AS/0514/2023

El recurso de casación de fs. 161 a 165, interpuesto por Leoncio Ticona Mollo, impugnando el Auto definitivo (Resolución) N° 11/2023 de 18 de julio, de fs. 155 a 156, emitido por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso Contencioso que sigue el recurrente, contra el Gobierno Autónomo Municipal de Poopó (GAM de Poopó); el Auto N° 516/2023 de 21 de agosto de fs. 173, que concedió el recurso de casación; los antecedentes procesales y todo lo que fue pertinente analizar;

Sentencia

Tramitado el proceso contencioso, la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, emitió el Auto definitivo (Resolución) N° 11/2023 de 18 de julio, RECHAZANDO in límine, la demanda, contenciosa de fs. 80 a 83, disponiendo que el demandante recurra ante las instancias ordinarias pertinentes, dejando sin efecto, el Auto de admisión N° 524 de 28 de octubre de 2021 y siguientes actos procesales.

II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN

Contra la referida Sentencia, Leoncio Ticona Mollo interpuso recurso de casación, alegando lo siguiente:

De acuerdo al razonamiento emitido con base en el Auto Supremo N° 153-1 de 16 de marzo de 2022 de la Sala Social Primera, no tendría competencia la Sala que emitió el fallo, que señalaría: “...los pagos emergentes del supuesto contrato de consultoría en línea o las situaciones emergentes de la relación laboral, no se encuentran sujetos al DS 181 8…)” ; puesto que, el conflicto que puso a conocimiento, serían competencia de la jurisdicción laboral, pero contradictoriamente en su punto tercero, concluyen señalando lo siguiente “(...) tratándose de contratos administrativos, estas se encuentran reguladas a partir de los establecido por la Ley 1178 Decreto Supremo 0181 (…)”, razonamiento contradictorio que se invoca, si es un contrato administrativo, pues su resolución del conflicto es la vía contenciosa; empero el razonamiento del Tribunal Supremo en su auto que sustenta la resolución hoy impugnada, resulta totalmente contradictorio con la Sentencia Constitucional Plurinacional 0264/2018-S2 de 11 de junio de 2018.

Por el razonamiento del Tribunal Constitucional Plurinacional sin duda los consultores de línea no están sujetos al régimen laboral, por el contrario se rigen por el Decreto Supremo N° 181, empero el Auto Supremo N° 153-1 de 16 de marzo de 2022, afirma que los contratos de consultoría de línea no estarían sujetos al DS N° 181, por lo que aplicarían normas laborales, frente a esta contradicción necesariamente debe regir la interpretación constitucional y no la ordinaria, eso por mandato del art. 410-I, II de la Constitución Política del Estado (CPE).

Lo que significa, que no únicamente la norma Constitucional es la norma suprema, sino también, las interpretaciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, por lo que, a momento de emitir la resolución impugnada, se debió interpretar el Auto Supremo referido conforme la interpretación constitucional como norma suprema y no el perjuicio de no poder acceder a la justicia y ser tutelado sus derechos invocados,

El art. 3 inc. qq) del DS N° 181, determina de manera clara, que el contrato se rige de acuerdo a los términos de referencia y las condiciones previstas en el contrato y no por las normas laborales, menos por la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP), por lo que, es un error que los conflictos emergentes de los contratos de consultores de línea sean resueltos por la judicatura laboral u otro, cuando la vía idónea y correcta resulta ser la vía contenciosa.

Anadió que, lo gravoso de dicha resolución, es que no señala cual es la vía llamada por Ley, sólo indica que debe hacer valer sus derechos en la vía llamada por Ley, y rechaza in limine dejando sin efecto todo los actuados procesales, con la que se le negó su derecho de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva, cuando una autoridad rechaza de forma obligatoria por los estándares del derecho a la tutela judicial efectiva, debe determinar con claridad y precisión, cual es la vía llamada por Ley, de lo contrario se vulnera el derecho al acceso a la justicia y tutela judicial efectiva.

