AS/0712/2022

El recurso de casación de fs. 34 a 39, interpuesto por el Centro de Atención Integral del Paciente Renal “Los Lauros SRL”, representado por Richard Edwin Zurita Cadima, contra el Auto Definitivo Nº 001/2022 de 3 de junio, de fs. 29 a 31, emitido por la Sala Social Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, dentro el proceso contencioso de pago por servicios prestados, promovido por la entidad recurrente contra la Caja de Salud de Caminos y R.A.; el Auto de 30 de agosto de 2022, de fs. 40, que concedió el recurso; el Auto de 12 de octubre de 2022, de fs. 47 que admitió el recurso, los antecedentes del proceso y,

Auto Definitivo 001/2022.

Planteada la demanda contenciosa por el Centro de Atención Integral del Paciente Renal “Los Lauros SRL”, contra la Caja de Salud de Caminos y R.A, la Sala Social Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, emitió el Auto Definitivo Nº 001/2022 de 3 de junio, de fs. 29 a 31, por el que RECHAZÓ IN LIMINE, por improponible la demanda; disponiéndose en consecuencia que por Secretaría de Cámara se proceda al archivo de obrados, previo desglose de la documentación acompañada, sea previas las formalidades de Ley.

II.- ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN Y ADMISIÓN.

Contra el indicado Auto, la entidad demandante, promovió recurso de casación alegando lo siguiente:

Acusó que el Tribunal de instancia incurrió en interpretación y aplicación errónea de los arts. 5-j) y 37-c) del Decreto Supremo (DS) Nº 181 de 29 de junio de 2009, agregando que dentro de las características que el Tribunal Supremo de Justicia estableció respecto de un contrato administrativo, no se encuentra la necesidad imprescindible de un documento escrito y en el presente caso se cumplen las características mencionadas por el DS Nº 181 y por el mismo Auto Nº 001/2022 de 3 de marzo de 202 ahora recurrido, evidenciando contradicción en el mismo.

Refirió que, en el presente caso, el acuerdo de voluntades realizado entre la Caja de Caminos y la Clínica Los Lauros SRL, cumple con todos los elementos generales de todo contrato administrativo, los cuales, incluso, fueron descritos en el Auto impugnado, incurriendo de esta forma en incongruencia entre lo manifestado en su fundamentación y la decisión de rechazar in limine la demanda; puesto que, los referidos elementos, no establecen la obligación de contar con un documento escrito; razón por la que no correspondía rechazar in limine la demanda, toda vez que, el requisito para la procedencia de la misma, de conformidad al art. 775 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975), es la contención emergente de contratos, negociaciones o concesiones del poder ejecutivo y como se pudo evidenciar en el presente caso existe contención emergente de un contrato administrativo.

Indicó que el Auto Supremo (AS) Nº 038/2015 de 21 de enero, emitido por el Tribunal Supremo de Justicia establece dos principales características de un contrato administrativo; por un lado, que una de las partes debe ser la administración pública, lo que se cumple en el presente caso, al ser la Caja de Caminos una institución pública; y por otro lado, es necesario que el objeto se encuentre directamente relacionado con la satisfacción de necesidades colectivas de carácter público, característica que fue cumplida en el presente caso, al ser objeto del contrato, la prestación de servicios de salud de hemodiálisis por parte de la Clínica Los Lauros a los asegurados de la Caja de Caminos, evidenciando la existencia de un contrato administrativo en el presente caso y verificando que no es imprescindible la redacción de un documento escrito.

Acusó que el Tribunal de instancia incurrió en infracción y aplicación indebida del art. 180 de la Constitución Política del Estado (CPE) y del art. 1-16) del Código Procesal Civil (CPC-2013) en relación a la verdad material; puesto que respecto de las condiciones de contratación y otros elementos específicos en cuanto a las formas, del contrato administrativo, deber considerarse lo dispuesto por las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios establecidas en el DS Nº 181 de 28 de junio de 2019, que, en su art. 37-c) establece que la Unidad Jurídica en cada proceso de contratación, tiene como principales funciones: elaborar los contratos para los procesos de contratación; es decir, el encargado y responsable de elaborar el contrato administrativo fue la Unidad Jurídica de la entidad pública contratante; en consecuencia, se sancionó de manera errónea a la Clínica Los Lauros, al rechazar su pretensión por una falta que no es su responsabilidad.

