SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0017/2025
Fecha: 23-May-2025
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0017/2025
Sucre, 23 de mayo de 2025
SALA PLENA
Magistrado Relator: Boris Wilson Arias López
Acción de inconstitucionalidad abstracta
Expediente: 71495-2025-143-AIA
Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Miguel Antonio Roca Sánchez, Diputado Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2025 -Ley 1613 de 1 de enero de 2025-, por ser presuntamente contraria a los arts. 46.I y II, 47.I y II, 49.III, 56.I y II, 57, 115.II, 117.I, 172.11, 308, 321.I, II y III, 322, 323, 325, 334 y 410.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 y 2; y, 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 6 de marzo de 2025, cursante de fs. 4 a 20 vta., el accionante expone los siguientes fundamentos:
I.1.1. Síntesis de la acción
La Disposición Adicional Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado para la Gestión 2025 introduce las figuras de confiscación y decomiso de productos dirigidas a los actores de la comercialización de alimentos; sin embargo, esta regulación excede el objeto propio de una ley de presupuesto, lo que vulnera el principio de unidad de materia, establecido en el ordenamiento constitucional. En tal sentido, se presentan los siguientes cargos de inconstitucionalidad:
a) El parágrafo I de la Disposición Adicional Séptima de la referida Ley, regula aspectos relativos a la confiscación y decomiso de productos a los actores que almacenan, retienen o intentan encarecer el precio de alimentos; no obstante, conforme al principio de unidad de materia, las leyes deben limitarse a un solo objeto. En este caso, al tratarse de una ley de presupuesto, su contenido debe restringirse a la planificación financiera consistente en ingresos y egresos públicos y a gastos de inversión pública anual; por lo que, regular temas ajenos a esta materia, como la confiscación y el decomiso de alimentos, excede claramente ese objeto.
b) Se vulnera el principio de anualidad presupuestaria, consagrado en los arts. 172.11 y 321.III de la CPE, que establecen que la ley del presupuesto tiene vigencia únicamente durante el periodo fiscal correspondiente; por tanto, la atribución de competencias permanentes a entidades administrativas para ejercer control, fiscalización, confiscación y decomiso de productos de alimentos esenciales carece de respaldo constitucional en el marco de una norma de carácter temporal como lo es una ley presupuestaria.
c) Contraviene el art. 325 de la CPE, al permitir que funcionarios públicos actúen de forma oficiosa para confiscar y decomisar productos alimenticios, sin que exista una denuncia formal o proceso previo que respete el debido proceso; asimismo, se presume la culpabilidad de los comercializadores sin permitirles ejercer su derecho a la defensa, en violación directa a los arts. 115.II y 117.I de la CPE; y, 8 de la CADH, que consagran el derecho al debido proceso y a la defensa en todo procedimiento.
Por otro lado, el decomiso de productos legalmente adquiridos representa una privación arbitraria del derecho a la propiedad privada, garantizado por los arts. 56 y 57 de la CPE y 21 de la CADH; puesto que, según el art. 308 de la Norma Suprema, el Estado debe proteger la iniciativa privada y garantizar la libertad de empresa; y, cualquier restricción a estos derechos solo puede realizarse mediante ley expresa, con justificación de interés público y previa indemnización; condiciones que, no se cumplen en el caso de la disposición impugnada.
Desde la perspectiva del bloque de constitucionalidad, ninguna autoridad puede afectar el derecho a la propiedad privada sino en virtud de ley, en los casos expresamente señalados y mediante el pago de un justo precio. La confiscación y decomiso de bienes lícitos sin compensación constituyen; por tanto, actos arbitrarios e ilegales de privación de la propiedad. Esta práctica implica una apropiación de bienes por parte del Estado sin contraprestación alguna, lo que vulnera de forma directa tanto la Constitución Política del Estado como la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Finalmente, las acciones discrecionales de confiscación y decomiso previstas en esta disposición lesionan los derechos fundamentales al trabajo, a la estabilidad laboral y al comercio; debido a que, estas medidas pueden conducir al cierre de fuentes laborales y al despido de trabajadores vinculados a la comercialización de productos alimenticios, actividad lícita y protegida constitucionalmente; ya que, toda persona tiene derecho a escoger una ocupación lícita que le permita sostenerse económicamente, individual y familiarmente. A su vez, es obligación del Estado proteger a la población contra el desempleo, tanto en el ámbito público como privado, conforme lo disponen los arts. 46.I y II, 47.I y II; y, 49.II y III de la CPE.
