CONTENIDO ADICIONAL
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
Auto Supremo N° 247
Sucre, 26 de junio de 2023
Expediente: 166/2022-C
Proceso: Contencioso
Demandante: Evelyn Lizeth Marshall salinas
Demandado: Caja Nacional de Salud Regional Oruro
Distrito: Oruro
Magistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez
VISTOS: El recurso de casación de fs. 140 a 141, interpuesto por la Caja Nacional de Salud Regional Oruro, representado por Brayan Condori Mita contra la Sentencia Nº 04/2023 de 16 de febrero, de fs. 120 a 126, emitida por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso Contencioso seguido por Evelyn Lizeth Marshall Salinas contra la Caja Nacional de Salud Regional Oruro; el Auto Nº de 135/2023 de 15 de marzo a fs. 148, que concedió el recurso; el Auto de 4 de abril de 2023 de fs. 158, que admitió el recurso, los antecedentes del proceso y todo cuanto fue pertinente analizar;
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO.
Sentencia.
La Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, emitió la Sentencia Nº 04/2023 de 16 de febrero, de fs. 120 a 126, declarando PROBADA, la demanda de fs. 11 a 17, disponiendo que la Caja Nacional Regional Oruro dentro del plazo de 3 días de Ejecutoriada la Sentencia, efectué a la demandante el pago adeudado de Bs. 14.000, más daños y perjuicios, sin costas y costos.
II.- FUNDAMENTO DE LOS RECURSOS DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN.
Por memorial de fs. 140 a 141, Brayan Condori Mita, interpuso recurso de casación, bajo los siguientes extremos:
La Entidad recurrente refirió, agravios en la resolución de primera instancia al otorgar daños y perjuicios al demandante, fundamentando su decisión en base a los arts. 347, 414, 568-I Código Civil y art. 118-III del Código Procesal Civil, sin tomar en cuenta que para la aplicación de las mismas, la parte demandante no demostró de manera clara, precisa o con prueba fehaciente haber sufrido algún tipo de daño económico causado por la Entidad demandada, por lo cual la Sentencia recurrida carece de sustento y motivación, más al contrario genera daño económico a la Entidad recurrente y por ende al estado, al ser una institución dependiente de la misma.
Alegó también, que es un deber proteger, defender y resguardar el patrimonio del Estado conforme lo establecido en el art. 108-14 de la Constitución Política del Estado (CPE), en especial cuando los recursos del Estado van en provecho de particulares, aspectos contemplados en el art. 39 de la Ley Nº 1178, art. 52 del Decreto Supremo (DS) No. 23215 de 22 de julio de 1992, ajustado con la Sentencia Constitucional (SC) NO. 0021/2007-R de 15 de enero y SC No. 1295/2001 de 7 de diciembre.
Petitorio.
Solicitó, se case la Sentencia recurrida y deliberando en el fondo declare improbada la demanda, con relación al pago de daños y perjuicios.
Contestación.
Por memorial de fs. 146 a 147 Evelin Lizeth Marshall Salinas, contestó el recurso de casación, conforme los siguientes argumentos:
Refirió que el recurso no establece con claridad y precisión la Ley infringida, así como la falta de citar la foliación, incumpliendo con los requisitos establecidos en el art. 274 del CPC, ameritando el rechazo del recurso.
Manifestó que el problema jurídico expresado en el recurso interpuesto solo estaría centrado en los daños y perjuicios establecidos en la Sentencia impugnada y no así el tema de fondo, es decir, el pago de Bs.- 14.000, alegando que los daños y perjuicios ocasionados por la Caja Nacional de Salud Regional Oruro, son evidentes por el retraso sufrido, toda vez que una obligación pecuniaria tiene por objeto el cumplimiento pactado por la prestación de servicio sin demora y dentro los plazos establecidos.
Acusó que, en el memorial del recurso de casación al momento de expresar una errónea interpretación de la norma, la parte recurrente se limitó a hacer mención de los arts. 414 y 568-1 del CC, sin embargo, no fundamentó en qué consiste la errónea interpretación de la normativa señalada o cómo debieron interpretarse los mismos.
Finalizó solicitando se declare infundado el recurso de casación interpuesto.
Admisión.