Resulta incongruente el fundamento segundo con el fundamento tercero de la resolución impugnada, ya que en el primero al invocar el Auto Supremo N° 153-1 de 16 de marzo de 2022 de la Social Primera, que señala, que los contratos de consultoría en línea o las situaciones emergentes de la relación laboral no se encuentran sujetos al DS N° 181; empero, contradictoriamente el fundamento tercero concluye que “(…)tratándose de contratos administrativos, estos se encuentran regulados a partir de lo establecido por la Ley N° 1178 Decreto Supremo N° 181…)”, esta contradicción hace que nos encontremos con un contrato administrativo sujeto al DS N° 181 y no un contrato laboral, menos sujeto al estatuto del funcionario público, entonces por dicho razonamiento; en el presente caso, sin duda, nos encontramos en un contrato de prestación de servicios y se vulneró el derecho de acceso a la justicia, y tutela judicial efectiva prevista por el art. 115-I de la CPE y arts 8-1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Petitorio

Concluyó su fundamentación solicitando, se emita resolución casando el Auto definitivo (Resolución) N° 11/2023 de 18 de julio; en consecuncia, se deje sin efecto el Auto definitivo impugnado, ordenando que se prosiga con el trámite del proceso contenciosos hasta la emisión de Sentencia.

Contestación al recurso de casación

A través de escrito de fs. 168 a 172, el GAM de Poopó contestó al recurso de casación, señalando que, la firma de contrato data de 1 de enero de 2020, siendo que ese día fue feriado, por lo que según normativa ningún acto administrativo puede generarse en días inhábiles o feriados, se prescindió de todo tipo de trámite para generar el contrato administrativo CTTO A.L. N° 035/2020, cuyo objeto de contratación de consultoría individual de línea como responsable municipal de límites, inobservando totalmente las normas básicas de administración de bienes y servicios, no se ha establecido como en un dia feriado, los servidores públicos que intervienen en un proceso de contratación habrían logrado formalizar dicho contrato, no se tiene certificación presupuestaria, no se tiene la invitación a Leoncio Ticona Mollo, además en que momento habría presentado su propuesta y si esta cumplió con el perfil requerido pará ser contratado, siendo que normalmente, un proceso de contratación en la modalidad menor, tarda en generarse mínimamente en cinco días hábiles conforme prevé el DS N° 0181.

Se vulneró las NB-SABBS; puesto que, el monto a ser cancelado es de Bs.2.921.-, pagable mensulamente, consiguientemente si se multiplica por el plazo de prestación de servicios que es de doce meses como señala el contrato, la suma total seria de Bs.35.052,oo.-; por lo que, el mencionado Consultor debió presentar su RUPE correspondiente, pues el monto total supera los Bs.20.000.-, aspectos que no han sido observados en la formulación del contrato objeto del litis.

Como consecuencia de tales actos irregulares, que fueron cometidos al inobservar las normas de contratación, viene a colación el Código Civil en su art. 549; casos de nulidad del contrato), que prevé, que el contrato será nulo, bajo los siguientes aspectos:

“1) Por faltar en el contrato el objeto o la forma prevista por la ley, como requisito de validez.

2) Por faltar en el objeto del contrato los requisitos señalados por la ley.”

En consecuencia teniendo como antecedente de la revisión de los antecedentes y la documental aportada, así como, las normas legales aplicables y vigentes, se aprecia que si existe y se acredita la nulidad del contrato objeto de litis, por no haberse dado estricto cumplimiento a la norma.

Petitorio

Concluyó su exposición solicitando, se confirme el Auto definitivo N°11/2023 de 18 de julio y se declare infundado el recurso de casación interpuesto.

Admisión del recurso de casación

A través de Auto de 25 de agosto de 2023, de fs. 180, esta Sala, admitió el recurso interpuesto por Leoncio Ticona Mollo, correspondiendo pasar a la resolución del caso.

III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La normativa adjetiva Civil prevé, de manera vertical respecto a las causales para la interposición del recurso de casación, que el recurso se fundamentará en la existencia de violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la Ley, cuando contuviere disposiciones contradictorias y cuando en la apreciación de las pruebas se hubiere incurrido en error de derecho o error de hecho, evidenciado por documentos o actos auténticos que demostraren la equivocación manifiesta del juzgador; todo conforme instituye el Código de Procedimiento Civil (CPC-1975), en su art. 253 numerales 1, 2 y 3 y art. 271-I del Código Procesal Civil )(CPC-2013).

En tal sentido, conforme la normativa desarrollada, de la compulsa del recurso de casación interpuesto, se acredita que el recurrente, no acusó en su recurso infracción alguna; como ser, violación interpretación errónea o aplicación indebida de la Ley, o error en la valoración de la prueba; o contradicción, sin determinar de manera alguna, que norma fue violada, interpretada erróneamente o aplicada indebidamente o si su recurso ésta dirigido a acusar la infracción de error de hecho o la infracción de error de derecho, en la apreciación de pruebas, omitiendo la exigencia normativa prevista en el señalado art. 253 del CPC-1975 (art. 271-I del Código Procesal Civil CPC-2013).