Citando el AS Nº 489/2019 de 24 de septiembre, en relación a la prevalencia de la verdad material por encima de cualquier tipo de formalidad, alegó que el Tribunal de instancia, incurrió en error al rechazar la demanda contenciosa solo por la inexistencia de un requisito formal como es el documento escrito del contrato administrativo; por lo que, correspondía ingresar a valorar las pruebas adjuntas para determinar la existencia o no, de una obligación contraída por la Caja de Caminos con la Clínica Los Lauros SRL.

Petitorio

Solicitó se emita resolución casando el Auto Definitivo 001/2022 de 3 de junio de 2022 y que la demanda sea resuelta conforme al principio de verdad material.

Admisión.

Estando concedido el recurso por Auto de 30 de agosto de 2022, de fs. 40, por el Tribunal de origen; mediante el Auto de 12 de octubre de 2022, de fs. 47, se admitió el recurso, que se pasa a resolver:

III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.

Doctrina aplicable al caso.

Del principio de verdad material:

Una de las principales reformas a la administración de justicia, se produjo a través del reconocimiento y mandato constitucional de prevalecer a la verdad material sobre la verdad formal; así los arts. 180-I de la CPE y 30-11 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), establecen como un principio procesal a dicha verdad, con la finalidad de que toda resolución, contemple de forma inexcusable la manera y cómo ocurrieron los hechos, en estricto cumplimiento de las garantías procesales; es decir, dando prevalencia a la verdad pura, a la realidad de los acontecimientos suscitados, antes de subsumir el accionar jurisprudencial en ritualismos procesales que no conducen a la correcta aplicación de la justicia.

En ese contexto la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 1662/2012 de 1 de octubre, define al principio procesal de verdad material, cuando precisa: “Entre los principios de la jurisdicción ordinaria consagrados en la Constitución Política del Estado, en el art. 180-I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país, a los que todas las autoridades del Órgano Jurisdiccional y de otras instancias, se encuentran impelidos de dar aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal.”

El art. 108 de la CPE, impone a éste Tribunal el deber de “Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes”, precepto constitucional relacionado al principio de legalidad previsto en el art. 180-I de la misma Ley Fundamental.

Consiguientemente, toda autoridad jurisdiccional que emita una resolución definitiva en un caso concreto, debe dar cumplimiento a dicho principio - que es parte del debido proceso -, que fue definido en el art. 30-6 de la LOJ, como: “LEGALIDAD. Con sujeción a la CPE, constituye el hecho de que el administrador de justicia, esté sometido a la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las partes”.

En el contexto constitucional y normativo descrito, en principio corresponde señalar que, si bien un contrato puede definirse como el acuerdo de voluntades, generador de obligaciones de contenido patrimonial, definición que es aplicable tanto a los contratos de Derecho Privado como a los de Derecho Público; sin embargo, esto no supone que el contrato de naturaleza privada (civil o comercial) sea similar al de naturaleza pública.

En ese sentido, Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos", señala que: "…el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado. Existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio".

A su vez, el tratadista Roberto Dromi, en su obra “Derecho Administrativo”, señala que: "La moderna doctrina nos enseña que la personalidad jurídica del Estado es única, no tiene doble personalidad, pública y privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos privados, civiles o comerciales, sujetos a regímenes jurídicos diversos. El Estado tiene una sola personalidad que es pública, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el derecho privado".

En esa línea también se pronuncian los autores Mariano Gómez Gonzales, León Dugüit, Alfonso Nava Negrete y Elizabeth Íñiguez de Salinas, al relevar la participación del Estado como una de las partes contratantes y la finalidad del servicio público en vista de la cual se celebran los contratos administrativos; además, de la observancia de procedimientos y normas de derecho público en su gestación y ejecución.

En ese marco doctrinal, el art. 47 de la Ley Nº 1178 en su parte final señala que: "…son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza.". En el mismo sentido se tiene dispuesto en las Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios, art. 85 del DS Nº 181 de 28 de junio de 2009.

Corresponde señalar también que, si bien la provisión de bienes, obras y servicios constituyen los contratos más comunes y utilizados por el Estado, ello no significa que sean los únicos.

Por lo expuesto, se establece que, hay contrato administrativo cuando una de las partes contratantes es un órgano de la administración pública y su objeto está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad y que determina una regulación especial.

