP 0016/2018-S2 y la SCP 0028/2018-S2, ambas de 28 de febrero, confirmaron las Resoluciones emitidas por los Tribunales de garantías que concedieron la tutela y dispusieron la cancelación de los sueldos devengados y demás beneficios sociales.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, ambas de 15 de marzo, hizo extensiva la tutela al pago de sueldos devengados y beneficios sociales, que la ley establece desde el día de su desvinculación ilegal.

Efectuada la contextualización jurisprudencial anterior, debe recordarse que una de las características de los derechos humanos contenida en el art. 13.I de la Constitución Política del Estado (CPE), es su progresividad, que implica, por una parte; que los derechos humanos reconocidos en la Norma Suprema y en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos, no son un catálogo cerrado, sino que, de manera permanente se amplían en cuanto al reconocimiento de nuevos derechos, como también se desprende de la cláusula abierta prevista en el art. 13.II de la referida CPE.

Por otra parte, el principio de progresividad, supone que las conquistas alcanzadas respecto a un derecho ya sea a nivel normativo o jurisprudencial, no pueden luego ser desconocidas, lo que significa que, en materia de Derechos Humanos, no corresponde la regresividad, es decir, el retroceder en la protección de los derechos humanos.

El principio de progresividad fue desarrollado por la jurisprudencia constitucional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2491/2012, 0210/2013, 1617/2013, entre muchas otras. Así en la                      SCP 2491/2012 de 3 de diciembre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, señaló que el principio de progresividad establece la responsabilidad para el Estado boliviano, de no desconocer los logros y el desarrollo alcanzado en materia de Derechos Humanos, en cuanto a la ampliación en número, al desarrollo de su contenido y al fortalecimiento de los mecanismos jurisdiccionales para su protección, en el afán de buscar el progreso constante del Derecho Internacional de Derechos Humanos, que se inserta en nuestro sistema jurídico a través del bloque de constitucionalidad                  -art. 410.II de la CPE-.

Conforme a lo anotado, las medidas adoptadas por los órganos estatales que tienden a menoscabar derechos ya reconocidos o desmejorar una situación jurídica favorable vinculada a un derecho, constituye una afectación al principio de progresividad.

En el marco del principio de progresividad, el Tribunal Constitucional Plurinacional pronunció las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre, que razonaron sobre la teoría del estándar jurisprudencial más alto, como metodología para definir la sentencia aplicable en un determinado caso, ante una pluralidad de entendimientos; metodología, que a partir de los arts. 13 y 256 de la CPE, estableció que el precedente constitucional en vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Norma Suprema y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.

Conforme a lo anotado y en el marco de la contextualización de la línea jurisprudencial vinculada a la tutela directa de la acción de amparo constitucional por incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, cabe señalar que el estándar jurisprudencial más alto se encuentra en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012, 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, al contener razonamientos que aseguran la máxima eficacia del derecho al trabajo, estabilidad laboral y el derecho a la reparación; por cuanto, por una parte, se concede la tutela ante el incumplimiento de la conminatoria, sin necesidad de efectuar otras consideraciones como la fundamentación o la legalidad de la misma, exigencias que no toman en cuenta los principios que informan la materia laboral, que se encuentran reconocidos en el art. 48 de la CPE, que establece que las normas laborales se interpretarán sobre la base de los principios de, entre otros, protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; y, de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.

Cabe aclarar, que lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como lo indicó la jurisprudencia constitucional, podrá acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegal conminatoria, con independencia de la concesión de la tutela.

Por otra parte, las citadas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, se pronuncian sobre los sueldos devengados y otros beneficios, conforme a los principios de interpretación referidos en el anterior párrafo y considerando que toda concesión de la tutela supone la reparación de la lesión del derecho o la garantía constitucional invocada como vulnerada, en el marco de lo señalado por el art. 113.I de la CPE, que establece que: “La vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna”; norma constitucional que es coherente con las normas internacionales sobre Derechos Humanos, y en concreto, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) -que forma parte del bloque de constitucionalidad- que desarrolló la reparación como concepto genérico que contiene varios elementos.

Así, para la Corte IDH, la reparación supone la restitución integral del derecho que fue vulnerado, es decir, el restablecimiento del derecho a la situación anterior a su violación; pero también implica la adopción de otras medidas como la indemnización, que es la reparación por daños materiales físicos o mentales, los gastos incurridos, las pérdidas de ingreso; la rehabilitación, en los casos que corresponda, comprendiendo la atención médica y psicosocial requerida; la satisfacción pública, que consiste en el reconocimiento de la responsabilidad; y, las garantías de no repetición, que tienen por objeto adoptar medidas estructurales para evitar la repetición de las vulneraciones a derechos.

Entonces, a partir de todo lo desarrollado, se tienen las siguientes subreglas respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación pronunciada por la autoridad del trabajo:

i)     Procede la acción tutelar de manera directa, lo que significa que el trabajador no requiere agotar previamente la jurisdicción laboral ni la vía administrativa;

ii)    La competencia de la jurisdicción constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación; pues, esa labor es propia de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador si considera que la conminatoria resulta ilegal, con independencia de la concesión de la tutela por la justicia constitucional; pues esta concesión resulta provisional, hasta que la jurisdicción laboral defina la situación de la o el trabajador; y,

iii)   La concesión de la tutela supone la adopción de medidas de reparación como la indemnización, en concreto, tratándose de incumplimiento de conminatoria de reincorporación, la cancelación de los sueldos devengados desde la desvinculación ilegal constatada por la autoridad de trabajo y demás beneficios sociales que le correspondan al trabajador.