Asimismo, se constata que el recurso en análisis no especifica a qué prueba de sus descargos hace referencia su reclamo, conforme precisamente exige el art. 253-3 del CPC-1975, art. 271-I del CPC-2013, que señala: “Este último deberá evidenciarse por documentos o actos auténticos que demuestren la equivocación manifiesta de la autoridad judicial”.

En ese marco, la compulsa del recurso de casación, constató la ausencia de especificación de las infracciones en las que hubiese incurrido la Sentencia impugnda en casación, que demuestre la equivocación manifiesta de la autoridad judicial en las que el recurrente basa su recurso de casación, exigencia a la que esta compelido señalar, conforme exige el art. 271-I del CPC-2013; asimismo, se advierte que el demandado interpone su recurso de casación, sin relacionar la infracción legal y la equivocación en la que incurrió el Tribunal de instancia y sin especificar qué prueba considera que ha sido valorada con error de hecho o de derecho, limitándose incoherentemente alegar, que la jurisprudencia utilizada en la Sentencia impugnada señala una cosa y el Tribunal de alzada afirma lo contrario y que el razonamiento de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en el Auto Supremo N° 153-1 de 16 de marzo de 2022, resulta contradictoria con la Sentencia Constitucional Plurinacional 0264/2018-S2 de 11 de junio; sin percatarse, que el recurso de casación dentro del proceso contencioso no es una segunda instancia de revisión del proceso; sino, un recurso extraordinario de puro derecho, en el que el recurrente ésta obligado a identificar la infracción, en la que a su entender incurrió la resolución impugnada y evidenciar con actos auténticos y por documentos que demuestren la equivocación manifiesta de la Autoridad judicial, exigencia no cumplida por el ahora recurrente, razón por la que este Tribunal, se ve inhibido de emitir pronunciamiento de fondo, por ausencia de carga argumentativa y técnica recursiva omitida en la fundamentación del recurso.

Conforme al desarrollo descrito, pese a la falta y omisión argumentativa del recurrente, corresponde a este Tribunal precisar que, la compulsa de los datos del proceso y la Sentencia, constatan que, el ahora recurrente Leoncio Ticona Mollo solicitó a este Tribunal casar el Auto definitivo (Resolución) N° 11/2023 de 18 de julio, de fs. 161 a 165, emitido por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, que rechazó in límine, la demanda, contenciosa de fs. 80 a 83, interpuesta por el ahora recurrente, disponiendo que el demandante recurra ante las instancias ordinarias pertinentes, considerando el recurrente, que dicho fallo, vulnera su derecho de acceso a la justicia, y tutela judicial efectiva prevista por el art. 115-I de la CPE y arts. 8-1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

La compulsa de los antecedentes del proceso; y la normativa que asignaría competencia al Tribunal de instancia para asumir la resolución del caso, muestra que, el 1 de enero de 2020, la Alcaldesa del GAM de Poopó, Lucila Huanca Marca, suscribió contrato con Leoncio Ticona Mollo, bajo el título de consultor de línea, responsable Municipal de límites, contrato cuya duración se extendía del 1ro. de enero de 2020, al 31 de diciembre del mismo año, con una remuneración mensual de Bs.2.921,00.- , previa entrega de informe mensual visado por el inmediato Superior de la Dirección que acredite la conformidad del Servicio y la asistencia en la Entidad en forma oportuna y eficiente.

Ahora bien, el Auto definitivo (Resolución) N° 11/2023 de 18 de julio, de fs. 161 a 165, emitido por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, que rechazó la demanda contenciosa, Resolución acusada por el recurrente, como contradictoria, bajo el razonamiento de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, trasuntada en el Auto Supremo N° 153-1 de 16 de marzo de 2022 de 2018, razonamiento que a decir del recurrente resultaría contrapuesto con el razonamiento de la Sentencia Constitucional Plurinacional 0264/2018-S2 de 11 de junio; bajo cuya argumentación, correspondería que la Sala que emitió el Auto definitivo, admita la demanda y posteriormente emita Sentencia definitiva en el caso.

El art. 15 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) en su parágrafo I, dispone: “El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución.”