Por mandato constitucional, las normas sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio y deben aplicarse conforme a los principios de protección al trabajador, primacía de la relación laboral, estabilidad, no discriminación e inversión de la prueba en favor de los trabajadores. La disposición impugnada, al desconocer estos principios, deviene en inconstitucional y contraria a los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en tratados internacionales de derechos humanos.
En cuanto al parágrafo II de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 1613 -objeto de cuestionamiento constitucional normativo-; el accionante cuestiona que la declaración jurada de información, transformación y comercialización de los actores de la cadena productiva de alimentos esenciales, que sea tratado bajo el principio de confidencialidad y reglamentación aprobado por Resolución Biministerial, no son competencias del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras ni tampoco del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural.
Finalmente, los parágrafos I y II de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 1613 al ser de menor jerarquía, vulneran los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa establecidos por el art. 410 de la CPE, por lo que deben ser expulsados del ordenamiento jurídico.
I.1.2. Admisión y citación
Por Auto Constitucional (AC) 0160/2025-CA de 13 de marzo, cursante de fs. 20 a 30, se admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta formulada, disponiendo que sea puesta a conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, en representación del Órgano emisor de la norma impugnada, a objeto de su apersonamiento y formulación de alegatos que considere necesarios, en el plazo de quince días de su legal notificación.
I.1.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada
David Choquehuanca Céspedes, en su condición de Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de sus representantes, por informe escrito cursante de fs. 76 a 105, señaló que: 1) La demanda de inconstitucionalidad presentada no cumple con los requisitos procesales exigidos por el art. 24 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debido a que, adolece de falta de claridad, coherencia y una estructura argumentativa adecuada, pues el accionante se limitó a enumerar normas constitucionales, legales y tratados internacionales, sin explicar de manera concreta cómo la norma impugnada vulnera dichos preceptos; además, sus afirmaciones son genéricas y subjetivas, carecen de sustento jurídico e impiden identificar de manera objetiva una posible infracción constitucional; asimismo, la demanda no presenta un análisis interpretativo ni establece un vínculo claro entre la norma observada y los derechos presuntamente afectados, lo que demuestra la ausencia de una fundamentación jurídico-constitucional válida y en consecuencia, hace que no reúna las condiciones necesarias para su admisión; 2) En relación con los cuestionamientos a la participación de los Ministerios de Desarrollo Rural y Tierras; y, de Desarrollo Productivo y Economía Plural, se advierte un error procedimental por parte del accionante; ya que, cuando se trata de cuestiones relativas a competencias institucionales, el mecanismo adecuado es el previsto en los arts. 138 a 143 del CPCo, y no una acción de inconstitucionalidad abstracta; asimismo, no existe disposición alguna en la Constitución Política del Estado que prohíba que dichos Ministerios reglamenten mediante Resolución Biministerial las declaraciones juradas cuestionadas, razón por la cual, no se evidencia una vulneración al principio de reserva legal establecido en el art. 109.II de la Norma Suprema; por otro lado, la Disposición Adicional Séptima de la Ley 1613 tiene un carácter eventual y está vinculada directamente con la política fiscal y económica del Estado; lo cual, permite que la norma introduzca modificaciones al ordenamiento jurídico que continúen vigentes más allá del periodo fiscal, mientras no sean derogadas o abrogadas por otra ley de igual jerarquía, al no formar parte del contenido esencial del presupuesto, sino de su ámbito eventual, tales disposiciones mantienen su validez conforme al principio de continuidad normativa y no pueden considerarse automáticamente derogadas al cierre del ejercicio fiscal; 3) Respecto a las facultades legislativas y la validez de la Ley 1613, debe destacarse que la Asamblea Legislativa Plurinacional actuó dentro de sus atribuciones, conforme al procedimiento establecido por la Constitución; ya que, el art. 158 de la CPE reconoce su competencia material residual, lo cual, le permite legislar sobre cualquier materia no atribuida a otro