SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1029/2025-S4
Fecha: 18-Ago-2025
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1029/2025-S4
Sucre, 18 de agosto de 2025
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrada Relatora: MSc. Isidora Jiménez Castro
Acción de amparo constitucional
Expediente: 57343-2023-115-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 61/2023 de 17 de abril y su complementaria de la misma fecha, cursantes de fs. 656 a 662 vta., pronunciadas dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Carlos Ariel Arenas Pérez contra Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y, Gonzalo Omar Zambrana Ávila, Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
El accionante por memoriales presentados el 13 de marzo del 2023, y el 23 del mismo mes y año, cursantes de fs. 558 a 584; y, 587 595, respectivamente, manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En la emisión de la referida Resolución Ministerial, las autoridades accionadas: a) incurrieron en una interpretación errónea del art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la Contraloría General del Estado (CGE), que establece como causal de inicio de proceso interno (…) la acumulación de 135 minutos más de atraso dentro de un mes”; el cual, no puede ser interpretado “per se” para definir la comprensión de la expresión “dentro de un mes”; ya que, la afirmación efectuada en la Resolución Ministerial impugnada, en su considerando 5 núm. 4 que: “(…) el mencionado artículo no señala específicamente que se deberá computar el mes completo, al contrario establece que el atraso debe estar ‘dentro de un mes‴ (sic), no tiene sustento en norma legal alguna ni es el resultado de una argumentación lógica-jurídica e independientemente de la vulneración que genera a su derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones, connota la aplicación directa de la norma cuya interpretación impetró en revisión; una norma disciplinaria, como es el Reglamento Interno de Personal de la CGE, no puede sustraerse a las disposiciones legales que regulan determinadas materias, como ser el cómputo del tiempo, en este caso para la interpretación efectuada por la instancia jerárquica del art. 85.I inc. j) del citado Reglamento, debió acudirse al respaldo de la normativa legal vigente que determina el cómputo del tiempo; es decir, al art. 1486 del Código Civil (CC) que establece que el tiempo se computa para fines de derecho, conforme al calendario Gregoriano, siendo los meses reconocidos por este calendario los comprendidos de enero a diciembre; es más, de una interpretación sistemática del Reglamento Interno de Personal, se advierte que el art. 26 (Tolerancia en el Horario de Ingreso) establece que “cada minuto a partir de las 08:36 o 14:36 inclusive, se contabilizará como atraso acumulable hasta un máximo de 30 minutos al mes sin merecer sanción alguna”; por su parte, el art. 76 (sanciones por atraso) señala que “Acumulados los 30 minutos de tolerancia al mes (…) se aplicarán descuentos del haber mensual de acuerdo a la siguiente escala: (…) De 135 minutos delante de atraso acumulados en el mes: Proceso Interno.”; en consecuencia, cuando el art. 85.I inc. j) –se entiende del Reglamento Interno de Personal de la CGE– establece como causal de inicio de proceso administrativo interno por la acumulación de 135 minutos o más de atraso dentro de un mes, es evidente, sin dudas, que se refiere a todos los minutos de atraso que hayan superado los 135 minutos o más comprendidos en un mes, no en parte o fracciones del mismo; por lo que, queda evidenciado que la instancia jerárquica no realizó una interpretación razonable que le permita concluir como lo hizo, aplicó una norma administrativa per se, sustrayéndose a la normativa vigente que regula la computación del tiempo; e inclusive contra la comprensión del tema por el Reglamento Interno de Personal de la CGE, en una interpretación sistemática, habiendo conculcado el derecho al debido proceso; y, b) No tuvo en cuenta que al haberse denunciado la no resolución en el Recurso de Revocatoria de todos los argumentos que sustentaron un agravio en concreto, expuesto en el numeral 2 inc. b) de su Recurso Jerárquico, inicialmente, la instancia jerárquica debió pronunciarse si la denuncia ameritaba que se anulen obrados hasta que se repare lo observado o si por el contrario, la falta de pronunciamiento acusada no fuera evidente, deba atender el agravio consignado en su Recurso Jerárquico; sin embargo, no fue así, vulnerándose de esa manera, el derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones, así como de la congruencia y el derecho a la doble instancia, todos como vertientes del derecho al debido proceso.
En el segundo proceso administrativo, por el periodo del mes de pago de sueldos de octubre, se emitió la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV 11-B/2018 de 18 de diciembre, que dispuso la sanción de su destitución; que fue confirmada mediante la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR 11-B/2018 de 28 de junio de “2019” (sic); la cual, a su vez fue confirmada por la RM 1145/22 de 26 de septiembre de 2022, que resolvió su recurso jerárquico.