La Constitución Política del Estado (CPE) en su art. 108 refiere: “Son deberes de las bolivianas y los bolivianos: 1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes” ; previendo por otra parte en su art. 122, que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la Ley”.

En tal sentido, corresponde observar respecto a la demanda contenciosa, que el art. 775 del CPC-1975, prevé que, “(DEMANDA).En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes de la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia con los requisitos señalados en el artículo 327.”, la norma transcrita determina de manera expresa la procedencia de la demanda contenciosa en los casos en los que se acredite la existencia de contienda emergente de los contratos administrativos suscritos, negociaciones o concesiones administrativas otorgadas por el Poder Ejecutivo, a terceros particulares, conforme a previsiones constitucionales pertinentes.

De la cita de la normativa señalada, se advierte que dicha normativa esta dirigida exclusivamente a la impugnación de contratos administrativos suscritos, negociaciones o concesiones administrativas otorgadas por el Poder Ejecutivo, a terceros particulares; es decir, que esta norma delimita la procedencia de esta acción, únicamente para los señalados actos bilaterales.

En el contexto desarrollado, no es pertinente ni atinado concebir que los actos reservados a las autoridades administrativas o jurisdiccionales laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o la relación laboral, se vean irregularmente sujetos a la via contenciosa, prevista en los arts. 775 a 777 del CPC-1975, puesto que para resolver las problemáticas emergentes de las relaciones laborales, las autoridades administrativas y jurisdiccionales, aplican normas laborales, postulados normativos que pese a contar con trascendencia pública, son normas de carácter privado, que regulan relaciones entre particulares, así lo prevé el art. 1 de la Ley General del Trabajo que señala: “La presente Ley determina con carácter general los derechos y obligaciones emergentes del trabajo, con excepción del agrícola, que será objeto de disposición especial. Se aplica también a las explotaciones del Estado y cualquiera asociación pública o privada, aunque no persiga fines de lucro, salvo las excepciones que se determinan”; por todo ello, no existe relación de dependencia jerárquica entre la normativa laboral y la normativa procesal que regula el proceso contencioso.

A efecto de despejar cualquier duda sobre la aplicación del procedimiento contencioso en el caso materia de decisión, corresponde precisar, que las normas del art. 50 de la CPE, determinan que el Estado resolverá los conflictos laborales mediante tribunales y organismos administrativos especializados, lo que obliga a una jurisdicción laboral especializada, pero también a específicas instancias administrativas, que respeten los principios del derecho laboral y de las relaciones que emergen en ese ámbito.

En el marco constitucional citado, el art. 73 numeral 4 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) N° 025, instituye como una de las competencias de los Juzgados Públicos en materia de trabajo y seguridad social el conocimiento y decisión de acciones individuales o colectivas, por derechos y beneficios sociales, indemnizaciones y compensaciones y en general, conflictos que se susciten como emergencia de la aplicación de las Leyes sociales, de los convenios y laudos arbitrales.

Asimismo, el Código Procesal del Trabajo (CPT), a través de sus arts. 1 y 2, estatuye que dicho compilado legal, regulará los modos y las formas de tramitación y resolución de todos los asuntos relativos a las cuestiones laborales, cuyo conocimiento corresponde a la Judicatura del Trabajo y de Seguridad Social, dotando de autonomía a los procedimientos del trabajo y eliminando todo uso y remisión a las normas adjetivas de otros campos jurídicos, reforzando los poderes del juzgador y de las autoridades del trabajo, respecto a la dirección del proceso y todos los trámites en materia laboral y de seguridad social; advirtiéndose en consecuencia, que es la propia norma especial, que elimina y excluye todo uso y remisión a las normas adjetivas de otros campos jurídicos, como es el caso del procedimiento impugnatorio previsto por los arts. 775 al 777 del CPC-1975, que pretenden ser aplicados erróneamente por el recurrente, evidenciándose más al contrario, que los derechos materia de controversia no son actuaciones administrativas propiamente dichas en las cuales sea el sector público, quién hubiese vulnerado o afectado los derechos subjetivos o intereses legítimos de un administrado en su relación con la administración pública, sino más bien la posible vulneración de un derecho laboral, como lo es el derecho al salario, dentro el ámbito privado, propiciado por la institución demandada; aspecto que, es materia con incidencia exclusiva en el ámbito laboral.