órgano, incluyendo la regulación de políticas fiscales y económicas. La administración económica del Estado está regida por el presupuesto (art. 321.I de la CPE), lo que implica que diversas leyes deben coordinarse para garantizar su ejecución. En este marco, el Órgano Ejecutivo puede introducir modificaciones legales en la Ley del Presupuesto General del Estado, siempre que estas estén justificadas y vinculadas con su objeto esencial; no obstante, dicha potestad no se extiende a la creación, modificación o supresión de derechos fundamentales no relacionados con la política económica; y, 4) No es posible ejercer un control de constitucionalidad sobre la Disposición Adicional Séptima en este momento, debido a que su contenido normativo está condicionado a una reglamentación especial que aún no fue emitida, lo que impide una evaluación constitucional efectiva, ya que, el contenido de la disposición impugnada no se encuentra plenamente desarrollado ni ejecutable.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de antecedentes y a efectos de resolver la problemática planteada, corresponde realizar las siguientes precisiones:
II.1. Normas legales que se consideran inconstitucionales
El accionante demanda la inconstitucionalidad de los parágrafos I y II de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 1613, cuyo contenido de regulación normativa es el que sigue:
Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2025 -Ley 1613 de 1 de enero de 2025-
“DISPOSICIONES ADICIONALES
(…)
SÉPTIMA.
I. Con la finalidad de garantizar la disponibilidad y abastecimiento de alimentos esenciales, se faculta a las entidades competentes, activar acciones de control, fiscalización, confiscación y/o decomiso de productos, a los actores de comercialización de alimentos, que almacenen o retengan y/o pretendan encarecer los precios de los mismos.
II. Todo actor de la cadena productiva de alimentos esenciales, debe declarar, información de producción, transformación y comercialización, misma que tendrá calidad de declaración jurada y será tratada bajo el principio de confidencialidad, conforme a la reglamentación aprobada por Resolución Biministerial emitida por los Ministerios de Desarrollo Rural y Tierras y de Desarrollo Productivo y Economía Plural.”
II.2. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Constitución Política del Estado
El accionante alegó como normas constitucionales y convencionales presuntamente infringidas, los arts. 46.I y II, 47.I y II, 49.III, 56.I y II, 57, 115.II, 117.I, 172.11, 308, 321.I, II y III, 322, 323, 325, 334 y 410.I de la CPE, que establecen:
“Artículo 46.
I. Toda persona tiene derecho:
1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.
2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.
II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.
(…)
Artículo 47.
I. Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo.
II. Las trabajadoras y los trabajadores de pequeñas unidades productivas urbanas o rurales, por cuenta propia, y gremialistas en general, gozarán por parte del Estado de un régimen de protección especial, mediante una política de intercambio comercial equitativo y de precios justos para sus productos, así como la asignación preferente de recursos económicos financieros para incentivar su producción.
(…)
Artículo 49.
(…)
III. El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injusto cado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes.
(…)
Artículo 56.
I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social.
II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.
(…)
Artículo 57. La expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa. La propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión.
Artículo 115.
(…)
II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.
(…)
Artículo 117.
I. Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada.
(…)
Artículo 172. Son atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado, además de las que establece esta Constitución y la ley:
(…)
11. Presentar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, dentro de las treinta primeras sesiones, el proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado para la siguiente gestión fiscal y proponer, durante su vigencia, las modificaciones que estime necesarias. El informe de los gastos públicos conforme al presupuesto se presentará anualmente.
(…)
Artículo 308.
I. El Estado reconoce, respeta y protege la iniciativa privada, para que contribuya al desarrollo económico, social y fortalezca la independencia económica del país.
II. Se garantiza la libertad de empresa y el pleno ejercicio de las actividades empresariales, que serán reguladas por la ley.
(…)
Artículo 321.