En la citada Resolución Ministerial, las autoridades accionadas: 1) No resolvieron el agravio identificado en el numeral 2 inc. a) de su Recurso Jerárquico; 2) No refieren ni reconocen que los 467 minutos de atrasos reportados en el Informe Técnico CGE/HNRH/709/2019 de 13 de noviembre, solo comprenden a los primeros 20 días del mes de octubre del 2018, al contrario afirman que la acumulación de los 467 minutos de atrasos, fue durante el mes de octubre de 2018, concluyendo que dicha conducta se enmarca en lo establecido en el art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE; incurriendo de esta manera en una errónea interpretación de dicha norma legal que dispone el inicio de proceso interno por la acumulación de 135 minutos o más de atraso dentro de un mes, alegando que no puede ser interpretado “per se” para definir la comprensión de la expresión “dentro de un mes”; ya que, la afirmación efectuada en la RM 1145/22 de 26 de septiembre del 2022, no tiene sustento en norma legal alguna ni es el resultado de una argumentación lógica-jurídica, e independientemente de la vulneración que genera a su derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones, connota la aplicación directa de la norma cuya interpretación impetró en revisión; por lo que, se debió acudir en respaldo a lo dispuesto en el art. 1486 del CC que establece que el tiempo se computa para fines de derecho, conforme al calendario Gregoriano, siendo los meses reconocidos por este calendario los comprendidos de enero a diciembre; y, asimismo, de la interpretación sistemática del Reglamento Interno de Personal, en su art. 26, que se refiere a la tolerancia en el ingreso; y el art. 76 –sanciones por atraso–, es posible concluir que cuando el art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE, establece como causal de inicio de proceso administrativo interno por la acumulación de 135 minutos o más de atraso dentro de un mes, es evidente, sin dudas, que se refiere a todos los minutos de atraso que hayan superado los 135 minutos o más comprendidos en un mes, no en parte o fracción del mismo, evidenciando que la instancia jerárquica no realizó una interpretación razonable que permita arribar a tal conclusión, vulnerando de esa manera su derecho al debido proceso; y, 3) al determinar que la autoridad sumariante de la CGE, en uso de sus competencias estableció como sanción la destitución, vulneró el principio de taxatividad como elemento del principio de legalidad en el ámbito de la potestad administrativa sancionador; el principio de proporcionalidad y el garantía del debido proceso; puesto que, no valoraron que la sanción de destitución en su contra, basada en un criterio de reincidencia no se halla regulado ni reconocido en el Reglamento Interno de Personal; y que esa decisión carecía de cualquier análisis y consideración sobre la equidad que debe haber entre la falta advertida y la sanción aplicada; puesto que, resulta irrazonable la sanción de destitución por 467 minutos de atraso; no valoraron que al haberse impuesto la sanción de destitución sin que el Reglamento Interno de Personal de la CGE, disponga esta sanción para los casos aperturados por la casual prevista en el art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE –acumulación de 135 minutos o más de atraso dentro de un mes–, fue vulnerado y concurrentemente se vulneró el principio de taxatividad; ya que, no existe la suficiente claridad sobre la conducta sancionable así como de la pena a imponerse.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El accionante denunció la vulneración de los derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia; y los principios de proporcionalidad, legalidad y taxatividad, sin citar norma constitucional alguna.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia: i) Se deje sin efecto la RM 1084/22 de 14 de septiembre del 2022; y se disponga que las autoridades recurridas resuelvan nuevamente su Recurso Jerárquico, debiendo adoptar en aplicación del art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE, una interpretación razonable, recurriendo a los criterios normativos legales vigentes que regulan el cómputo del tiempo como a la interpretación sistemática del Reglamento Interno de Personal de la CGE; que se pronuncien expresamente sobre la falta de pronunciamiento al resolverse el recurso de revocatoria como incidencia; y, sucesivamente sobre la totalidad de los argumentos que sustentan el agravio expuesto en el numeral 2 inc. b) del Recurso Jerárquico; y, ii) Se deje sin efecto la RM 1145/22 de 26 de septiembre del 2022, disponiendo que las autoridades accionadas resuelvan nuevamente su Recuro Jerárquico, debiendo adoptar en la aplicación del art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE, una interpretación razonable recurriendo al efecto a los criterios normativos legales vigentes que regulan el cómputo del tiempo como una interpretación sistemática del Reglamento Interno de Personal; y, que se pronuncien expresamente sobre todos los argumentos que sustentan su agravio expuesto en el numeral 2 inciso c) de su Recurso Jerárquico y principalmente observen la vinculatoriedad de la SCP 0135/2022-S2 de 20 de abril, de acuerdo al art. 203 de la CPE, por analogía de los supuestos fácticos que presenta con el presente caso.