Sentencia Constitucional Plurinacional: 0014/2013

Es en ese escenario que la figura de la autonomía universitaria, lejos de ser un discurso significa la suma de potestades específicas reconocidas por el art. 92.I de la Constitución Política del Estado (CPE), el cual refiere: “Las universidades públicas son autónomas e iguales en jerarquía. La autonomía consiste en la libre administración de sus recursos; el nombramiento de sus autoridades, su personal docente y administrativo; la elaboración y aprobación de sus estatutos, planes de estudio y presupuestos anuales; y la aceptación de legados y donaciones, así como la celebración de contratos, para realizar sus fines y sostener y perfeccionar sus institutos y facultades. Las universidades públicas podrán negociar empréstitos con garantía de sus bienes y recursos, previa aprobación legislativa” (el resaltado es nuestro).

Dentro del escenario descrito se tiene la potestad normativa, la misma que no implica una facultad simplemente reglamentaria de políticas emanadas por el Gobierno Central o la Universidad Boliviana, sino más bien implica una real potestad de construcción institucional permanente, cuyo único límite es la Constitución Política del Estado, por ello se tiene por ejemplo el reenvío que hace la norma de desarrollo del Sistema Educativo Boliviano, Ley Avelino Siñani - Elizardo Pérez -Ley 070- de 20 de diciembre de 2010, en su art. 56, pues no se ocupa de “reglamentar” el ejercicio de las Universidades públicas autónomas, sino más bien indica que éstas se rigen por lo que establece la Constitución Política del Estado, es decir, en el marco de un escenario autónomo de absoluta potestad normativa cuyo único límite es el texto de la Constitución boliviana.

En ese escenario, y arribando a la problemática concreta, no queda duda alguna que las Universidades públicas autónomas, tienen la potestad de establecer sus procedimientos de juzgamiento administrativo interno, destinados a constituir un régimen de procesamiento de faltas disciplinarias, cuyo único límite, es la Constitución Política del Estado como ya se mencionó anteriormente.

En el caso concreto, las normas impugnadas de inconstitucionales son los arts. 8.6, que señala que el proceso sumarial se realizará en forma reservada; el art. 10.4, que determina que el Tribunal de Procesos Universitarios realizará el proceso en forma reservada y el art. 31 del RPUPEA, indica que la Comisión Sumarial Universitaria en diez días elevará su informe en conclusiones ante el Tribunal de Procesos Universitarios, la que deberá establecer la reserva correspondiente, no pudiendo brindarse información sobre el caso. También se impugna el art. 16 del mismo reglamento, sin embargo es irrelevante al voto en desarrollo.

Volviendo a las normas de interés al objeto de la disidencia, queda en evidencia que las mismas constituyen una suerte de “procesos reservados”, lo que no implica otra cosa que crear una suerte de procedimientos disciplinarios secretos, situación notoriamente intolerable en el escenario normativo de la Constitución Política del Estado, pues un procedimiento cuya decisión final pueda llegar a ser la imposición de una sanción disciplinaria, debe requerir de la presencia mínima de “garantías judiciales” proclamadas constitucionalmente (arts. 115 y 117 de la CPE, entre otras) y convencionalmente (art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), entre las garantías proclamadas se encuentra una de suma importancia cual es la garantía de la publicidad del proceso.

El principio procesal de publicidad tiene una doble finalidad: Por un lado proteger a las partes de una justicia sustraída al control público; y por otro, mantener la confianza de la comunidad en los Tribunales, en ambos sentidos este principio constituye una de las bases del debido proceso y uno de los pilares del Estado de Derecho, la publicidad del proceso desempeña además una última y notabilísima función que es la de asegurar el derecho a las partes a que el Tribunal decida la causa sin estar sometido a influencias ajenas a la misma, es decir, la publicidad contribuye a garantizar el principio de imparcialidad del Juez.

Específicamente esto está protegido por el art. 115.II, que proclama que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. El art. 8.5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala: “El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia”. De ambas normas tenemos que la consagración del principio de publicidad no amerita dudas, sin embargo, éste como señala la mencionada Convención puede ser limitado por obedecer a los intereses de la justicia.

Al respecto, tenemos que todos los procesos por regla general deben ser públicos, sin embargo, esto no involucra que quien tiene la facultad de configuración normativa no pueda crear situaciones excepcionales en las cuales pueda plantear reservas regladas y excepcionales, las cuales deberán estar específicamente detalladas junto con las circunstancias en las que operan. Además de ello, éstas deben ser razonables y proporcionales en miras de no conculcar el principio de publicidad. Así por ejemplo, piénsese en el art. 116 del Código de Procedimiento Penal (CPP), que establece que: “…El juez de instrucción o el juez o tribunal de sentencia podrá ordenar, mediante resolución fundamentada, que algunos actos del proceso se realicen en forma reservada, total o parcialmente, cuando:

En el contexto internacional la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado al respecto (Caso Lori Berenson Mejía, cit., párr. 198; Caso Cantoral Benavides, cit., párrs. 146 y 147, y Caso, Castillo Petruzzi y otros, cit., párr. 172), señalando: “198. La Corte considera probado que los procesos militares de civiles supuestamente incursos en delitos de traición a la patria se desarrollaban con intervención de jueces y fiscales 'sin rostro', y se hallaban sujetos a restricciones que los hacían violatorios del debido proceso legal. Entre estas figura el hecho de que dichos procesos se realizaron en un recinto militar, al que no tuvo acceso el público. En esta circunstancia de secreto y aislamiento fueron desahogadas todas las diligencias del proceso, incluso la audiencia de fondo. Evidentemente, no se observó el derecho a la publicidad del proceso consagrado por la Convención.