I. La administración económica y financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto.
II. La determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal. Las asignaciones atenderán especialmente a la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y el desarrollo productivo.
III. El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá a todas las entidades del sector público.
(…)
Artículo 322.
I. La Asamblea Legislativa Plurinacional autorizará la contratación de deuda pública cuando se demuestre la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, y se justifiquen técnicamente las condiciones más ventajosas en las tasas, los plazos, los montos y otras circunstancias.
II. La deuda pública no incluirá obligaciones que no hayan sido autorizadas y garantizadas expresamente por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Artículo 323.
I. La política fiscal se basa en los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria.
II. Los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional serán aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Los impuestos que pertenecen al dominio exclusivo de las autonomías departamental o municipal, serán aprobados, modificados o eliminados por sus Concejos o Asambleas, a propuesta de sus órganos ejecutivos. El dominio tributario de los Departamentos Descentralizados, y regiones estará conformado por impuestos departamentales tasas y contribuciones especiales, respectivamente.
III. La Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley, clasificará y determinará los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal.
IV. La creación, supresión o modificación de los impuestos bajo dominio de los gobiernos autónomos facultados para ello se efectuará dentro de los límites siguientes:
(…)
Artículo 325. El ilícito económico, la especulación, el acaparamiento, el agio, la usura, el contrabando, la evasión impositiva y otros delitos económicos conexos serán penados por ley.
(…)
Artículo 334. En el marco de las políticas sectoriales, el Estado protegerá y fomentará:
1. Las organizaciones económicas campesinas, y las asociaciones u organizaciones de pequeños productores urbanos, artesanos, como alternativas solidarias y recíprocas. La política económica facilitará el acceso a la capacitación técnica y a la tecnología, a los créditos, a la apertura de mercados y al mejoramiento de procesos productivos.
2. El sector gremial, el trabajo por cuenta propia, y el comercio minorista, en las áreas de producción, servicios y comercio, será fortalecido por medio del acceso al crédito y a la asistencia técnica.
3. La producción artesanal con identidad cultural.
4. Las micro y pequeñas empresas, así como las organizaciones económicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de pequeños productores, quienes gozarán de preferencias en las compras del Estado.
(…)
Artículo 410.
I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.”
II.3. Normas Convencionales que se consideran infringidas
El accionante alegó como normas convencionales presuntamente infringidas los arts. 8.1 y 2; y, 21 de la CADH.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
“Artículo 8. Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
a) Derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;
b) Comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;
c) Concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;
d) Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
e) Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;
f) Derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;
g) Derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y
h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.
3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.
4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.
5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia.
(…)
Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada
1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.
3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante cuestiona la constitucionalidad de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 1613, por ser presuntamente contraria a los arts. 46.I y II, 47.I y II, 49.III, 56.I y II, 57, 115.II, 117.I, 172.11, 308, 321.I, II y III, 322, 323, 325, 334 y 410.I de la CPE; y, 8.1 y 2; y, 21 de la CADH con base en los siguientes argumentos: i) Excede el objeto propio de una ley de presupuesto cuyo contenido está regulado por el art. 321.I de la CPE lesionando el principio de unidad de materia al regular el decomiso de alimentos conforme se evidencia de la finalidad establecida en el art. 1 de la propia Ley; ii) La atribución de competencias permanentes a entidades administrativas para ejercer control, fiscalización, confiscación y decomiso de productos infringe el principio de temporalidad por ser dicho contenido una materia de regulación permanente contraviniendo el art. 321.III de la CPE; iii) Respecto al parágrafo I de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 1613 se indica que, la disposición impugnada autoriza la confiscación y decomiso de bienes lícitos sin ninguna forma de compensación en contravención del art. 56 de la CPE al no establecer procedimiento de confiscación que afecta la iniciativa privada del art. 308 de la Norma Suprema, iv) Se generan efectos negativos sobre los derechos al trabajo, la estabilidad laboral y el comercio lícito pudiendo provocar el cierre de unidades productivas, la pérdida de empleos contraviniendo el art. 46 de la CPE; y, v) Respecto al parágrafo II de la Disposición Adicional Séptima impugnada de la señalada norma se alega que, el hecho de disponer que toda acta de la cadena productiva de alimentos esenciales deba declarar información de productos, transformación y comercialización conforme a una reglamentación aprobada mediante Resolución Biministerial emitida por los Ministerios de Desarrollo Rural y Tierras; y, de Desarrollo Productivo y Economía Plural, al ser entidades incompetentes, implica una extralimitación de funciones, lesionándose los arts. 115.I y 117.I de la CPE y 8 CADH.