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia el 17 de abril de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 649 a 655 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El accionante, a través de su abogado, se ratificó en el contenido de su acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Verónica Patricia Nava Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de su apoderado, en audiencia, informó lo siguiente: a) Con relación a la RM 1084/22 de 14 de septiembre de 2022, dicho acto administrativo fue emitido de acuerdo a los antecedentes cursantes en el expediente administrativo y en aplicación al principio de legitimidad de los actos administrativos, previsto en el art. 4 inc. g) de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–; b) La Resolución del Proceso Administrativo Interno 11/2018 de 18 de diciembre, emitido por la autoridad sumariante, declaró la existencia de responsabilidad administrativa en contra de Carlos Ariel Arenas Pérez por haber contravenido el art. 8 del Estatuto del Funcionario Público –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–, al haber acumulado 184 minutos de atraso durante el mes de septiembre de 2018, con base al Informe Técnico 709/2018 de 13 de noviembre; la autoridad sumariamente consideró que para el análisis y fundamentación respecto a la sumatoria de minutos dentro del mes de septiembre y octubre, lo hizo en cumplimiento a la Comunicación Interna 150/2015 de 4 de febrero, que establece que el cómputo de atrasos así como la sanción establecida se aplicarán una vez concluido el periodo de corte establecido por la Gerencia Nacional de Recursos Humanos, el mismo que comprende del 21 del mes anterior al 20 del mes en curso; por lo que, el accionante tenía conocimiento de este conteo, el cual no fue impugnado en su momento; c) En cuanto a la denuncia de interpretación de la legalidad ordinaria, la RM 1084/22, fue emitida con base a los preceptos legales conducentes, ya que el Reglamento Interno de Personal de la CGE, al momento de su aplicación, se encontraba vigente, en sujeción a lo establecido por el Decreto Supremo (DS) 23318 A y su Reglamentación modificatoria de la Ley 2027 y la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, y la sanción que se puede aplicar en sujeción al art. 29 de la Ley 1178, teniendo en cuenta la gravedad de la falta, puede ser de multa del 20% de remuneración mensual, suspensión de 30 días o destitución, siendo además que el referido Reglamento, establece un régimen disciplinario por atrasos de ingreso; lo cual, también era de conocimiento del accionante; por ello, esta cartera de Estado evidenció que la autoridad sumariante adecuó su decisión a las medidas vigentes; d) Por otra parte, cabe hacer conocer que, el ahora accionante, el 20 de septiembre del 2022, promovió una acción de inconstitucionalidad concreta en contra del art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE, la misma que no procedió por falta de carga argumentativa; e) Con relación a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, se hace notar que el art. 30 del Reglamento Interno de Personal de la CGE, establece que se considera atraso, el ingreso por la mañana y tarde a la entidad, cumplido el tiempo concedido como tolerancia; es decir, a partir de las 8:36 y 14:36, inclusive; el art. 36 de dicho Reglamento señala que, acumulados los minutos de tolerancia al mes, dispuesto por el art. 26, se aplicará el descuento al haber básico mensual, de acuerdo a una escala conforme a la gravedad de los minutos de atraso; el inc. j) del parágrafo I del art. 85 –se entiende del Reglamento Interno de Personal de la CGE–, establece que se trata de causales enunciativas y no así limitativas del inicio del procedimiento interno; y, por su parte, el art. 86 –se entiende del Reglamento Interno de Personal de la CGE– señala que se aplicará de acuerdo a la gravedad de la falta la sanción de descuento hasta el 20% del haber básico mensual, suspensión temporal hasta un máximo de 30 días calendario o la destitución; bajo ese marco legal es que el Gerente General de Recursos Humanos de la CGE, emitió la Comunicación Interna 0150/2015, donde de manera clara reiteró y comunicó al personal de la CGE, que el cómputo de los atrasos así como las sanciones establecidas en los artículos mencionados se aplicará una vez concluido el periodo de corte establecido por la Gerencia Nacional de Recursos Humanos, el mismo que comprende el 21 del mes anterior al 20 del mes en curso; toda vez que, Carlos Ariel Arenas Pérez, al formar parte de la CGE, se hallaba sometido a su normativa interna, al tomar conocimiento de la referida comunicación interna, si consideraba que se vulneraba sus derechos, podía activar los medios de impugnación que la normativa administrativa establece para dejar sin efecto esa comunicación, situación que no lo realizó; finalmente, por los reiterados atrasos en los que incurrió Carlos Ariel Arenas Pérez, no cumplió con los principios establecidos en el art. 232 de la CPE; f) Con relación a la denuncia que la RM 1145/22 de 26 de septiembre de 2022, habría incurrido en una errónea interpretación de la legalidad ordinaria; no es evidente; ya que, se reitera que ésta cartera de Estado basa sus decisiones en el principio de legalidad de los actos administrativos, en ese orden se emitió la antes citada Comunicación Interna 0150/2015 de 4 de enero; g) Respecto a la denuncia de la vulneración del principio de taxatividad, cabe señalar que el Reglamento Interno de Personal de la CGE, aprobado por Resolución 071/2012 de 28 de junio, en su art. 86, señala que la autoridad sumarial competente aplicará, según la gravedad de faltas, las sanciones de multas del 20% del haber básico mensual, suspensión temporal hasta