En el caso de autos, se tiene que las normas de los arts. 8.6, 10.4 y 31 del RPUPEA, han determinado que la regla general sea el desarrollo de procesos reservados, y no así la excepción, esta situación indudablemente vulnera la normas que consagran el principio de publicidad. Sin embargo, no es menos cierto que según el presupuesto del art. 8.5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la restricción es posible como se dijo anteriormente, y en el marco de la autonomía universitaria con las implicancias que tiene antes glosadas, la facultad de normas sus procedimientos siempre y cuando se adecúe a los estándares Constitucionales y Convencionales, en ese marco, no es posible sostener el argumento de la Sentencia objeto de disidencia, en el sentido de que “…las restricciones a los derechos, en este caso al debido proceso en su elemento de la publicidad de los procesos, sólo es admisible se hagan mediante ley nacional formal…”.

Al respecto, sí es cierto que un derecho subjetivo por definición es susceptible de tener limitaciones (expresas, específicas o implícitas) más allá de las cuales su ámbito protectivo ya no se encuentra tutelado, ésta noción cuyo origen es la teoría contractualista medieval, se consolidó en las primeras cartas de derechos fundamentales (Declaración de Derechos de Virginia de 1776, Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789); las cuales llegaron a la noción de derechos fundamentales sometidos a límites exclusivamente fijados por Ley, pues ésta, se constituye en un instrumento regulatorio que emana de un cuerpo político representativo de la sociedad. De ahí que la noción decimonónica de los derechos fundamentales se caracteriza por el sometimiento a la noción de reserva de ley, lo que implica una sustracción de una actuación directa del Poder Ejecutivo y de la discrecionalidad de la judicatura; y por otro lado, que la extensión de esos derechos y libertades será determinada de acuerdo a reglas generales y abstractas aprobadas por los representantes, con lo que se precave de regulaciones no deseadas, al menos por la mayoría de los integrantes del cuerpo político. Esta postura fue matizada con la doctrina de la garantía del instituto, que refleja, la noción de libertad de configuración que tiene el legislador sobre un derecho fundamental siempre y cuando no llegue a desfigurarlo, haciéndole perder la identidad dogmática e histórica, construida en contenido esencial (núcleo esencial) del derecho fundamental en cuestión. El principio de reserva legal que se encuentra en el art. 109.II de la CPE, señala: “Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”, norma comprensiva del principio de reserva legal, el cual que ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional anterior en la SC 0060/2005 de 12 de septiembre, que refirió: “En efecto, para evitar que el gobierno imponga arbitrariamente limitaciones irrazonables al ejercicio de los derechos fundamentales, en todo Estado Democrático de Derecho rige el principio de la reserva legal, mismo que ha sido definido por este Tribunal, en su Declaración Constitucional 006/2000, de 21 de diciembre como 'institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución deben ser desarrolladas en una Ley; es una institución que impone un límite tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo; a aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de otra Ley'(…) la protección de los derechos humanos requiere que los actos estatales que los afecten de manera fundamental no queden al arbitrio del poder público, sino que estén rodeados de un conjunto de garantías enderezadas a asegurar que no se vulneren los atributos inviolables de la persona, dentro de las cuales, acaso la más relevante tenga que ser que las limitaciones se establezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución. A través de este procedimiento no sólo se inviste a tales actos del asentimiento de la representación popular, sino que se permite a las minorías expresar su inconformidad, proponer iniciativas distintas, participar en la formación de la voluntad política o influir sobre la opinión pública para evitar que la mayoría actúe arbitrariamente. En verdad, este procedimiento no impide en todos los casos que una ley aprobada por el Parlamento llegue a ser violatoria de los derechos humanos, posibilidad que reclama la necesidad de algún régimen de control posterior, pero sí es, sin duda, un obstáculo importante para el ejercicio arbitrario del poder”.

Sin embargo, de lo mencionado se tiene que esa posición decimonónica occidental en Bolivia debe ser matizada ante la existencia de un Estado Plurinacional autonómico, en el cual existen distintos niveles de Gobierno que también tienen potestades legislativas, pues la lógica de las teorías de la restricción emanaba en la noción de representatividad de un único ente legislativo en el escenario de Estado nación con un solo ente Legislativo a nivel nacional. Hoy en Bolivia el microcosmos de la representatividad ciudadana se da en distintos niveles de Gobierno, y por ello, la teoría del principio de reserva legal deberá ampliarse en ese sentido, reconociendo a los entes multinivel la potestad Legislativa que la Constitución Política del Estado les ha asignado.

Estado, ha sido clara en sentido de asignarles potestad normativa en su ámbito de acción. Pues no puede significar otra cosa el auto gobierno; empero, como se dijo esa potestad se encuentra limitada por la Constitución Política del Estado. Por ende no es cierto el argumento de la Sentencia Constitucional Plurinacional objeto de disidencia en sentido que debe esperarse una “Ley nacional formal”, para reglamentar los derechos fundamentales, ya que la existencia misma de procesos administrativos disciplinarios internos ya implica una reglamentación de los derechos en el contexto particular de procesos disciplinarios internos.

En esa lógica, si bien en el caso concreto se evidencia una situación inconstitucional, no es menos cierto que la máxima instancia representativa de una Universidad pública mediante un procedimiento que asegure los elementos básicos de deliberación democrática tiene potestad normativa y pudo perfectamente haber hecho reservas excepcionales del principio de publicidad de acuerdo al art. 8. 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.