III.1. Sobre los alcances de las acciones de inconstitucionalidad abstracta
El art. 202.1 de la CPE establece como atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional la de conocer y resolver: “En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, solo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la Republica, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas”.
Ahora bien, respecto a algunas de las características del control de constitucionalidad normativo tenemos que desde la SC 0051/2005 de 18 de agosto, se reconoce que: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) La verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) La interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) El desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) La determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control...” (el énfasis es agregado).
III.2. Objeto de la Ley del Presupuesto General del Estado
Al respecto, la SCP 1911/2013 de 29 de octubre, estableció que: «…el contenido de una ley de presupuesto está compuesto por una parte necesaria e indisponible, relativa al objeto principal vinculado con la actividad financiera del sector público o del Estado. Según la configuración constitucional respecto de la estructura y organización económica del Estado -Libro Cuarto-, se tiene que la política fiscal es un componente más de la política económica del Estado, y conforme se desprende de lo dispuesto por los arts. 321 al 323, el presupuesto general del Estado también forma parte de la política fiscal. Así se evidencia de lo prescrito por el art. 321 de la CPE, que establece: “I. La administración económica y financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto. II. La determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal. Las asignaciones atenderán especialmente a la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y el desarrollo productivo. III. El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá a todas las entidades del sector público”; de esos preceptos, resulta que el contenido de la citada Ley comprende, la administración económica, la administración financiera, la determinación del gasto, la determinación de la inversión pública, pero además, según se extrae del art. 322 del mismo texto, forman parte del contenido de la indicada Ley, la previsión de la deuda pública; y, finalmente la política fiscal tributaria regulada por el art. 323 de la Norma Suprema, que hace a la política fiscal del Estado a desarrollarse durante el periodo fiscal para el cual se aprueba la Ley del Presupuesto General del Estado. Por su contenido jurídico, se trata de una Ley en el sentido material, dado que regula cuestiones de carácter financiero, económico y de política fiscal, de carácter imperativo y obligatorio.
Definido el contenido u objeto de la Ley del Presupuesto General del Estado, corresponde referirnos a otro de los principios presupuestarios, el de anualidad, al cual se refiere Fernando Pérez Royo, de la siguiente forma: “Pertenece igualmente a la esencia del régimen presupuestario el que la aprobación debe seguir un ritmo temporal determinado, que suele ser anual. Así lo establece de manera expresa la CE, que dice ‘Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual…’ (art. 134.2). Es lo que se corresponde con la tradición constitucional de nuestro país y con la práctica general en Derecho comparado…”. Nuestro texto constitucional, al establecer en art. 321.III, que: “El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá a todas las entidades del sector público”; y, el art. 172.11, como atribución de la o del Presidente del Estado: “Presentar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, dentro de las treinta primeras sesiones, el proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado para la siguiente gestión fiscal…”, reflejan la relación entre el principio de anualidad con la Ley del Presupuesto General del Estado, dado que ambos preceptos establecen la vigencia de dicha ley por un periodo fiscal; es decir, que el objeto de ese instrumento normativo rige solo para la gestión anual para la cual fue aprobada, no pudiendo excederse de la misma» (las negrillas nos corresponde)
III.3. Análisis del caso concreto y juicio de constitucionalidad
A continuación, corresponde efectuar el contraste respectivo entre la disposición impugnada y las normas constitucionales invocadas, a cuyo efecto, se responderán de manera individualizada los puntos identificados líneas arriba.
Sobre el punto i)
El cargo de inconstitucionalidad sostiene que los parágrafos I y II de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 1613 exceden el objeto propio de una ley presupuestaria, vulnerando el principio de unidad de materia.