De todo lo referido se acredita que, la normativa aplicable al conocimiento y decisión de acciones individuales o colectivas, por derechos y beneficios sociales, indemnizaciones y compensaciones, como lo es el caso objeto de decisión, en el que se demanda el pago de derechos laborales supuestamente consolidados, como es el derecho al pago de los salarios devengados, cuya competencia esta conferida a la jurisdicción ordinaria de la judicatura laboral, apartada y al margen de la jurisdicción especializada contenciosa, competencia que fue erróneamente accionada por el recurrente, que intenta atribuir a éste órgano jurisdiccional una competencia no comprendida en el art. 73 num. 4 de la LOJ y los arts. 775 al 777 del CPC-1975, normas de cumplimiento obligatorio no libradas a la voluntad ni liberalidad de las partes en conflicto; aspectos legales que, inhibieron correctamente al Tribunal de instancia a ingresar y resolver el fondo de la demanda interpuesta y emitir posteriormente el Auto definitivo (Resolución) N° 11/2023 de 18 de julio, rechazando la demanda; razón por la que, en aplicación de los principios de Dirección y Saneamiento Procesal, que ese Tribunal ejerce de oficio, RECHAZÓ in límine, de manera correcta la demanda contenciosa erróneamente interpuesta por el ahora recurrente.

Ahora bien, el recurrente observó que la decisión emitida a través del Auto definitivo (Resolución) N° 11/2023 de 18 de julio, vulnera su derecho de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva, por no haber especificado, cual la vía llamada por Ley, para accionar su derecho al pago de salarios devengados; toda vez que, el Tribunal Constitucional, conforme la SCP 0327/2016-83 de 3 de marzo de 2016, determinó que la naturaleza de los contratos de consultoría en línea se encuentra sujeto a un régimen normativo especial, no así a la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP), ni a la Ley General del Trabajo (LGT).

Bajo esa lógica, resulta imperativo aclarar que un consultor en línea bajo contrato, esta necesariamente sujeto a realizar actividades o trabajos recurrentes, con dedicación exclusiva para la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones previstas en el contrato suscrito, así lo ha determinado el art. 5 inc. qq) del DS N° 0181 (NB-SABS), que prevé: “Servicios de Consultoría Individual de Línea: Son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato”;

En el contexto normativo, la compulsa del Contrato A.I. N° 035/2020, suscrito entre el GAM de Poopo y Leoncio Ticona Mollo, acredita que este instrumento legal no se asemeja a un contrato de Consultoría en línea, pues no cuenta con términos de referencia, que son la esencia de un contrato de Consultoria, al ser el documento donde se especifican no solo las funciones y tareas recurrentes llevadas adelante por el Consultor en la Consultoría; y la propuesta del Conultor, cumplió con el perfil requerido pará ser contratado.

Tampoco se especificó, que los trabajos encomendados deban ser desarrollados con dedicación exclusiva en y para la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia de la Consultoria, como tampoco detalla, las condiciones específicas previstas para el trabajo, acreditándose como consecuencia, que si bien titula “Contrato Administrativo de Consultoría en Línea”, y señala regirse la contratación bajo el DS N° 0181, como contratación menor, este es un contrato que no reúne las características de un contrato de Consultoría en línea y de acuerdo con la denuncia del GAM de Poopo en su contestación, de no haber cumplido la contratación, con el procedimiento para la elaboración de un contrato de contración menor.

En ese contexto, existiendo supuestos derechos laborales que no habrían sido cumplidos, conforme lo denunció el recurrente; en mérito a los fundamentos expuestos, corresponde que el proceso objeto de decisión, sea de conocimiento de la judicatura laboral ordinaria, ante existencia de supuestos derechos laborales de pago de salario, jurisdicción que, en caso de conocer el caso, determinará la procedencia o improcedencia de los reclamos del ahora recurrente, conforme a derecho; todo ello, concordante con la jurisprudencia emitida por esta Sala, en el Auto Supremo N° 153-1 de 16 de marzo de 2022 de 2018.

La ponderación legal de los hechos y los datos del proceso acreditan, que el Tribunal de instancia efectuó una correcta valoración de los hechos y pruebas cursantes en el proceso, Tribunal que de manera correcta rechazó la demanda contenciosa, salvando el derecho del recurrente para recurrir ante la instancia ordinaria pertinente.

Por lo analizado, corresponde a este Tribunal, resolver en la forma prevista en el art. 220-II del CPC-2013, aplicable por la permisión de los arts. 4, 5-I-1 de la Ley Nº 620 y Disposición Transitoria Sexta del indicado CPC-2013.