Finalmente corresponde puntualizar que, cuando se demanda el cumplimiento de este tipo de contratos; ésta pretensión, se sustenta en las previsiones contenidas en el art. 568-I del Código Civil (CC), que prevé: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño”.

Por consiguiente, esta acción se encuentra reservada solo para la parte que cumplió sus obligaciones; por cuyo motivo, como requisito para acreditar la legitimación del actor y luego resolver lo que en derecho corresponda, con carácter previo debe determinarse que éste, ha cumplido con la contraprestación a la que se encontraba reatado, pacto establecido en el contrato administrativo suscrito, sea éste escrito o verbal.

Resolución del caso concreto.

La jurisprudencia sentada por este Tribunal Supremo, ha establecido que el recurso de casación constituye una demanda nueva de puro derecho utilizada para invalidar una Sentencia o Auto definitivo en los casos expresamente señalados por Ley, ello en razón a que no constituye una controversia entre las partes, sino una "cuestión de responsabilidad entre la Ley y sus infractores", pudiendo presentarse como recurso de casación en el fondo, recurso de casación en la forma o en ambos efectos de acuerdo a lo estatuido por el art. 274-3 del Código Procesal Civil (CPC-2013), en tanto se cumplan los requisitos establecidos, lo que implica citar en términos claros, concretos y precisos las leyes infringidas, violadas o aplicadas indebidamente o erróneamente interpretadas, especificando en que consiste la infracción, la violación, falsedad o error y proponiendo la solución jurídica pertinente, no siendo suficiente la simple expresión de la voluntad de impugnar.

En este entendido, los recursos de "casación en el fondo" y "casación en la forma", si bien aparecen hermanados, representan dos realidades procesales de diferente naturaleza jurídica, pues a través del primero se impugna el error "de juzgamiento", que no afecta a los medios de hacer el proceso, sino a su contenido, o sea, a sus fundamentos sustanciales; en cambio, el segundo, recae sobre el error "de procedimiento"; esto es, cuando la resolución recurrida haya sido dictada violando formas esenciales del proceso, o lo que es lo mismo, contenga errores de procedimiento y vicios que sean motivo de nulidad por haberse afectado el orden público.

Consiguientemente, bajo estos parámetros la resolución también adopta una forma específica y diferenciada, así, cuando se plantea en el fondo, lo que se pretende es que el auto de vista se case, conforme establece el art. 220-IV del CPC-2013 y cuando se plantea en la forma, la intención es la nulidad de obrados, con o sin reposición, como dispone el art. 220-III del mismo cuerpo legal, siendo comunes en ambos recursos las formas de resolución por improcedente o infundado.

Precisadas las formalidades con las cuales se resolverá este recurso de casación, a continuación, corresponde fundamentar y motivar esta decisión, respecto de las infracciones acusadas por la parte recurrente.

Analizado el recurso se observa que, la entidad recurrente no diferenció entre el recurso de casación en la forma y en el fondo, sus características y lo que persigue cada uno de ellos con relación a la resolución que se impugna, conforme se ha indicado precedentemente; de ahí que, plantea recurso de casación en la forma y en el fondo; empero, no se observa una distinción de los mencionados errores de juzgamiento ni de procedimiento, equivocándose incluso en su petitorio señalando “…se acepte el presente Recurso de Casación y se CASE el Auto Definitivo 001/2022 de fecha 3 de junio de 2022…”, siendo que, conforme a la normativa glosada, el recurso de casación en la forma busca la nulidad y el recurso de casación en el fondo pretende la casación de la resolución impugnada.

Pese a los errores descritos, de la revisión de los antecedentes, se advierte que el Auto Definitivo impugnado sostiene como argumento central para disponer el rechazo de la demanda, que no existió contrato administrativo o documento base de contratación que demuestre la relación contractual con la empresa demandante, cuya presentación sería ineludible para activar el proceso contencioso y la existencia de una obligación y su consiguiente pago, dentro de cuya vigencia y conforme a sus especificaciones, se habría procedido a la prestación de servicios de hemodiálisis de los asegurados de la Caja de Salud de Caminos y RA por el mes de septiembre de 2020.