Al respecto, se tiene que, el principio de unidad de materia incorporado a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2056/2012, 1911/2013, 0028/2016 y 0054/2019, entre otras, exige que el contenido de una ley guarde coherencia con su objeto principal, lo que impele que todas sus disposiciones deben estar interrelacionadas, garantizando así la deliberación legislativa, la cual constituye una piedra angular del proceso democrático de formación de la ley.
El deber de deliberación legislativa, consagrado en el art. 163 numerales 4, 5, 6 y 7 de la CPE, constituye una garantía fundamental del proceso democrático de creación de la ley. Dicho deber no puede entenderse como un mero trámite formal o procedimental, sino como una exigencia sustantiva que impone la obligación de sostener un debate racional, informado y plural.
Así, la deliberación racional cumple funciones esenciales en un Estado constitucional. En primer lugar, permite que los legisladores accedan a información técnica, económica, jurídica y social relevante para adoptar decisiones legislativas fundamentadas. En segundo lugar, reduce la probabilidad de error normativo, al posibilitar el contraste de argumentos, la evaluación de impactos y la revisión crítica de propuestas. En tercer lugar, impide que las decisiones legislativas respondan a impulsos emocionales, intereses particulares o presiones coyunturales, fortaleciendo así la legitimidad del proceso legislativo. En cuarto lugar, permite identificar falacias, inconsistencias o manipulaciones que puedan distorsionar el debate. Finalmente, contribuye a la inclusión de voces tradicionalmente marginadas del espacio público, al abrir el espacio deliberativo a la pluralidad y diversidad que caracteriza a una sociedad democrática.
No obstante, para que estos beneficios se materialicen, es indispensable que la deliberación se desarrolle sobre un objeto claro y definido. La falta de precisión impide un debate racional y se torna inviable; ya que, no puede discutirse sobre algo que no está claramente definido, aspecto que puede dar lugar a decisiones arbitrarias o discrecionales.
Ahora bien, conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, el objeto de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2025, está determinado por la propia Constitución Política del Estado en su art. 321.I que establece: “La administración económica y financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto”; es decir, su contenido debe consistir exclusivamente en elementos de naturaleza financiera y fiscal, conforme al marco económico previsto en el Libro Cuarto de la Norma Suprema. En este sentido los arts. 321 al 323 de la CPE, definen al Presupuesto General del Estado como un instrumento técnico jurídico integrante de la política fiscal estatal, cuya función es planificar, ejecutar y controlar los recursos públicos dentro de una gestión fiscal determinada.
A partir de estos preceptos, se infiere que el contenido de una Ley del Presupuesto General del Estado responde a una naturaleza eminentemente técnica y financiera, y debe orientarse exclusivamente a la administración de los recursos públicos. En consecuencia, la inclusión del parágrafo I de la Disposición Adicional Séptima de la citada norma, refiere expresamente que: “Con la finalidad de garantizar la disponibilidad y abastecimiento de alimentos esenciales…”; y, el parágrafo II “Todo actor de la cadena productiva de alimentos esenciales…” lo cual implica que, la norma está dirigida a los actores del mercado de alimentos -personas naturales o jurídicas dedicadas a la distribución, almacenamiento o comercialización de productos alimenticios como así también a la declaración jurada de información de producción- lo que excede el marco normativo propio de una ley presupuestaria y en consecuencia infringe el principio de unidad de materia.
Un segundo aspecto que debe considerarse, es la tensión existente entre el principio de participación ciudadana en la determinación del gasto público y el procedimiento especial de aprobación del Presupuesto General del Estado. Así, si bien el art. 321.II del CPE establece que: “La determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal…”, la Ley del Presupuesto General del Estado tiene sus propias particularidades, pues, conforme establece el art. 158.I.11 del texto constitucional la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene como competencia, “Aprobar el Presupuesto General del Estado presentado por el Órgano Ejecutivo. Recibido el proyecto de ley, éste deberá ser considerado en la Asamblea Legislativa Plurinacional dentro del término de sesenta días. En caso de no ser aprobado en este plazo, el proyecto se dará por aprobado”. Esta última, configura un procedimiento excepcional que otorga al Ejecutivo una posición preeminente en la formulación y aprobación del presupuesto.