un máximo de 30 días calendario o la destitución; por lo que, en mérito a dicha normativa, el sumariante estableció la destitución de Carlos Ariel Arenas Pérez, tomando en cuenta que incurrió en atrasos con una acumulación de 135 minutos; por lo cual, y en conocimiento de que otras sanciones disciplinarias no cumplieron con su fin correctivo, tomando en cuenta que durante las gestiones 2017 y 2018, se generaron en su contra 8 informes de recomendación de procesos administrativos por una misma causal, habiendo emitido una certificación de acumulación 2942 minutos de atraso de la gestión 2018, aspecto que llevó a la autoridad sumariante a disponer su destitución; h) En este caso, no es aplicable el principio nom bis in ídem; puesto que, la RM 1084/22, se debió a la acumulación de minutos de atraso de un mes en cuestión, mientras que en la RM 1145/22, el sumario se apertura en razón a los reiterados atrasos del entonces sumariado, de una reincidencia en las acciones vulneratorias de la normativa administrativa; en suma, los hechos motivadores de los sumarios son diferentes y persiguieron diferentes fines; i) Antes de la emisión de la RM 1145/22; por la cual, confirmó la Resolución de revocatoria al proceso administrativo interno que determinó su destitución, procedió de manera voluntaria a presentar su renuncia ante la CGE, misma que fue aceptada a través de la Nota 251/2022 de 12 de septiembre; es decir, que antes de la notificación con la señalada Resolución Ministerial que dispuso la destitución del mismo; dicha determinación ya no causa efecto como medida correctiva, por haber cesado antes la relación laboral; por lo que, los actos considerados como vulneratorios, no causaron lesión a los derechos alegados por el accionante; y, j) En una audiencia de amparo constitucional llevada a cabo el 12 de abril del 2023, se valoraron y analizaron los argumentos vertidos por el ahora accionante relacionados con éste caso, habiéndose concluido que los argumentos expresados en la misma fueron debidamente considerados y valorados por la autoridad sumariante de la CGE, al momento de emitir la resolución correspondiente; asimismo, es pertinente recordar que todos los elementos relevantes relacionados con la presente acción de amparo constitucional fueron motivados por la resolución que resolvió el Recurso de Revocatoria, así como el Recurso Jerárquico, los cuales fueron considerados como correctamente valorados; por lo cual, las resoluciones posteriores, ahora cuestionadas como vulneratorios de derecho, tendrían tal condición.
Gonzalo Omar Zambrana Ávila, Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, mediante escrito presentado el 14 de abril del 2023, cursante de fs. 633 a 648, señaló lo siguiente: 1) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la RM 1084/22 de 14 de diciembre de 2022, en aplicación de los antecedentes cursantes en el expediente administrativo y la aplicación del principio de legitimación de los actos administrativos; en este sentido, la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV 11-A/2018 de 18 de diciembre, emitido por la autoridad sumariante, declaró la existencia de responsabilidad administrativa en contra de Carlos Ariel Arenas Pérez por haber contravenido el art. 8 inc. d) del Estatuto del Funcionario Público –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–, y de los arts. 17 inc. i), 21, 30, 76 y 85.I inc. j) y 86 del Reglamento Interno de Personal de la CGE vigente para este caso, por haber acumulado 184 minutos de atraso durante el mes de septiembre de 2018; por lo que, la mencionada resolución se encuentra fundada en el Informe Técnico CGE/GNRH/709/2018 de 13 de noviembre, con base al reporte de minutos de atraso, elaborado por el Auxiliar de Gerencia Nacional de Recursos Humanos que establece ”para el presente caso, el conteo de minutos de atrasos refleja que de la sumatoria realizada del 21 al 30 de septiembre de 2018, el servidor público habría acumulado un total de 184 minutos de atrasos y del 01 al 20 de octubre de 2018 un total de 467 minutos de atraso, totalizando además 651 minutos, como se detalla de la siguiente tabla comparativa, de acuerdo al periodo de corte establecido para el pago de sueldos correspondiente al mes de octubre a efectos de que la misma sea valorada por la autoridad sumariante” (sic); la autoridad sumariamente consideró que para el análisis y fundamentación de la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV 11-A/2018, lo señalado en el Informe Técnico CGE/GNRH/709/2018 de 13 de noviembre, respecto a la sumatoria de minutos de retraso dentro de los meses de septiembre y octubre, en cumplimiento a la Comunicación Interna 150/2015 de 4 de febrero, que establece que el cómputo de atrasos así como la sanción establecida se aplicarán una vez concluido el periodo de corte establecido por la Gerencia Nacional de Recursos Humanos, el mismo que comprende del 21 del mes anterior al 20 del mes en curso; por lo que, la observación realizada por el ahora accionante es incongruente; puesto que, los argumentos y fundamentos expuestos en el recurso de revocatoria, fueron debidamente considerados, valorados y analizados por la entonces Autoridad sumariante de la CGE, al momento de emitir la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno AS-WVV 11-A/2018 de 18 de diciembre; y, por consiguiente, en la Resolución de Recurso de Revocatoria AS-WVV-RR 11-A/2018 de 18 de junio, misma que fue objeto de impugnación; 2) En cuanto a la denuncia de interpretación de la legalidad ordinaria, la