Por Auto de 4 de abril de 2023, de fs. 158, esta Sala admitió el recurso planteado. En ese sentido, se pasa a resolver, de la siguiente manera:
III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.
Reconocida la competencia de esta Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa, del Tribunal Supremo de Justicia, en previsión de los arts. 775 a 777 del Código de Procedimiento Civil (CPC) y lo dispuesto por la Ley Nº 620 art. 5-I-1; tomando en cuenta que el recurso de casación es un procedimiento de puro derecho, dirigido a verificar la correcta aplicación de la Ley en los actos y resoluciones de primera instancia, corresponde ingresar a la resolución de la causa.
En tal sentido se tiene que, el 29 de diciembre de 2014, se promulgó la Ley Nº 620, que en el art. 3 dispone “…Se crea la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia, con las siguientes atribuciones: 1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental”.
Se estableció también que para el trámite de los procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos, se aplicarán los artículos 775 al 781 del CPC-1975, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439 de 19 de noviembre de 2013, "Código Procesal Civil"(CPC-2013).
Lo transcrito, tiene plena concordancia con el art. 775 del CPC-1975, que dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes de la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia con los requisitos señalados en el artículo 327.” (Textual). O -como ya se dijo- ante los Tribunales Departamentales de Justicia, conforme sea el caso de entes que cumplan roles de administración nacional o departamental.
Prosiguiendo con el análisis de los contratos administrativos, sus características y resolución; se tiene que, si bien un contrato, puede definirse como el acuerdo de voluntades generadora de obligaciones de contenido patrimonial; y es aplicable tanto a los contratos de Derecho Privado como a los de Derecho Público; sin embargo, esto no supone que el contrato de naturaleza privada (civil o comercial), sea exactamente igual al de naturaleza pública o administrativa.
En ese sentido, Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos", señaló que: "…el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado. Existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio".
A su vez, el tratadista Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo, señaló que: "La moderna doctrina nos enseña que la personalidad jurídica del Estado es única, no tiene doble personalidad, pública y privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos privados, civiles o comerciales, sujetos a regímenes jurídicos diversos. El Estado tiene una sola personalidad que es pública, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el derecho privado".
En esa línea también se pronuncian los autores Mariano Gómez Gonzales, León Dugüit, Alfonso Nava Negrete y Elizabeth Íñiguez de Salinas, al destacar la participación del Estado como una de las partes contratantes y la finalidad del servicio público en vista de la cual se celebran los contratos administrativos, además de la observancia de procedimientos y normas de derecho público en su gestación y ejecución.
Sobre el particular, el art. 47 de la Ley Nº 1178, en su parte final señala que: "…son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza.".
En el mismo sentido, se tiene dispuesto en las Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios, (DS Nº 181 de 28 de junio de 2009), cuyo art. 85 dispone: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”.
Corresponde señalar también que, si bien la provisión de bienes, obras y servicios constituyen los contratos más comunes y utilizados por el Estado, ello no significa que sean los únicos.
Por lo expuesto, se establece en general que, hay contrato administrativo, cuando una de las partes contratantes es un órgano de la administración pública, el objeto y fin del contrato está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial.
Finalmente, cuando se demanda el cumplimiento o la resolución de este tipo de contratos, (en el caso objeto de juzgamiento, se ha demandado el cumplimiento del pago que emerge del contrato); esta pretensión se sustenta por analogía, en las previsiones contenidas en el art. 568-I del Código Civil (CC), que determina: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño”. (El resaltado fue añadido).
La Norma citada, evidentemente presenta en lo principal dos alternativas, las acciones de resolución de contrato y el cumplimiento de contrato, que nacen de un contrato celebrado con prestaciones recíprocas; es decir que, por lo dispuesto por dicho precepto normativo, la parte que ha cumplido con su obligación, puede exigir judicialmente el cumplimiento a la parte que incumplió; o por otro lado, que la parte que ha cumplido, pida judicialmente la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño.
Por otra parte, los arts. 454 y 519 del CC, referido a la libertad contractual y la eficacia de los contratos, establecen:
“Libertad contractual; sus limitaciones: I.- Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código. II.- La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica”.
“Eficacia del contrato. - El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley”.