A su vez, el art. 172.11 de la Norma Suprema asigna al Presidente del Estado, la responsabilidad de: “Presentar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, dentro de las treinta primeras sesiones, el proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado para la siguiente gestión fiscal y proponer, durante su vigencia, las modificaciones que estime necesarias”. Esta atribución refuerza el protagonismo del Órgano Ejecutivo en materia presupuestaria, pero no lo exime del cumplimiento del deber de participación ciudadana.
Por ello, en los casos en que el proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado es aprobado sin un debate legislativo -ya sea por vencimiento del plazo constitucional-, recae en el Órgano Ejecutivo la carga de demostrar que las disposiciones contenidas en dicho proyecto, particularmente aquellas que inciden directamente en sectores sociales -en este caso con los actores del mercado de alimentos personas naturales o jurídicas dedicadas a la distribución, almacenamiento o comercialización de productos alimenticios, así como a la declaración jurada de información-, fueron previamente debatidas y socializadas con los actores involucrados.
En el caso concreto, no se evidencia que se haya llevado a cabo un proceso de consulta ni de participación previa con los sectores afectados, lo que obliga a este Tribunal a declarar inconstitucional el parágrafos I y II de la Disposición Adicional Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2025.
Sobre el punto ii)
Referido a que la atribución de competencias permanentes a entidades administrativas para ejercer control, fiscalización, confiscación y decomiso de productos infringe el principio de temporalidad, por ser dicho contenido una materia de regulación permanente.
Del contenido del parágrafo I de la Disposición Adicional Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2025, que establece que: “…se faculta a las entidades competentes, activar acciones de control, fiscalización, confiscación y/o decomiso de productos…”, se desprende una disposición confusa, ello debido a que, el ejercicio de competencias legales no requiere de otra norma que faculte su ejercicio, máxime si se refieren a Entidades Territoriales Autónomas (ETA) cuyas competencias devienen de la Constitución Política del Estado y no de una Ley de Presupuesto General del Estado; por lo que, el parágrafo I de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 1613, resulta inconstitucional por contravenir el art. 272 de la CPE que establece: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.
Asimismo, debe considerarse que, el art. 321.III de la CPE establece que: “El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá a todas las entidades del sector público” norma de la cual, se extrae que la duración de una Ley del Presupuesto General del Estado no puede extenderse a más de una gestión; por lo que, no puede regular temáticas que requieren una reglamentación permanente.
En ese contexto, la norma impugnada, al incorporar disposiciones ajenas a la naturaleza específica de esta norma, cuyo carácter es temporal y limitado a un ejercicio fiscal -en contraposición con la permanencia de las competencias que se pretenden establecer- lesiona el art. 321.III de la CPE. En consecuencia, el parágrafo I de la Disposición Adicional Séptima de la citada Ley resulta inconstitucional, por vulnerar los principios de unidad de materia y de anualidad presupuestaria, e incorporar disposiciones de carácter sustantivo que deben ser reguladas por normas sectoriales específicas y no por una norma de naturaleza financiera y temporal, como lo es una ley presupuestaria.
Sobre el punto iii)
Respecto al tercer cargo de inconstitucionalidad referido a que la disposición impugnada autoriza la confiscación y decomiso de bienes lícitos sin ninguna forma de compensación, en contravención del art. 56 de la CPE, al no establecer un procedimiento de confiscación, afectando la iniciativa privada protegida por el art. 308 de la CPE.
Al respecto, corresponde diferenciar entre leyes en sentido formal, que son aquellas que emergen de un debate democrático y cumpliendo los requisitos establecidos en el procedimiento legislativo; y, las leyes en sentido material, referido a todos los reglamentos que no cumplen dichos requisitos, pero que funcionan como si fueran leyes formales, como sucede por ejemplo con los Decretos Supremos.