RM 1084/22 de 14 de septiembre de 2022, fue emitida en reguardo de los derechos del ahora accionante, ya que se efectúo una revisión integral de los antecedentes; además, se verificó que el Reglamento Interno de Personal de la CGE, se enmarca en lo establecido en el inc. f) del artículo 21 del DS 3318-A, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, y que además el art. 29 de la Ley 1178, establece que “La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta el veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta el máximo de treinta días; o destitución”; por lo cual, la facultad de imponer sanciones no deviene únicamente del Reglamento Interno de Personal de la CGE, sino de la Ley 1178 y del DS 23318-A; por lo cual, el Reglamento Interno de Personal de la CGE, no se encuentra al margen del principio de legalidad; 3) Por otra parte, cabe hacer conocer, que el ahora accionante, el 20 de septiembre del 2022, promovió una acción de inconstitucionalidad concreta en contra del art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE, la misma que no procedió por falta de carga argumentativa, encontrándose al presente ante la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional; 4) Con relación a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la RM 1084/22 de 14 de septiembre de 2022, debidamente fundamentado, ya que el accionante fue sometido a un debido proceso en aplicación al Reglamento Interno de Personal de la CGE, el cual en su art. 30, establece que se consideran atraso, el ingreso por la mañana y tarde a la entidad, cumplido el tiempo concedido como tolerancia; es decir, a partir de las 8:36 y 14:36 inclusive; el art. 76 de dicho Reglamento señala que, acumulados los 30 minutos de tolerancia al mes, dispuesto por el art. 26, se aplicará el descuento al haber básico mensual de acuerdo a una escala: De 31 a 45 minutos de atraso acumulados en el mes, medio día de haber; de 46 a 60 minutos de atrasos acumulados en el mes, 1 día de haber; de 61 a 90 minutos de atrasos acumulados en el mes, 2 días de haber; de 91 a 134 minutos de atrasos acumulados en el mes, 3 días de haber máximo; de 135 minutos adelante de atrasos acumulados en el mes, proceso interno; por su parte, el inc. j) del parágrafo I del art. 85, establece que se trata de causales enunciativas y no así limitativas de inicio de proceso interno, las siguientes: Por acumulación de 135 minutos o más de atrasos dentro de un mes; y, por su parte, el art. 86 –se entiende del Reglamento Interno de Personal de la CGE– que se aplicará de acuerdo a la gravedad de la falta la sanción de descuento hasta el 20% del haber básico mensual, suspensión temporal hasta un máximo de 30 días calendario o la destitución; bajo ese marco legal es que el Gerente General de Recursos Humanos de la CGE, emitió la Comunicación Interna 0150/2015, donde de manera clara reiteró y comunicó al personal de la CGE, que el cómputo de los atrasos así como las sanciones establecidas en los artículos mencionados se aplicará una vez concluido el periodo de corte establecido por la Gerencia Nacional de Recursos Humanos, el mismo que comprende el 21 del mes anterior al 20 del mes en curso; siendo bajo ese marco legal, el entonces Gerente General de Recursos Humanos de la Contraloría General del Estado, emitió la Comunicación Interna 0150/2015 de 4 de enero, que el cómputo de atrasos así como la sanción establecida, se aplicarán una vez concluido el periodo de corte establecido por la Gerencia Nacional de Recursos Humanos, el mismo que comprende del 21 del mes anterior al 20 del mes en curso; 5) Se debe considerar que Carlos Ariel Arenas Pérez, al formar parte de la CGE se hallaba sometido a su normativa interna, al tomar conocimiento de la referida Comunicación Interna, si consideraba que se vulneraba sus derechos, podía activar los medios de impugnación que la normativa administrativa establece para dejar sin efecto esa comunicación; finalmente, por los reiterados atrasos en los que incurrió Carlos Ariel Arenas Pérez, no cumplió con los principios establecidos en el art. 232 de la CPE; 6) Con relación a la denuncia que la RM 1145/22 de 26 de septiembre de 2022, habría incurrido en una errónea interpretación de la legalidad ordinaria; no es evidente; ya que, se reitera que ésta cartera de Estado basa sus decisiones en el principio de legalidad de los actos administrativos, en ese orden se emitió la antes citada Comunicación Interna 0150/2015 de 4 de enero; 7) Respecto a la denuncia de la vulneración del principio de taxatividad, cabe señalar que el Reglamento Interno de Personal de la CGE, aprobado por Resolución 071/2012 de 28 de junio, en su art. 86, señala que la autoridad sumarial competente aplicará, según la gravedad de faltas, las sanciones de multas del 20% del haber básico mensual, suspensión temporal hasta un máximo de 30 días calendario o la destitución; por lo que, en mérito a dicha normativa, el sumariante en uso de sus competencias, estableció como sanción la destitución de Carlos Ariel Arenas Pérez, tomando en cuenta que de manera consecutiva incurrió en atrasos con una acumulación de 135 minutos; por lo cual, en aplicación del art. 89 del citado Reglamento, y en conocimiento de que otras sanciones disciplinarias no cumplieron con su fin correctivo, tomando en cuenta que durante las gestiones 2017 y 2018, se generaron en su contra 8 informes de recomendación de procesos administrativos por una misma causal, habiendo emitido una certificación de acumulación 2942 minutos de atraso de la gestión 