Es importante resaltar el carácter formal del contrato administrativo, en el entendido que el contrato administrativo, supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes, en cuanto a la forma y procedimientos de contratación; a diferencia de los contratos privados, donde se impone la voluntad entre partes, salvo disposición acordada de manera expresa en contrario, prevista en el mismo documento.
De la valoración de la prueba.
José Decker Morales, en su obra Código de Procedimiento Civil comentarios y concordancia señala que: “…producida la prueba, el juez comienza a examinarla, tratando de encontrar la existencia del hecho o hechos afirmados por las partes. Finalmente, de ese examen puede salir la verdad, cuando encuentre conformidad de los hechos afirmados, con la prueba producida; también puede suceder lo contrario, «todo depende de la eficacia de los elementos que se hayan utilizado en la investigación»”. Este proceso mental –Couture- llama “la prueba como convicción”. Así también, Víctor de Santo, en su obra “La Prueba Judicial” (Teoría y Práctica), indica: Con relación al principio de unidad de la prueba, “El conjunto probatorio del proceso forma una unidad y, como tal, debe ser examinado y merituado por el órgano jurisdiccional, confrontando las diversas pruebas (documentos, testimonios, etc.), señalar su concordancia o discordancia y concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme”.
El principio de comunidad de la prueba es: “La prueba no pertenece a quien la suministra; por ende, es inadmisible pretender que sólo beneficie al que la allega al proceso. Una vez incorporada legalmente a los autos, debe tenérsela en cuenta para determinar la existencia o la inexistencia del hecho sobre el cual versa, sea que resulte favorable a quien la propuso o al adversario, quien bien puede invocarla”.
En este marco la Sala Civil de este Tribunal Supremo, a través del Auto Supremo N° 240/2015 ha orientado que: “…respecto a la valoración de la prueba, resulta loable destacar que es una facultad privativa de los Jueces de grado, el apreciar la prueba de acuerdo a la valoración que les otorga la ley y cuando ésta no determina otra cosa, podrán hacerlo conforme a su prudente criterio o sana crítica, según dispone el art. 1286 del Código Civil concordante con el art. 397 parágrafo I de su procedimiento. Esta tarea encomendada al Juez es de todo el universo probatorio producido en proceso (principio de unidad de la prueba), siendo obligación del Juez el de valorar en la Sentencia las pruebas esenciales y decisivas, conforme cita el art. 397 parágrafo II del código adjetivo de la materia, ponderando unas por sobre las otras; constituyendo la prueba un instrumento de convicción del Juez, porque él decide los hechos en razón de principios de lógica probatoria, en consideración al interés general por los fines mismos del derecho, como remarca Eduardo Couture”.
Resolución del caso.
En vista que, el reclamo principal del recurso constituye el pago de daños y perjuicios porque se habría incurrido en una errónea interpretación y aplicación de disposiciones legales por parte del Tribunal de primera instancia; en base a la doctrina aplicable y a los argumentos de la parte recurrente, se pasa a resolver, de acuerdo a las siguientes consideraciones:
De la revisión de los antecedentes que informan al proceso, cursa prueba adjunta por la parte demandante, en el que se evidencia la existencia de un “Contrato Administrativo para el Servicio de Consultoría por Producto de un Profesional Auditor Financiero para Realizar Examen de Confiabilidad de la Gestión 2018” de 11 de marzo de 2019, así como el “Acta de Conformidad del Informe de Confiabilidad de Registro de Estados Financieros al 31 de diciembre de 2018 de acuerdo al Contrato Administrativo de Consultoría por Producto URAJ-CCM/019/2019” de 29 de enero de 2020, pruebas a partir de las cuales el Tribunal de Primera Instancia, infirió que, en definitiva la prestación del contratista fue cumplida a conformidad de la Institución contratante, concluyendo que la pretensión contenida en la demanda es tutelable, es decir, de la revisión minuciosa de los antecedentes y la prueba aportada, tanto de cargo como de descargo, el Tribunal de primera instancia, advirtió el incumplimiento de pago por parte de la Institución demandada, por lo que determinó que la misma cumpla con el pago adeudado de la suma líquida y exigible de Bs.- 14.000 (Catorce mil 00/100) a favor de la actora, más el pago de daños y perjuicios (interés legal del 6% anual).
