La suscrita Magistrada expresa su voto disidente con la Sentencia Constitucional Plurinacional 1048/2013 de 27 de junio; en base a los siguientes argumentos jurídicos constitucionales:

El análisis de las normas enunciadoras del principio de separación de funciones, arroja como resultado que el Estado Plurinacional de Bolivia instituye cuatro órganos, los cuales son: el Órgano Legislativo, Órgano Ejecutivo, Órgano Judicial y Órgano Electoral, que se encuentran impelidos a ejercer las competencias expresamente atribuidas a cada uno de ellos, bajo los subprincipios de: independencia, separación, coordinación y cooperación.

La soberanía popular, distribuida en cuatro órganos del Estado Plurinacional, no alcanza a compartir todas las funciones y tareas con las que se compromete el texto constitucional, por ello, ha estatuido que otras funciones sean ejercidas de modo distinto y por otros entes públicos; así, resalta la independencia de algunas instituciones, que aunque podrían estar consideradas al interior de alguno de los órganos estatales, el diseño constitucional las ha emancipado; claro ejemplo de ello, es la función de control de constitucionalidad, encargado al Tribunal Constitucional Plurinacional, el cual ha sido liberado de su dependencia del Órgano Judicial, proclamándose su tácita autonomía en el art. 179.III de la CPE.

De igual manera, además de los órganos instituidos por la norma constituyente del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009, ésta instrumenta otras funciones que no podrán ser ejercidas por ninguno de los cuatro órganos estatales, creando instituciones propias para que ejerzan cada una de esas funciones específicas, que son: la de control, defensa de la sociedad y defensa del Estado.

De lo expuesto, se tiene que el pueblo boliviano, titular de la soberanía (art. 7 CPE), ha delegado a ésta y distribuido en los cuatro órganos del Estado; en el Tribunal Constitucional Plurinacional y en las tres funciones detalladas en el art. 12.II constitucional; y que las mismas deben ser ejercitadas en sumisión a los subprincipios de independencia, separación, coordinación y cooperación.

De otro lado; la nueva ingeniería constitucional del Estado Boliviano, ha estructurado también una distribución territorial de las funciones estatales, al reconocer entes territoriales autónomos, pues aunque no lo determine expresamente, el reconocimiento de competencias exclusivas a favor de las entidades territoriales autónomas, importa la distribución del poder y la soberanía popular también a favor de éstas, de modo que el principio de separación de funciones en Bolivia avanzó de la clásica división de poderes, a una distribución de las funciones y competencias en varios niveles y de diversas formas.

Ahora bien, como ya ha sido explicado, la separación de funciones es un instrumento específicamente concebido como mecanismo para impedir una concentración de poder que genere su abuso o su ejercicio anómico e ilimitado; por ello, la división primaria es la concebida por las normas del art. 7 de la CPE, que declaran la reserva de la soberanía por parte del pueblo para ejercerla de modo directo, por medio de las vías constitutivas de su voluntad primigenia, esto es la función constituyente (art. 411 de la CPE), y otras como el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato y la consulta previa; de las que derivan el texto constitucional y otros instrumentos jurídicos primarios, que también se constituyen en mecanismos restrictivos de los órganos constituidos.

En consonancia con la arquitectura constitucional armonizada precedentemente, los órganos del Estado, deben respetar los diseños constitucionales que garantizan el principio de separación de funciones, ya que ha sido concebido como un instrumento adecuado y necesario para evitar la concentración excesiva de autoridad en los órganos del Estado Plurinacional de Bolivia, estableciendo el control mutuo en el ejercicio de los mismos. Por ello, la delimitación de atribuciones entre los órganos y funciones de ejercicio, delegadas de la soberanía, se lleva a cabo con el propósito de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios al Estado; así como, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyan en controles automáticos de los distintos órganos entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.

En esa perspectiva, como ha sido explicado, la distribución del poder, también ha liberado funciones a favor de entes territoriales autónomos, gobiernos departamentales y municipales autónomos, los cuales ejercen atribuciones propias con exclusividad, mismas que ningún otro órgano del Estado puede cumplirlas, por ello, el deber de cooperación orgánica-territorial, se hace extensivo a ellas.

En virtud a lo glosado, el constituyente ha distribuido competencias entre los diferentes entes territoriales; así, por medio del art. 302 numeral 6, manda que le corresponde a los gobiernos municipales elaborar planes de ordenamiento territorial y uso del suelo; el numeral 29 le otorga la función del desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos, para cuyo ejercicio le corresponde establecer que entre las labores que comprende el plan de ordenamiento territorial, está la de definir el área urbana y rural del municipio.

En ese orden de ideas, siendo los gobiernos municipales los entes territoriales encargados de la función de administrar la naturaleza urbana o rural de la tierra, es a esta entidad territorial autónoma a la que le corresponde determinar la jurisdicción a la que corresponden ser sometidos los problemas suscitados por la propiedad de la tierra, ya que es sabido que de su pertenencia a uno u otro uso del suelo, le corresponde determinada jurisdicción agraria o civil.