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e “inamovilidad” laboral, la seguridad social y a una remuneración justa; toda vez que el Alcalde del GAM de La Paz, procedió a despedirle de manera injustificada, haciendo alusión a la conclusión del contrato y a la no renovación del mismo; motivo por el cual acudió ante la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz denunciado dicha arbitrariedad, pronunciándose la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/272/2022 de 5 de julio, que ordenó su reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación, más el pago de sus salarios devengados; sin embargo, la autoridad demandada, a pesar de haber sido legalmente notificada con dicha Resolución, hasta el momento de presentación de esta acción tutelar, no ha cumplido con la misma, extremo que se encuentra demostrado con el Informe de Verificación de Reincorporación J.D.T.L.P.-CMAR-VR-264/2022 de 24 de agosto, por la Inspectora del Trabajo de La Paz.

Previo a ingresar al análisis, corresponde precisar la normativa aplicable al caso concreto cuestionada por el demandado, que pone en duda la competencia de la justicia constitucional para velar por el cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, siendo atribución de la jurisdicción ordinaria laboral a raíz de Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022 -Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales-; al respecto cabe puntualizar que la referida norma no es aplicable al asunto en cuestión puesto que ingresó en vigencia a partir del 3 de noviembre de 2022; y, el accionante acudió a la vía administrativa el 10 de junio de ese año -conforme desprende la denuncia escrita cursante a fs. 2 y vta.- y la Conminatoria en cuestión fue pronunciada el 5 de julio de 2022, antes de su promulgación y entrada en vigencia; debiendo aplicarse en consecuencia el procedimiento anterior, bajo el marco de lo previsto por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021.

Habiendo establecido la problemática jurídica del caso en análisis que recae sobre el incumplimiento de la conminatoria por estabilidad e inamovilidad laboral pronunciada a favor del accionante, corresponde revisar y compulsar la documental cursante en obrados; de ello, se tiene existencia de la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/ 272/2022, emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, por la que conminó la reincorporación del ahora accionante al mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación; es decir, como auxiliar técnico, dependiente de la Secretaria de Salud y Deportes del GAM de La Paz, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación (Conclusión II.1); decisión notificada a la entidad demandada el 21 de julio de 2022, conforme desprende a fs. 25.

Asimismo, de la lectura del Informe de Verificación de Reincorporación J.D.T.L.P.-CMAR-VR-264/2022 de 24 de agosto, elevado por la Inspectora del Trabajo de La Paz, se tiene la parte empleadora no dio cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.L.P./BDFB/ 272/2022 pronunciada a favor del trabajador ni canceló los salarios devengados y beneficios sociales (Conclusión II.2). La parte demandada presentó recurso de revocatoria, que fue resuelto a través de la RA 597-22 de 24 de agosto de 2022, pronunciada por el Jefe Departamental del Trabajo de La Paz, que resolvió RECHAZAR el recurso y CONFIRMAR la Conminatoria descrita precedentemente; a su vez, se tiene recurso jerárquico interpuesto el 6 de septiembre de 2022 (Conclusión II.3).

En cuanto a lo referido por la autoridad demandada en su informe y participación en audiencia, respecto a que el accionante ostentaba un cargo como personal eventual no permanente, no sujeto a la Ley General del Trabajo; asimismo, en cuanto a la existencia de un proceso sumario declarado probado en su contra, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa, sancionándolo a una multa del 15% de su haber mensual; y, finalmente que existirían hechos controvertidos en cuanto a la determinación de los salarios devengados, correspondiéndole dicha atribución a la justicia ordinaria a través de los juzgados laborales y no a la jurisdicción constitucional; dicha carga argumentativa dirigida a cuestionar lo dispuesto en la conminatoria de reincorporación laboral pronunciada a favor del impetrante

CORRESPONDE A LA SCP 0612/2024-S1 (viene de la pág. 14)

de tutela y así justificar su incumplimiento no corresponden ser analizados y resueltos en la jurisdicción constitucional; toda vez que, no es la vía para objetar una conminatoria de reincorporación laboral, misma que puede ser impugnada mediante los mecanismos administrativos ante la misma Jefatura del Trabajo o en su caso la jurisdicción ordinaria laboral; mientras ello ocurre, el empleador se encuentra en la obligación de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria de reincorporación; es decir, aun cuando se encuentren pendientes de resolución los recursos de revocatoria y jerárquico, la conminatoria debe ser cumplida en tu totalidad.

En ese mérito, no existen razones o justificativos concordantes con la jurisprudencia constitucional mencionada en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que exima a la autoridad demandada de dar cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación; por lo que, siendo evidente el incumplimiento de la misma, corresponde conceder la tutela impetrada de forma provisional e integral, esto último como también se dispuso en la misma conminatoria, donde se ordenó el pago de salarios devengados y demás derechos sociales.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 298/2022 de 11 de noviembre, cursante de fs. 49 a 52, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos dispuestos por la referida Sala Constitucional, y conforme a los fundamentos jurídicos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

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^[1] El FJ III.4, señala: “… cuando el DS 0495 y la RM 868/10, disponen una única instancia para resolver administrativamente la reincorporación del trabajador, afectan el derecho al debido proceso en su elemento de acceso a una segunda instancia, de las partes que acceden a este mecanismo de resolución de conflictos, que pueden ser el trabajador como el empleador, debiendo por ello expulsarlas del ordenamiento jurídico, para que en aplicación del debido proceso consagrado por el art. 115.II de la CPE, las partes tengan acceso a una segunda instancia administrativa en reclamo de la conminatoria a la reincorporación, sin perjuicio de la vía judicial” (las negrillas son nuestras).