Conforme lo expuesto precedentemente, en cuanto al agravio señalado en el recurso de casación respecto al pago de daños y perjuicios, corresponde señalar que, como consecuencia de la citada deuda y el período de tiempo transcurrido, sin que se cancele la misma; la actora demandó el cumplimiento de obligación de pago por prestación de servicios, que fue resuelta por la Sala Especializada, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, a través de la Sentencia Nº 04/2023 de 26 de febrero, que declaró probada la demanda, disponiendo la cancelación de Bs.- 14.000, por la prestación de servicios y con relación a la demanda de daños y perjuicios, calificó el pago en el equivalente del 6% anual, conforme al art. 414 del CC.
En este contexto, corresponde señalar que, de la lectura de las pretensiones en la demanda de fs. 11 a 17, la actora, argumentó y fundamentó su pretensión principal, que es el cumplimiento de la obligación de pago de deuda por el monto de Bs.- 14.000, así como la pretensión del pago de la indemnización por daños y perjuicios, señalando que transcurrió el tiempo sin que se hubiese cumplido con el pago de los servicios prestados; hecho que fue demostrado, fundamentado y justificado en base a la demanda, las pruebas adjuntas, la contestación y el mismo recurso de casación, en los cuales se evidenció la existencia de un incumplimiento de pago por parte de la Entidad demandada, adeudando hasta la fecha un monto que asciende a Bs.-14.000.
Asimismo, teniendo en cuenta la posición asumida por la representación de la Caja Nacional de Salud Regional Oruro, se colige que en el caso de autos, se acreditó de manera fehaciente la existencia de Contrato Administrativo para el Servicio de Consultoría por Producto de un Profesional Auditor Financiero para Realizar Examen de Confiabilidad de la Gestión 2018 de 11 de marzo de 2019, así como el Acta de Conformidad del Informe de Confiabilidad de Registro de Estados Financieros al 31 de diciembre de 2018 de acuerdo al Contrato Administrativo de Consultoría por Producto URAJ-CCM/019/2019 de 29 de enero de 2020 donde se consignan expresamente el trabajo realizado por la actora que fue ejecutado en su totalidad y conforme las especificaciones acordadas.
Ya ingresando a la determinación, si corresponde o no el pago de los daños y perjuicios ocasionados por el incumplimiento del pago de la obligación de la Entidad, el art. 113-1 de la Constitución Política del Estado, dispone que todo aquel que provoca o infiere un daño a otro: "está en la obligación de repararlo y resarcir los daños y perjuicios en forma oportuna", normándose así constitucionalmente el derecho a la indemnización, que no solamente se aplica al derecho privado, sino también al público, pues el parágrafo II de la norma en análisis establece: "En caso de que el Estado sea condenado a la reparación patrimonial de daños y perjuicios, deberá interponer acción de repetición...". Lo anterior denota que no es evidente la alegación de la entidad demandada de estar excluida del pago de los daños y perjuicios, teniéndose que según lo relatado, los daños sí se encuentran contractualmente delimitados en su alcance y forma de pago y si bien no existe previsión contractual sobre el "daño y perjuicio o lucro cesante", las normas constitucionales antes descritas, no excluyen su pago y por el contrario las reconocen (responsabilidad civil o patrimonial del Estado), de ahí que al no estar prohibida por el contrato su ejercicio y reconocimiento, constituye un imperativo constitucional su reconocimiento, que por principio de igualdad de derechos no puede ser desconocido por las autoridades jurisdiccionales (art. 119-I CPE), al tener tal (derecho a la indemnización) la característica de "inviolabilidad, indivisibilidad y progresividad que el Estado debe promover, proteger y respetar" (Art. 13-I y 109-I CPE), sin distinción, ni discriminación alguna en razón de la "condición económica, tipo de ocupación" y esencialmente, porque "En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban" (Art. 14-II-III y IV CPE), resultando a partir de ello, que al no existir previsión contractual, ni legal alguna que imposibilite el pago de los daños y perjuicios por responsabilidad patrimonial del Estado, éste queda por el contrario, compelido a su reconocimiento y cumplimiento tal cual reconoce expresamente el Auto Supremo N° 194 de 4 de junio de 2014 que al respecto indica: "quedando por lo referido, superada la noción de la irresponsabilidad del Estado, es hoy indudable que el Estado no está exento de la responsabilidad reparadora patrimonial, tanto por sus funciones legislativa, jurisdiccional y por la función administrativa, máxime si está probada y reconocida la resolución de contrato a causa del incumplimiento del contratante Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca".
