SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0470/2021-s4

Sucre, 31 de agosto de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción popular

Expediente:                  37049-2021-75-AP

Departamento:            Santa Cruz

En revisión la Resolución 109 de 20 de noviembre de 2020, cursante de fs. 60 vta. a 62 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Guido Céspedes Oyola, Carolina Cerezo Aguilera y Aldo Raúl Terrazas Fernández contra María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia.

I.  ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 11 de noviembre de 2020, cursante de fs. 20 a 32, los accionantes expresan los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de abogados, en desempeño de su profesión, así como sucede con sus colegas, precisan realizar consultas sobre Leyes, Decretos y toda la normativa que es de su interés, a cuyo efecto acuden a la página web de la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia; sin embargo, resulta imposible en dicho sitio digital, acceder a la totalidad de la normas, aspecto que limita su derecho de acceso a la información y les impide conocer las últimas disposiciones legales aprobadas por el Estado, sea cual fuera la materia de derecho que se consulte, situándolos en un estado de total desinformación, omitiendo considerar que, por disposición de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo –Ley 3351 de 21 de febrero de 2006– y el Reglamento a de Ley de Organización del Poder Ejecutivo –Decreto Supremo (DS) 28631 de 8 de marzo de 2006–, al encontrarse la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia en estricta dependencia del Ministerio de la Presidencia, esta cartera de Estado se halla en la obligación ineludible de registrar en aquel medio, todas las normativas actualizadas a efectos de que se conozca el marco jurídico dentro del cual funciona la administración pública.

Bajo dicho contexto, conforme dispone el art. 4.V de la Ley 3351, corresponde al Ministerio de la Presidencia, sistematizar y actualizar la legislación boliviana y promover su desarrollo normativo a través de su difusión en la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia; tarea que al no ser desarrollada, vulnera el derecho difuso de acceso a la información.

1.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

Los impetrantes de tutela denunciaron la lesión del derecho de acceso a la información, citando al efecto los arts. 21.6 y 106 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).

1.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, ordenando “…el cumplimiento del Deber Omitido por el Ministerio de la Presidencia, en lo que respecta a la Sistematización, ordenación, actualización de las normas publicadas por la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, debiendo ésta implementar en su página Webs, Códigos en todas las materias, en donde se pueda acceder al Marco normativo completo, armonizado y actualizado del ordenamiento jurídico POR MATERIA” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

En audiencia celebrada el 20 de noviembre 2020, conforme se evidencia del acta cursante de fs. 56 a 60 vta., encontrándose presentes la parte solicitante de tutela, asistidos por sus abogados y el representante legal de la ahora demandada; en consecuencia, se produjeron los siguientes actuados:

1.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes, ratificaron el contenido de la demanda de acción popular.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia, a través de su representante legal Davis Jhonn Cárdenas Ojeda, en audiencia manifestó lo siguiente que: a) De conformidad a lo razonado por la SCP 0105/2018-S4 de 10 de abril, el derecho de acceso a la información se configura como un derecho subjetivo e individual que puede ser ejercido por cualquier persona solicitando información a las entidades públicas que se hallan en la obligación de proporcionársela, de donde se infiere que dicho derecho no se constituye en uno de carácter difuso; b) Los impetrantes de tutela incurren en error al señalar que el derecho reclamado fue omitido, bajo el argumento de que el Ministerio de la Presidencia habría incumplido la previsión contenida en el art. 4.V de la Ley 3351; no obstante, dicho cuerpo legal no se encuentra vigente, dado que, con la promulgación de la Constitución Política del Estado de 7 de febrero en 2009, se establecieron nuevas necesidades para el Órgano Ejecutivo, emitiéndose en consecuencia en febrero del citado año, el Decreto Supremo (DS) 29894, concordante con el art. 164 de la CPE, que determina las nuevas atribuciones y funciones de cada ministerio; siendo que, el art. 22 incs. k), l) y m), son lo que se refieren al desarrollo normativo, publicación de instrumentos legales promulgados y aprobados en la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia; y, la custodia y mantenimiento del archivo de las disposiciones legales; c) La acción popular no es medio para exigir el cumplimiento de una norma; pretensión que, debe promoverse a través de la acción de cumplimiento, habiendo la parte solicitante de tutela, además de exigir el acatamiento de una norma no vigente, equivocado la vía para hacerlo; d) La afirmación de que la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, al contener un anuncio de derecho propietario, lucraría con su contenido, resulta irracional, debido a que dicha entidad, conforme dispone el “DS 559” (sic), realiza un auto financiamiento y no depende del Tesoro General del Estado, generando sus propios recursos a través de la venta de leyes y suscripciones con instituciones pública; y, e) Los accionantes no acudieron a la Gaceta a efectos de solicitar textos ordenados o compendios de leyes, habiendo ingresado únicamente al portal web y buscado información; siendo que, dicho medio es netamente informativo. Bajo tales consideraciones solicitó se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 109 de 20 de noviembre de 2020, cursante de fs. 60 vta. a 62 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes argumentos que: 1) La presente acción tutelar versa sobre un derecho de carácter civil inserto en el art. 21 de la CPE que, se constituye en un derecho individual y subjetivo; 2) La jurisprudencia invocada establece que el derecho a la información forma parte de la libertad de expresión; que a su vez, es un derecho individua; y, 3) El acceso a la información entonces, es la posibilidad de acceder a ella, procesarla, interpretarla y darla a conocer; por lo que, se constituye en un derecho individual que no es tutelable mediante la acción popular.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  Mediante impresiones efectuadas de la página de consulta a la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia, se observa que los impetrantes de tutela realizaron varias búsquedas respecto a diferentes cuerpos normativos, habiendo impreso también, un ejemplar de la Ley General del Trabajo (LGT) –de 8 de diciembre de 1942– (fs. 3 a 19).

III.   FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes alegan la lesión de su derecho de acceso a la información: toda vez que, la autoridad ahora demandada, no cumplió con el mandato previsto en el art. 4.V de la Ley 3351, que la induzca a sistematizar y actualizar la legislación boliviana y promover su desarrollo normativo a través de su difusión en la Gaceta Oficias del Estado Plurinacional de Bolivia.

III.1.  Naturaleza jurídica y ámbito de protección de la acción popular

De conformidad a lo previsto por el art. 136.I de la Constitución Política del Estado: “La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que puede existir”, de donde se infiere que la acción puede ser presentada en tanto persista la lesión o la amenaza de lesión a los derechos e intereses colectivos; razonamiento que, implica que la acción popular no está regida por el principio de subsidiariedad, lo que significa que es posible la presentación directa de esta acción sin que sea exigible agotar previamente los mecanismos intraprocesales que pudieran existir en la vía judicial o administrativa para la restitución de los derechos presuntamente lesionados.

En este contexto, el ámbito de protección de la acción popular, de acuerdo a la norma en cuestión (art. 136 CPE), abarca únicamente intereses y derechos colectivos, sin referirse a los intereses y derechos difusos, que de acuerdo a la doctrina, se asemejan a los primeros y son fáciles de confundir; por lo que, en muchos casos, en varias legislaciones, se habla indistintamente de derechos colectivos y derechos difusos.

En el caso de Bolivia, de acuerdo al entendimiento jurídico-doctrinal-jurisprudencial, a partir de una interpretación teleológica del art. 136 superior, se ha llegado a establecer que ambos –derechos colectivos y derechos difusos–, conforman una misma unidad y que por ende son promovibles a través de la acción popular; es así que la SC 1018/2011-R de 22 de junio, efectuó las siguientes puntualizaciones:

“a) Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo.

Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El “Amparo Colectivo”).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace referencia a los derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos.

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que “Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.) …se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action.

b) La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del Estado.

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris “Derechos Colectivos”- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos” (las negrillas han sido añadidas).