Ahora bien, conforme determina la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) en la Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986, los derechos sólo y únicamente pueden limitarse por leyes materiales y no por leyes formales entendimiento que sigue el Tribunal Constitucional desde la SC 0004/2001 de 5 de enero, aplicable al art. 109.II de la Norma Suprema, que establece: “Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”; por lo que, cuando la Ley del Presupuesto General del Estado fue aprobada conforme la última parte del art. 158.I.11 de la CPE que establece: “Aprobar el Presupuesto General del Estado presentado por el Órgano Ejecutivo. Recibido el proyecto de ley, éste deberá ser considerado en la Asamblea Legislativa Plurinacional dentro del término de sesenta días. En caso de no ser aprobado en este plazo, el proyecto se dará por aprobado”; se constituye en una ley en sentido formal y no puede restringir o limitar derechos como sucede en el caso concreto.
Ahora bien, el cargo de inconstitucionalidad también alega que la disposición impugnada vulnera diversos derechos fundamentales, al facultar el decomiso y la confiscación de productos sin un procedimiento previo, lo que configura una presunción de culpabilidad en contra de los comercializadores y les impide ejercer su derecho a la defensa, en contravención del debido proceso, del principio de legalidad y de la presunción de inocencia; asimismo, al permitir la privación de bienes lícitos sin respaldo en una ley formal, sin justificación de interés público ni compensación alguna, se incurre en una afectación arbitraria del derecho a la propiedad, prohibida tanto por la Constitución Política del Estado como por la Convención Americana sobre Derechos Humanos; no obstante, en el presente caso, no se llevó a cabo un contraste entre la norma impugnada y las normas constitucionales o convencionales denunciadas como violadas, salvo lo relacionado con el principio de reserva legal formal del art. 109 de la CPE; por lo que, este Tribunal se ve impedido de efectuar un pronunciamiento respecto a dichos cargos; en este sentido, la SCP 0646/2012 de 23 de julio, estableció: “En efecto la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den merito a un pronunciamiento de fondo de la problemática”.
Sobre los puntos iv y v)
Finalmente, en relación a los efectos negativos de la norma sobre los derechos al trabajo, la estabilidad laboral y el comercio lícito, que podrían resultar en el cierre de unidades productivas y la pérdida de empleos, contraviniendo lo dispuesto en el art. 46 de la CPE, se observa que los hechos mencionados no son propios de una demanda normativa; además, no se presenta un cargo de inconstitucionalidad específico que habilite a este Tribunal para emitir una resolución de fondo sobre este punto.
En cuanto, a que la declaración jurada sobre la información, transformación y comercialización de productos alimenticios esenciales debería ser regulada por una normativa aprobada mediante Resolución Biministerial emitida por los Ministerios de Desarrollo Rural y Tierras; y, de Desarrollo Productivo y Economía Plural; se sostiene que, tal disposición implica una extralimitación de funciones de dichos Ministerios, vulnerando los arts. 115.I y 117.I de la CPE y 8 de la CADH; no obstante, este argumento se basa en las competencias ministeriales establecidas por la ley, cuando la demanda de inconstitucionalidad debe ser contrastada con los preceptos de la Norma Suprema. En este sentido, no se cumplió con la carga argumentativa mínima requerida para que este Tribunal emita una decisión sobre el fondo de la cuestión.
Por lo expuesto, corresponde declarar la inconstitucionalidad de los parágrafos I y II de la Disposición Adicional Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2025 -Ley 1613 de 1 de enero de 2025-.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud a la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar la INCONSTITUCIONALIDAD de los parágrafos I y II de la Disposición Adicional Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2025 -Ley 1613 de 1 de enero de 2025-.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que el Magistrados Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano y MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo son de Voto Disidente; y, los Magistrados MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas y René Yván Espada son de Voto Aclaratorio
CORRESPONDE A LA SCP 0017/2025 (viene de la pág. 19).
Fdo. Boris Wilson Arias López
MAGISTRADO
Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Amalia Laura Villca
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro
MAGISTRADA
Fdo. Paola Verónica Prudencio Candia
MAGISTRADA
Fdo. Ángel Edson Dávalos Rojas
MAGISTRADO
Fdo. René Yván Espada Navía
MAGISTRADO