Asimismo, esta responsabilidad es una garantía consagrada en favor del particular para lograr el resarcimiento del daño o perjuicio causado por el Estado. "Un Estado constreñido en su poder será más cuidadoso en su actuación con la finalidad de no ser condenado por los daños causados." (Rafael Badell; Responsabilidad patrimonial del Estado), aspecto que guarda coherencia con el art. 14-IV de la CPE, referido al principio constitucional de imposición de cargas públicas, que establece que los particulares no pueden ser obligados a soportar cargas públicas que lesionarían sus derechos y bienes (propiedad privada, patrimonio, etc.) cuando éstos no fueren autorizados, impuestos o establecidos por mandato legal, resultando entonces que si el Estado al desarrollar sus actividades causa daño a un particular sin que exista base legal alguna que lo obligue a soportar esa carga, es de justicia que nazca para aquel el deber de reparar, peor aun cuando éstas se originan en el incumplimiento de responsabilidades previas (correcta aplicación de los motivos de cumplimiento o resolución del contrato). Si la función del Estado es el mantenimiento de la convivencia y el equilibrio en las relaciones sociales mediante su regulación y el uso de la coerción, con mayor fundamento estará obligado a responder de un eventual desequilibrio causado por su propio actuar, pues de lo contrario, se rompería el equilibrio que debe existir en la sociedad boliviana, caracterizada por ser un Estado Social Unitario de Derecho, que se sustenta en los valores de igualdad, dignidad, respeto, equilibrio, igualdad de oportunidades y responsabilidad para vivir bien, resultando ser innegable que sí puede el Estado y sus instituciones, ser pasibles de responder por los daños y perjuicios que ocasione en su actuar como sujeto de derecho.
El art. 339 del Código Civil, señala que el deudor que no cumple exactamente la prestación debida, está obligado al resarcimiento del daño si no prueba que el incumplimiento o el retraso en el cumplimiento es atribuible a imposibilidad de ejecutar la prestación por una causa que no le es imputable. Por otra parte, el art. 347 del mismo cuerpo legal, sostiene que en las obligaciones que tiene por objeto una suma de dinero, el resarcimiento por el retraso en el cumplimento sólo consiste en el pago de los intereses legales desde el día de la mora. Esta regla rige aun cuando anteriormente no se hayan debido intereses y el acreedor no justifique haber sufrido algún daño. Si antes de la mora se debían intereses en medida superior a la legal, se deberán los intereses moratorios en la misma medida, siempre que se encuentre dentro de los límites permitidos.
En tal sentido, ante el incumplimiento del contrato respecto al pago del monto acordado por la consultoría por producto del examen de confiabilidad de los estados financieros gestión 2018, por parte de la institución demandada, se tiene demostrado que corresponde el reconocimiento del pago de daños y perjuicios, determinado correctamente en la Sentencia N° 04/2023 de 16 de febrero.
En base a lo descrito precedentemente, se advierte que, el consultor entregó el Informe de Confiabilidad, conforme al Contrato Administrativo, advirtiendo que existe un incumplimiento de obligación por parte de la Caja Nacional de Salud Regional Oruro, al no haber obtenido la actora beneficio alguno derivado del cumplimiento efectivo de la obligación, al contrario, generó un daño en su patrimonio al no haber cumplido oportunamente el pago adeudado, corresponde calificar el pago de daños y perjuicios en el equivalente al 6% anual, conforme el art. 414 del CC, puesto que la empresa demandante reclama el interés legal que emerge del perjuicio causado, al ser evidente la falta de cancelación oportuna del precio acordado por los servicios prestados, existiendo un incumplimiento de los convenios asumidos en la prestación de servicios.
En mérito a lo expuesto y encontrándose infundados los motivos traídos en casación por la demandante, corresponde dar aplicación al art. 220-II del CPC-2013.