I. ANTECEDENTES
1. Hechos. El 15 de noviembre de 2024, el Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC), por medio de su apoderado judicial, presentó una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra de los señores Juan Alexis Rodríguez Rodríguez y Armando Rodríguez Burgos, con el fin de que se libre mandamiento de pago por la suma de $3.500.000 contenida en el pagaré N.º 8002345, junto con los intereses corrientes y moratorios causados, el cual fue suscrito el 24 de junio de 2021 a favor de la entidad pública. Como fundamento de sus pretensiones, El IFC refirió en el escrito de demanda, así como en sus documentos anexos, que la parte demandada habría adquirido el dinero como préstamo para el pago de estudios superiores a título de mutuo y estaría incursa en mora desde el 1º de febrero de 2024 por el total del monto de la obligación adquirida[1].
2. El Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, Casanare, declaró su falta de competencia. A través de Auto del 23 de enero de 2025, la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados civiles municipales de Yopal. Refirió que, desde un análisis normativo, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011, señala que los títulos ejecutivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo exigen documentos que acrediten obligaciones claras, expresas y exigibles. Manifestó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la inexistencia del contrato escrito implica la inexistencia jurídica del negocio, dado que las solemnidades en la contratación estatal son de orden público e imperativas[2].
3. Así, el juez administrativo sostuvo que el IFC promovió el proceso ejecutivo únicamente con base en el pagaré No. 8002345, sin aportar contrato estatal de mutuo, ni documentos que lo integren. Por ello, concluyó que no existía un título ejecutivo complejo propio de la jurisdicción contenciosa conforme a lo preceptuado en los artículos 297 y 299 del CPACA. Igualmente, indicó que, al faltar el contrato de mutuo, la pretensión debía regirse por el régimen cambiario del pagaré de acuerdo con los artículos 627 y 784 del Código de Comercio (CCo),y no por el CPACA. Con base en lo anterior, concluyó que la regla de la duda de la Corte Constitucional referida, en los autos 554 y 618 de 2023, entre otros, no tiene aplicación al caso concreto. Lo anterior, al estar acreditada la inexistencia del contrato estatal y dar aplicación a la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP)[3].
4. El Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal, Casanare, declaró su falta de competencia. En Auto del 22 de mayo de 2025, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia suscitada. Refirió que el IFC es una empresa industrial y comercial del Estado, sujeta a un régimen contractual mixto: en principio al derecho privado para su actividad económica propia (art. 93 Ley 489/1998 y art. 14 Ley 1150/2007), salvo excepciones. Explicó que, aunque realiza actividades financieras, no es una entidad del sector financiero, pues no cuenta con autorización ni vigilancia de la Superintendencia Financiera. En ese contexto, indicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional[4] ha sido enfática en establecer que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de procesos ejecutivos originados en contratos estatales celebrados por entidades públicas que no sean instituciones financieras vigiladas, incluso si se fundan en títulos valores, y que ante la duda sobre la existencia del contrato estatal debe asignarse la competencia a dicha jurisdicción[5].
5. En ese orden de ideas, el operador judicial afirmó que el pagaré que servía de base a la ejecución en el caso concreto provenía de un contrato de mutuo unilateral, perfeccionado con la entrega de recursos públicos, lo que generaba dudas sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal. Así, consideró el juez civil que negar la competencia al juez administrativo por falta de formalidad escrita desconoce la finalidad protectora de la solemnidad contractual, que busca resguardar el patrimonio público, y podría tornar irrecuperables dineros estatales. Por lo tanto, concluyó que, conforme al artículo 104.6 del CPACA y el precedente de la Corte Constitucional, la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo[6].
6. El 16 de junio de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[7]. En sesión virtual del 22 de julio de 2025, fue repartido al despacho y la remisión para la sustanciación se realizó el 23 de julio siguiente[8].