En cuanto a su ámbito de protección, de la literalidad del art. 135 constitucional, se tiene que la acción popular protege derechos e intereses colectivos, comprendidos como aquellos que incumben a una colectividad y cuya lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; en este sentido, la normativa precitada establece como derechos colectivos específicos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salud pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, que determina su carácter público o colectivo y que se constituyen en presupuestos para la activación de la acción popular.

Por su parte, la SCP 0511/2018-S4 de 12 de septiembre, ampliando los razonamientos expuestos en la SC 1018/2011-R citada precedentemente, respecto a los derechos individuales homogéneos, estableció que: “…la suma de intereses individuales, no alcanza a configurar derechos colectivos ni difusos, por lo cual, están fuera de la esfera de protección de la garantía constitucional otorgada por la acción popular, habida cuenta que, si bien existe una pluralidad de personas; sin embargo, el fin que persigue cada una de ellas es particular, configurando intereses de grupo; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos.

En consecuencia, los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, al no existir un interés común trasuntado en algún derecho colectivo o difuso, sino solamente un interés individual del cual se exige su protección por parte de un grupo de personas, el cual, podrá ser tutelado únicamente por la acción de amparo constitucional, lo contrario desnaturalizaría el presente mecanismo de defensa constitucional.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común −colectivo ni difuso−, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación”.

III.2.  Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento, se encuentra prevista en el art. 134.I de la CPE, que en su contenido dispone que ésta procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; con base en dicho precepto constitucional el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que dicha acción de defensa tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando es omitida por servidores públicos u Órganos del Estado; tiene una tramitación sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, y sobre todo busca otorgar seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional.

Al respecto, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció lo siguiente: “Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.

De igual manera la SCP 0862/2012 de 20 de agosto, cuyo razonamiento declaró lo siguiente: “…los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión” .

En cuanto al ámbito de protección de la presente acción de defensa, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, señaló que: ”el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo”.

III.3.  Análisis del caso concreto

De acuerdo a los argumentos expuestos por los accionantes, la autoridad ahora demandada lesionó su derecho de acceso a la información; toda vez que, incumplió el art. 4 de la Ley 3351, respecto a sus obligaciones de sistematizar y actualizar la legislación boliviana y promover su desarrollo normativo a través de su difusión en la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia.

Inicialmente corresponde referir que de acuerdo a la propia naturaleza jurídica de esta acción tutelar, establecida en el art. 135 constitucional, ésta se halla destinada a la protección de derechos colectivos, identificados por el texto normativo señalado como el derecho al patrimonio, al espacio, a la seguridad y a la salud pública, al medio ambiente y otros de similar naturaleza que, por su alcance colectivo, puedan ser reclamados mediante la presente acción tutelar.

Sin embargo, mediante la presente, los solicitantes de tutela pretenden que, la acción popular se ordene al Ministerio de la Presidencia a dar cumplimiento al art. 4.V de la Ley 3351; pretensión que, no puede ser atendida a través de la presente vía, dado que la misma se halla circunscrita a la protección de los derechos colectivos previstos en el art. 135 de la CPE, referidos en el precedente párrafo; correspondiendo en todo caso a los impetrantes de tutela que, si consideran que la autoridad ahora demandada omitió dar cumplimiento a una disposición legal que le impone un deber exigible, activar la acción de cumplimiento, cuya naturaleza jurídica, conforme se tiene establecido en el Fundamento Jurídico precedente, se halla destinada a subsanar toda omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible.

Por lo anteriormente expuesto y sin ingresar al fondo de la problemática jurídica y ni exponer mayores argumentos de orden jurídico constitucional, corresponde denegar la tutela solicitada.

De todo lo expuesto, se concluye que la Sala Constitucional Tercera del departamento de Santa Cruz, al denegar la tutela impetrada, evaluó de manera correcta los datos del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializa; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 109 de 20 de noviembre de 2020, cursante de fs. 60 vta. a 62 vta., emitida por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.