“Si bien es cierto que la delimitación de la competencia por razón de materia en acciones reales sobre bienes inmuebles, de manera formal ha sido definida a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio, sea en el área urbana o en el área rural, aplicándose en el primer caso las normas de la jurisdicción ordinaria (Código Civil) y en el segundo las normas de la jurisdicción agraria (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria); no es menos evidente que materialmente dicha definición es de suyo más compleja, puesto que dada la particularidad en la regulación del régimen del suelo y subsuelo previstos en el art. 136 de la CPE y en especial lo previsto para la propiedad agraria en el Régimen correspondiente (Título Tercero de la Parte Tercera de los Regímenes Especiales de nuestra Constitución), exige que además se tomen en cuenta otros elementos que son imprescindibles a la hora de determinar la jurisdicción aplicable, partiendo de la premisa de que conforme con lo establecido por la Constitución, las tierras son del dominio originario de la Nación y que corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria; que el trabajo es fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria; y la función social que debe cumplir la propiedad agraria, por lo que el régimen legal de la tierra y en especial la jurisdicción a aplicarse, no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales en cuanto al uso del suelo y menos aún cambiar automáticamente por el solo hecho de ampliarse la mancha urbana según lo que dispongan los Gobiernos Municipales en sus respectivas Ordenanzas…” Razonamiento recogido por la SCP 2140/2012 de 8 de noviembre.

De la lectura del párrafo de jurisprudencia precedente, es fácil deducir que el juez constitucional de entonces, asumió las decisiones municipales referidas a la urbanización de áreas rurales, expresadas en ordenanzas, como un elemento formal; es decir, que no reconoció a las ordenanzas municipales de urbanización valor sustantivo alguno, lo cual encuentra explicación en la naturaleza infra legal de las ordenanzas municipales en ese entonces, situación diferente a la que se vive ahora, en la que los gobiernos municipales por mandato constitucional tienen potestades legislativas que encaraman sus actos normativos a los niveles propios de las leyes en los temas que los son atribuidos, como el de la determinación del carácter urbano de su territorio.

Evidentemente, La Constitución Política del Estado de 2009, a tiempo de establecer que Bolivia es un país con autonomías, ha determinado también que los gobiernos autónomos municipales tienen la misma jerarquía que los departamentos autónomos, y que su legislación es igual de obligatoria a toda ley que emane del Órgano Legislativo, siendo su cumplimiento obligatorio e inexcusable, cambio sustantivo que obliga a modificar el razonamiento expuesto en la SC 0378/2006-R y la SCP 2140/2012.

De otro lado, las normas del art. 401 de la CPE, determinan que el incumplimiento de la función económico social de la tierra es causal de reversión de la tierra, refiriéndose a los predios rurales; luego, las normas de los arts. 186 y siguientes de la CPE, encargan a la judicatura agraria la revisión del cumplimiento de esa función económico social, bajo los principios de tenencia de la tierra, distintos de aquellos que regulan la propiedad urbana y que son de naturaleza civil.

En ese sistema constitucional, que resumido supone dos formas de administrar justicia, uno para los predios rurales y otro para aquellos urbanos, es en el que los gobiernos municipales ejercen sus competencias, mediante las cuales determinan el alcance del área urbana, para precisamente liberar a las propiedades que ingresen a esa categoría de las normas agrarias, siendo esa una medida política librada a la discreción de estos entes territoriales con la legitimidad otorgada por la Constitución Política del Estado para acometer una decisión de esa índole, y cuando es expresada en un instrumento normativo de orden legislativo, no es solamente formal, puesto que más bien tiene todas las características de un acto legislativo obligatorio para todos los habitantes, autoridades e instituciones, entre ellos la judicatura civil y agraria, y de igual modo es vinculante para este Tribunal Constitucional Plurinacional.

Conforme a lo anotado, el actual sistema constitucional ha ponderado la actividad normativa municipal, para reconocerle potestades legislativas con la misma fuerza que una ley emanada del Órgano Legislativo, por lo que no es adecuado señalar que las normas municipales que delimitan el ámbito territorial urbano, son formales, puesto que en ellas existe la suficiente fuerza normativa para imponer mandatos de hacer y determinaciones políticas sustantivas vinculantes para las autoridades jurisdiccionales ordinarias y constitucionales, que se deben respetar.

En definitiva, considero que los razonamientos de la SC 0378/2006-R así como de la SCP 2140/2012, deben ser superados, para respetar las decisiones de los entes territoriales, en especial de los gobiernos municipales, respecto a la asimilación territorial urbana que libere a esos terrenos de las normas agrarias así como de la jurisdicción agroambiental.

Conforme a lo anotado, en casos como el resuelto por la SCP 1048/2013, en cumplimiento de las normas municipales destinadas a determinar el ámbito urbano y rural de su jurisdicción, la competencia se la debe otorgar a la autoridad jurisdiccional que corresponda conforme a las normas municipales delimitadoras del ámbito urbano o rural.