2018, aspecto que llevó a la autoridad sumariante a disponer su destitución ante la constante reincidencia; 8) Con relación a la denuncia de errónea actividad interpretativa de la legalidad ordinaria, se debe considerar que la RM 1145/22 de 26 de septiembre de 2022, fue emitida en resguardo de los derechos del ahora accionante, ya que se efectúo una revisión integral de los antecedentes; además, se verificó que el Reglamento Interno de Personal de la CGE, se enmarca en lo establecido en el inc. f) del art. 21 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001; y, además, el art. 29 de la Ley 1178, que establece que la autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta el veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta el máximo de treinta días; o destitución; por lo cual, la facultad de imponer sanciones no deviene únicamente del Reglamento Interno de Personal de la CGE, sino de la Ley 1178 y del DS 23318-A; por lo cual el Reglamento Interno de Personal de la CGE, no se encuentra al margen del principio de legalidad; 9) Antes de la emisión de la RM 1145/22, por la cual confirmó la Resolución de Revocatoria al Proceso Administrativo Interno que determinó su destitución, procedió de manera voluntaria a presentar su renuncia ante la CGE, misma que fue aceptada a través de la Nota 251/2022 de 12 de septiembre; es decir, que antes de la notificación la señalada Resolución Ministerial que dispuso la destitución del mismo; dicha determinación ya no causa efecto como medida correctiva, por haber cesado antes la relación laboral; por lo que, los actos considerados como vulneratorios, no causaron lesión a los derechos alegados por el accionante; y, 10) Solicitan tomar en cuenta que en una audiencia de amparo constitucional llevada a cabo el 12 de abril del 2023, se valoraron y analizaron los argumentos vertidos por el ahora accionante relacionados con éste caso, habiéndose concluido que los argumentos expresados en la misma fueron debidamente considerados y valorados por la autoridad sumariante a momento de emitir la resolución correspondiente; asimismo, es pertinente recordar que todos los elementos relevantes relacionados con la presente acción de amparo constitucional fueron motivados por la resolución que resolvió el recurso de revocatoria, así como el Recurso Jerárquico, los cuales fueron considerados como correctamente valorados; por lo cual, las resoluciones posteriores, ahora cuestionadas como vulneratorias de derecho, tendrían tal condición.
I.2.3. Intervención del tercer interesado
Miguel Rubén Salvatierra Murillo, en representación legal de Nora Herminia Mamani Cabrera, Contralora General del Estado a.i., en audiencia, señaló lo siguiente: i) Cabe resaltar que el accionante Carlos Ariel Arenas Pérez, mediante Nota 07 de septiembre del 2022 habría presentado su renuncia al cargo de Inspector de la Sub Contraloría del Nivel Central de la CGE, siendo aceptada la misma mediante Nota 251/2022 de 12 de septiembre, siendo su último día laboral el 15 de septiembre del 2022; por lo cual, las sanciones establecidas en su contra, sobre todo la destitución no ha causado ningún efecto, ya que fue desvinculado de la CGE por renuncia y no así por destitución mediante proceso administrativo, debiendo considerarse las SCP 0213/2021-S1 de 28 de junio y la SC 0534/2019-S2 de 15 de julio; en este sentido piden que consideren que el resultado de los procesos administrativos instaurados en contra del ahora accionante no han causado un efecto perjudicial al mismo; debido a que, ha renunciado a su cargo; por tal motivo, la solicitud del petitorio de emitir una nueva resolución al Ministerio del Trabajo y una nueva Resolución Ministerial, producirían el mismo resultado, no tendría una relevancia, ni trascendencia constitucional, que constituye un requisito para las acciones de amparo constitucional; y, ii) La única acción realizada por la CGE, en el caso que determina la destitución del accionante, es el registro en el sistema de control administrativo por la CGE, el mismo no es registro definitivo, ya que puede ser dado de baja, conforme a la normativa específica; puesto que, la CGE, ha emitido normativa Reglamentaria específica para dar de baja los registros de procesos administrativos disciplinarios, registrados en ese sentido.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 61/2023 de 17 de abril y su complementaria de la misma fecha, cursantes de fs. 656 a 662 vta., denegó la tutela solicitada, con base a los siguientes fundamentos: a) Conforme a los antecedentes, se ha podido revisar que en sede de instancia jerárquica, el accionante ha promovido la acción de inconstitucionalidad concreta referida al art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE; y dado que, el accionante que pretende que por la vía tutelar se revise la interpretación de la legalidad ordinaria; empero, esta Sala entiende que esa labor, ya ha sido requerida a la autoridad, hoy accionada y la misma por Auto de 21 de setiembre del 2022, ha determinado no promover la acción de inconstitucionalidad concreta presentada por Carlos Ariel Arenas Pérez, habiendo ordenado la remisión de copias para su revisión ante la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional; por lo que, no emitirá pronunciamiento de fondo; puesto que, de lo contrario implicaría crear disfunción procesal entre la actividad de control normativo y la actividad de control tutelar; b) No se advierte en modo alguno que se hubiera generado la afectación del derecho garantía nom bis ídem; puesto