Auto A-1539/25

A.          Competencia

2.    La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

3.    En atención a sus atribuciones constitucionales y legales, la Corte es competente para: (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicción cuando exista unidad de materia, y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los conflictos de jurisdicciones que sean remitidos a esta corporación. Lo anterior, en aras de asegurar los principios de celeridad procesal y acceso a la administración de justicia. En el presente caso, se observa que los conflictos sometidos a revisión guardan identidad de materia, ya que versan sobre procesos ejecutivos promovidos por el I.F.C., en contra de particulares, por el incumplimiento de las obligaciones respecto de unos créditos otorgados por tal entidad, lo cual habilita su estudio conjunto por parte de esta Corte[22].

B.           Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

4.    Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[23]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

C.          Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer las demandas ejecutivas instauradas por el I.F.C.

5.            El numeral 6 del artículo 104 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos basados en: (i) condenas impuestas a la administración por esa jurisdicción; (ii) conciliaciones aprobadas por ella; (iii) laudos arbitrales con intervención de una entidad pública; y (iv) contratos celebrados por entidades estatales. El parágrafo del mismo artículo entiende por entidades públicas a los órganos, organismos o entidades estatales, cualquiera sea su denominación, así como las empresas con participación estatal igual o superior al 50%.

6.            Esta regla tiene una excepción en el artículo 105.1 del CPACA, según la cual, cuando se trate de controversias sobre responsabilidad extracontractual o sobre contratos de entidades públicas que sean instituciones financieras, aseguradoras o intermediarios de seguros o valores vigilados por la Superintendencia Financiera, y dichos actos correspondan al giro ordinario de sus negocios, la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria.

7.            En el Auto 554 de 2023, la Sala Plena de la Corte resolvió un conflicto de jurisdicción asociado a una demanda ejecutiva presentada por el I.F.C., contra una persona natural, para ejecutar un contrato. En esa decisión, la Sala Plena reiteró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer procesos ejecutivos originados en contratos de entidades públicas, salvo que estas sean instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios.

8.            El I.F.C., es una entidad pública descentralizada del orden departamental, organizada como empresa industrial y comercial del Estado[27]. Aunque los contratos que celebra dicho instituto en ejercicio de su objeto se rigen, en principio, por el derecho privado, en virtud del artículo 85 de la Ley 489 de 1998, ello no desvirtúa su condición de contratos estatales. En efecto, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado que, conforme con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos celebrados por entidades públicas son estatales, sin que su naturaleza dependa del régimen jurídico que les sea aplicable[28]. Por ende, las controversias ejecutivas que tengan como fin el cumplimiento de obligaciones derivadas de esos contratos deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

9.            A partir de lo anterior, esta Sala ha resuelto varios conflictos de jurisdicción en los que el I.F.C., actúa como demandante y ha reiterado que se trata de una entidad pública que no tiene la calidad de entidad financiera ni se encuentra sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, razón por la que sus actos o contratos no se encuentran comprendidos dentro de la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA[29].

10.        A su vez, esta corporación, en auto 1209 de 2024, en el marco de una controversia de naturaleza similar, estableció como regla de decisión que “(…) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”. Esto, con fundamento en el criterio jurisprudencial que establece que, ante la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 

11.        La Sala fundamentó dicha conclusión en los autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 553 de 2022. Así, en el citado Auto 1209 de 2024 se indicó que: “(…) en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo”.

12.        Así las cosas, en los casos en los no hay certeza sobre la existencia de un contrato estatal, pero la parte demandante es una entidad pública de carácter no financiero, se puede afirmar que la controversia involucra un acto o contrato suscrito por una entidad de la señalada naturaleza. De ahí que las disputas vinculadas con ese contrato deban ser objeto de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos del inciso 1° del artículo 104 del CPACA.

13.        En esos términos, en el Auto 1431 de 2025, este tribunal sostuvo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior, de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.

D.   Examen del caso concreto

14.        En los asuntos objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

(i)   Presupuesto subjetivo: los conflictos se generaron entre los juzgados 002 y 003 Civiles Municipales de Yopal (Casanare) y el Juzgado 001 Administrativo de la misma ciudad, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditaron causas judiciales respecto de las cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirlas. Específicamente, se trata del conocimiento de los procesos ejecutivos promovidos por el I.F.C., en contra de determinados particulares, con el fin de que se hagan efectivos los pagos respaldados en distintos pagarés. Aunque en los procesos ya se habían proferido los autos que ordenaban seguir adelante con la ejecución, estos fueron declarados nulos —así como las actuaciones que les siguieron—, por lo que dichas providencias carecen de efectos jurídicos y los procesos continúan pendientes de resolución.

Presupuesto normativo: se verificó que las autoridades judiciales en conflicto justificaron con argumentos legales y constitucionales su falta de jurisdicción. En particular, el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal fundamentó su posición en jurisprudencia de esta corporación que estableció una regla específica para los procesos ejecutivos en los que una vez librada la orden de seguir adelante la ejecución y aprobadas las liquidaciones, la causa judicial queda agotada y corresponde al mismo juez que profirió las decisiones continuar con el trámite.

15.        Superado el anterior estudio y de acuerdo con la normatividad planteada en el acápite de consideraciones, la Sala advierte que la competencia de estos asuntos corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

16.        A esta conclusión se llega dado que el I.F.C. no tiene naturaleza de entidad financiera, ni se encuentra sometido a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia. Por ende, no se configura la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA. Adicionalmente, las obligaciones cuyo cumplimiento se persiguen están contenidas en los respectivos pagarés, los cuales fueron emitidos en garantía de contratos de mutuo celebrados entre el I.F.C. y particulares.

17.        En consecuencia, se trata de contratos que, por la naturaleza del I.F.C., como EICE, se rigen por las reglas del derecho privado, conforme con el artículo 85 de la Ley 489 de 1998. Estos contratos se perfeccionan con la entrega de la cosa prestada y no requieren forma escrita según los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio. Por lo tanto, no es acertado concluir que la ausencia de un documento escrito en este caso implique la inexistencia del contrato y, por ende, la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

18.        Conforme con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos celebrados por entidades públicas son, por definición, contratos estatales, sin que su carácter dependa del régimen jurídico aplicable. Así, aunque las EICE se rijan por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales, sus contratos conservan el carácter de estatales. En consecuencia, el contrato de mutuo que dio lugar al pagaré es de naturaleza estatal y, por lo tanto, el proceso ejecutivo debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

19.        Por otra parte, esta corporación ha establecido que ante la incertidumbre sobre la existencia de un contrato estatal que diera origen al pagaré ejecutado, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

20.        Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el el Juzgado 001 Administrativo de Yopal es el competente para conocer las demandas objeto de estudio, y ordenará remitirle los expedientes en cuestión para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.

E.   Regla de decisión

21.        “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”[30].