Al respecto, corresponde señalar que, la falta de un contrato administrativo, cuando ha existido se cumplió con la contraprestación de servicios y/o trabajos de una de las partes, no es óbice para reclamar lo adeudado por la otra parte, que en el caso éstas fueron acreditadas en los hechos, pero no por un contrato administrativo escrito, además de la prueba aportada de fs. 1 a 7 consistente en las facturas por el servicio de hemodiálisis, a fs. 8 a 9, nota de presentación de facturas por servicios de hemodiálisis por el servicio prestado el mes de septiembre de 2020, a fs. 10, nota de reiteración de solicitud de pago, respecto a las cuentas pendientes por las gestiones 2019, 2020 y 2021 y de fs. 11 a 12, respuesta a la nota de solicitud presentada emitida por la Caja de Salud de Caminos y RA., evidenciando la existencia de esa presunta prestación de servicios, que debe acreditarse o desvirtuarse por las partes en el curso del proceso, al ser un proceso contencioso, un proceso de conocimiento sujeto a las previsiones de los arts. 775 al 777 del CPC y art. 3-1) del al Ley Nº 620.

Es evidente que en materia de derecho administrativo el proceso de contratación de un servicio por parte de las instituciones de derecho público, debe ceñirse a un proceso previo de preparación, adjudicación y perfeccionamiento de los contratos, cuyo proceso es eminentemente reglado; de manera que las partes, entidad pública y el particular conozcan, las obligaciones asumidas en los términos contractuales y en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado por el DS N° 0181 de 28 de junio de 2009, en el contexto de la responsabilidad por la función Pública prevista por la Ley de Administración y Control Gubernamentales Ley N° 1178.

Por ello es que, en el caso, la entidad contratante, se encontraba compelida a dar cumplimiento al procedimiento previsto por el DS N° 0181 para el proceso de contratación, en una de las modalidades de contratación previstas por el art. 13 del señalado DS Nº 0181, modificado por el art. 4 del DS Nº 1497 de 20 de febrero de 2013; en mérito a la responsabilidad por la función Pública prevista por la Ley N° 1178.

De los datos del proceso, se constata que el Auto de Vista impugnado incurrió en error al no ingresar al fondo del presente proceso y disponer como óbice la inexistencia de un contrato administrativo, omitiendo la valoración del resto de la prueba aportada, vulnerando el principio de verdad material, más aún cuando existen pruebas documentales que evidencian la existencia de una prestación de servicios, advirtiendo además una evidente falta de fundamentación y motivación respecto de las razones que llevaron a determinar el rechazo in límine de la demanda, vulnerando el debido proceso y derecho a la defensa, además de la seguridad jurídica, sin considerar que el proceso debe concluir con una Sentencia que acoja y desestime las pretensiones de las partes; no ameritando el rechazo in limine al no tratarse de un proceso de puro derecho, sino que la calificación del proceso será cuando se conteste la demanda y se trate la relación procesal.

En el presente caso, de la revisión de los antecedentes y la lectura del Auto Definitivo impugnado, se advierte que el Tribunal de primera instancia, no estableció de manera fundamentada y motivada las razones que llevaron a determinar el rechazo in limine de la demanda, limitándose a referir la inexistencia de un contrato administrativo, que conforme a lo señalado precedentemente no es un óbice para rechazar una demanda y no ingresar al fondo de la misma, correspondiendo valorar la prueba aportada y resolver el fondo de la demanda en Sentencia, por lo que vulneró el debido proceso, derecho a la defensa y seguridad jurídica y especialmente a la verdad material.

Conforme a estas consideraciones, se hace imperiosa la anulación de obrados para salvar esta situación; puesto que, no se trata de la búsqueda de la perfección procesal sino, en definitiva, se trata de una correcta forma de impartir justicia, habida cuenta que no se cumplió con la norma expresa, añadida precedentemente; la SC 0444/2011-R de 18 de abril, señaló: “...la nulidad consiste en la ineficacia de los actos procesales que se han realizado con violación de los requisitos, formas o procedimientos que la Ley procesal ha previsto para la validez de los mismos; a través de la nulidad se controla la regularidad de la actuación procesal y se asegura a las partes el derecho constitucional al debido proceso (…) la autoridad jurisdiccional debe observar y está obligada a cumplir las reglas que el legislador ha establecido para la tramitación de los procesos, asegurando el derecho al debido proceso y el principio de la seguridad jurídica”.

En ese entendido, se establece que el Tribunal primera instancia, ha obrado incorrectamente; por ello, corresponde resolver en el marco de las disposiciones legales contenidas en los arts. 271-2) y 273 del CPC-1975, aplicables por disposición del art. 4 de la Ley Nº 620.