que, si bien es evidente que al hoy accionante se le ha sometido a dos procesos administrativos internos por el mes de septiembre del 2018; el primero ha estado vinculado al periodo comprendido entre el 20 y 30 de septiembre de 2018; y, el segundo entre el 1 al 20 de septiembre de la gestión 2018; es decir, la CGE ha efectuado una disgregación del mes de septiembre de 2018, con base al periodo de corte, que se imputa para el pago de sueldos del 1 al 20 y del 21 al 20 del siguiente mes; empero, no se evidencia que durante el mes de septiembre del 2018, alguno de los días que corresponden haya sido doblemente imputado por concepto de atrasos y subsecuentemente generarse el inicio de los procesos administrativos internos; por lo que, no es evidente que se haya generado la afectación del principio del nom bis in ídem y si bien estos han sido reputados a un mismo mes como es el mes de septiembre del 2018, tuvieron la separación del 1 al 20 y del 21 al 21 del siguiente mes; independientemente de que estos cómputos se refieran al cálculo del mismo mes no ha existido afectación de la garantía y principio del nom bis ídem; c) Respecto a la falta de fundamentación y motivación relacionada con los principios de taxatividad y tipicidad, la autoridad accionada le ha dado a conocer al hoy accionante cuales fueron las razones para haber asumido la disposición de ratificar y/o confirmar las resoluciones finales de los procesos administrativos “11A/2018 y 11B/2018”; siendo que en el análisis que realiza no es evidente la afectación de la garantía del debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación; d) Respecto a la omisión de valoración de la prueba, la misma se encuentra íntimamente vinculada al cómputo de los minutos de atraso que debe generarse al interior de la Contraloría General del Estado, con base al art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE; sin embargo, conforme ya se tiene señalado estos se encuentran directamente relacionados con la acción de inconstitucionalidad concreta que el accionante tramitó en la sede jerárquica; y, e) En lo que concierne a la omisión de valoración de la prueba sobre la vulneración de la garantía del nom bis ídem, su análisis necesariamente requiere la consideración del art. 85.I inc. j); aspecto que el accionante ya solicitó a través del ejercicio del control normativo que se halla en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; por lo que, no se ingresará al análisis de fondo con el fin de evitar una disfunción procesal entre el pronunciamiento por la vía tutelar y el control normativo constitucional.
Posteriormente el abogado de la parte accionante, solicita que se complemente respecto a la invocación de la vinculatoriedad requerida de la SCP 0135/2022-S2 de 20 de abril.
En respuesta, la Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dispuso, que entiende que el Reglamento Interno de Personal de la CGE, engloba la conducta que debe ser objeto de sanción en multa hasta el 20% o suspensión temporal hasta un máximo de 30 días calendario y/o destitución; el análisis que efectúa el Tribunal Constitucional Plurinacional en la “SCP 135/2022” (sic), referido a la obligatoriedad de observar los principios de taxatividad y tipicidad, han sido cumplidos en el análisis efectuado por la autoridad accionada en relación a los antecedentes que se han puesto a su conocimiento, habiendo concluido en la gradación que ha existido en cuanto a la amonestación al descuento y finalmente a la destitución, como consecuencia de la Resolución Final “11B/2018”; por lo que consideran que no se ha generado afectación de los referidos derechos que asiste al accionante.
II. CONCLUSIÓN
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa nota CGE/GNRH-251/2022, de 12 de septiembre, dirigida a Carlos Ariel Arenas Pérez, hoy accionante, donde Nora Herminia Mamani Cabrera, Contralora General del Estado a.i., le comunicó la aceptación de su renuncia al cargo de Inspector, ítem 0173, nivel salarial 10, en atención a su nota de 7 de septiembre del mismo año (fs. 320).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia la vulneración de los derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación motivación, congruencia; y los principios de proporcionalidad, legalidad y taxatividad; toda vez que, los accionados: 1) En la RM 1084/22 de 14 de septiembre del 2022, incurrieron en interpretación errónea del art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE; y no se pronunciaron sobre todos los argumentos que sustentaban su agravio expuesto en el numeral 2 inc. b) de su Recurso Jerárquico; y, 2) En la RM 1145/22 de 26 de septiembre, al resolver su agravio expuesto en el numeral 2, inc. e) de su recurso jerárquico, no valoraron que la sanción de destitución en su contra basada en un criterio de reincidencia, no se halla regulado ni establecido en el Reglamento Interno de Personal de la CGE; por lo que, se vulnera el principio de legalidad; que al haberse impuesto la sanción de destitución sin que el Reglamento de la CGE establezca esta sanción para los casos aperturados por la causal establecida en el art. 85.I inc. j) del citado Reglamento de la CGE –acumulación de 135 minutos de atrasos dentro de un mes–, se vulneró el principio de taxatividad, sin observar la vinculatoriedad de la SCP 0135/2022 de 20 de abril, que resolvió un caso análogo; y, asimismo, se vulneró el principio de proporcionalidad, ya que no existe un análisis sobre la equidad que debe existir entre la falta advertida y la sanción aplicada.
En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. De la relevancia constitucional
Sobre este tema, la SCP 0186/2018-S2 de 14 de mayo, señala: “Respecto a la falta de relevancia constitucional, la línea jurisprudencial debe ser entendida en el marco de las SSCC 1620/2003-R de 11 de noviembre y 0995/2004-R de 29 de junio, que desarrollaron el tema, señalando que los errores o defectos de procedimiento, que no lesionan derechos fundamentales ni garantías, carecen de relevancia constitucional y no pueden ser corregidos por la acción de amparo constitucional. En este marco, la SC 1262/2004-R de 10 de agosto refirió que si el error o defecto de procedimiento, no impide que las partes procesales puedan hacer valer sus pretensiones en igualdad de condiciones , es decir, no imposibilitan a las partes a que puedan alegar sus pretensiones, producir las pruebas, contradecir lo alegado, así como la prueba producida por la parte adversa, no tiene relevancia constitucional, pues no existe vulneración al debido proceso; entendimiento reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0364/2012 de 22 de junio y 0038/2016-S1 de 7 de enero, entre otras.
En ese entendido, la SC 0325/2007-R de 25 de abril manifestó que los razonamientos relativos a la falta de relevancia constitucional, desarrollados en recursos de amparo constitucional -ahora acciones de amparo constitucional- son aplicables también a los recursos de hábeas corpus -ahora acciones de libertad-. Más tarde, la SCP 0738/2013 de 7 de junio sostuvo que no existe relevancia constitucional, cuando no se advierte una lesión material a derechos fundamentales ni garantías constitucionales.
De la jurisprudencia desarrollada, se concluye que cuando los defectos procesales no provocan indefensión material a la parte procesal que los denuncia y no sean determinantes para la decisión judicial, no adquieren relevancia constitucional, al igual, que si los actos denunciados de ilegales, no conculcan o no se constituyen en una verdadera afrenta a un derecho fundamental cuya tutela se pretende”.
III.2. Análisis del caso concreto.
El accionante denuncia la vulneración de los derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación motivación, congruencia; y los principios de proporcionalidad, legalidad y taxatividad; toda vez que, los accionados: i) En la RM 1084/22 de 14 de septiembre del 2022, incurrieron en interpretación errónea del art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE; y no se pronunciaron sobre todos los argumentos que sustentaban su agravio expuesto en el numeral 2 inc. b) de su Recurso Jerárquico; y, ii) En la RM 1145/22 de 26 de septiembre de 2022, al resolver su agravio expuesto en el numeral 2, inc. e) de su Recurso Jerárquico, no valoraron que la sanción de destitución en su contra basada en un criterio de reincidencia, no se halla regulado ni establecido en el Reglamento Interno de Personal de la CGE; por lo que, se vulnera el principio de legalidad; que al haberse impuesto la sanción de destitución sin que el Reglamento Interno de Personal de la CGE establezca esta sanción para los casos aperturados por la causal establecida en el art. 85.I inc. j) del Reglamento Interno de Personal de la CGE –acumulación de 135 minutos de atrasos dentro de un mes–, se vulneró el principio de taxatividad, sin observar la vinculatoriedad de la SCP 0135/2022-S2 de 20 de abril, que resolvió un caso análogo; y, asimismo, se vulneró el principio de proporcionalidad; ya que, no existe un análisis sobre la equidad que debe existir entre la falta advertida y la sanción aplicada.
De la revisión del expediente constitucional, se evidencia que mediante la Nota CGE/GNRH-251/2022 de 12 de septiembre, dirigida a Carlos Ariel Arenas Pérez, hoy accionante, Nora Herminia Mamani Cabrera, Contralora General del Estado a.i., le comunicó la aceptación de su renuncia al cargo de Inspector, ítem 0173, nivel salarial 10, en atención a su nota de renuncia de 7 de septiembre del mismo año (Conclusión II.1).
En el marco del entendimiento establecido en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la renuncia formulada por el accionante Carlos Ariel Arenas Pérez, efectuada inclusive antes de la emisión de la RM 1145/22 de 26 de septiembre de 2022, hoy impugnada, implica su desvinculación de su entidad empleadora, consiguientemente, por ese hecho, carece de relevancia constitucional efectuar el análisis de las Resoluciones Ministeriales que le impusieron sanciones disciplinarias; puesto que, al no formar parte del servicio público, las eventuales subsanaciones por supuestas vulneraciones de derechos, no tendrían ninguna eficacia; puesto que, no serían posibles aplicarlas a un ex servidor público que ya no tiene vínculo laboral con la Contraloría General del Estado por voluntad propia; razón por la cual, corresponde denegar la tutela solicitada.
Por las consideraciones precedentes, la Sala Constitucional, al denegar totalmente la tutela solicitada en la presente acción de defensa, actuó de manera correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 61/2023 de 17 de abril y su complementaria, cursantes de fs. 656 a 662 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, conforme a los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
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MSc. Isidora Jiménez Castro MAGISTRADA |
René Yván Espada Navía MAGISTRADO |