TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1448/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1448 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6943.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de San Juan del Cesar (La Guajira) y el Tribunal Administrativo de La Guajira.
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. Hechos que iniciaron la causa judicial
1. El 20 de septiembre de 2021, el Banco Agrario de Colombia S.A., por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda contra la Sociedad Colombiana de Arquitectos Capítulo Maicao SCA Capítulo Maicao Gerencia Integral 179[1], con el fin de que se declare a la demandada civilmente responsable por el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato C-GV2014-104 Gerencia Integral 179, celebrado en el marco del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural (VISR) en el departamento de La Guajira. En consecuencia, pidió que se ordene el pago de $3.449.573.534 por concepto de perjuicios[2], junto con los intereses legales civiles a una tasa del 6% anual, así como el pago del 20% del valor total del contrato, conforme con lo previsto en la cláusula vigésima segunda por incumplimiento.
2. La parte demandante señaló que el 21 de mayo de 2015 suscribió el contrato C-GV2014-104 con la Sociedad Colombiana de Arquitectos Capítulo Maicao SCA Capítulo Maicao Gerencia Integral 179, cuyo objeto era el ejercicio de funciones de Gerencia Integral para el desarrollo de proyectos de vivienda rural, incluida la administración de los recursos de subsidios asignados a los hogares beneficiarios bajo las modalidades de construcción de vivienda nueva, mejoramiento y saneamiento básico.
3. En concreto, resaltó que el valor del subsidio establecido en el contrato C-GV2014-104 ascendió a $3.402.299.250,19. Asimismo, afirmó que de ese total, el Banco desembolsó a los proyectos $1.701.149.625,10 por concepto de subsidios VISR. No obstante, la Gerencia Integral 179 solo ejecutó $794.056.500 en la totalidad de los proyectos, quedando un saldo no ejecutado de $907.093.125 adeudado al Banco.
4. Indicó que, en el marco de la ejecución del contrato C-GV2014-104, la Gerencia Integral 179 y la interventoría reportaron la terminación de 100 viviendas dentro de la vigencia contractual. No obstante, una auditoría interna del Banco, luego de la visita al proyecto Viviendas Desplazados en el municipio de Distracción, verificó que, de 17 hogares inspeccionados, 16 presentaban observaciones técnicas.
5. En consecuencia, la parte demandante manifestó que se requirió a la Gerencia Integral 179 para subsanar dichas observaciones, pero hasta la fecha de la presentación de la demanda no se había recibido informe alguno. Por lo anterior, sostuvo que la sociedad contratista incumplió las obligaciones previstas en la cláusula octava, numerales 5, 6, 7, 8, 11 y 16, referidas tanto a la construcción de la totalidad de las viviendas como a la entrega de los informes de gestión a cargo de la Gerencia Integral[3].
2. Decisiones que suscitaron el conflicto
6. Decisión de la Jurisdicción Ordinaria especialidad civil. El Juzgado 001 Civil del Circuito de San Juan Del Cesar (La Guajira), mediante Auto del 20 de mayo de 2025, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de la Guajira.
7. Fundamentó su decisión en que el Banco Agrario de Colombia S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional, y que, conforme al artículo 104.2 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos contractuales en los que intervenga una entidad pública; sin embargo, de acuerdo con el artículo 105.1 de la citada norma, se excluyen las controversias sobre contratos celebrados por entidades públicas que sean instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios, incluidos los procesos ejecutivos.
8. En este sentido, indicó que, además de ser una institución vigilada por la Superintendencia Financiera, se advierte que una de las operaciones e inversiones a las que se dedica el Banco Agrario de Colombia S.A. es administrar el subsidio de vivienda rural y familiar. No obstante, precisó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el concepto legal de giro ordinario de los negocios y de sus operaciones conexas debe entenderse en función de cada contratación específica, lo cual exige verificar la relación de medio a fin entre la actividad desarrollada y la función principal de la entidad financiera, tal como está definida en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
9. Por ello, recalcó que, aunque la administración del subsidio de vivienda rural figura en los estatutos del Banco Agrario de Colombia S.A., dicho programa no está previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993), pues corresponde al Ministerio de Agricultura, siendo el Banco Agrario únicamente la entidad encargada de su otorgamiento (arts. 2.2.1.1.1 y 2.2.1.1.11 del Decreto 1071 de 2015). En consecuencia, señaló que, aun cuando esta función esté contemplada en los estatutos del banco, no constituye una operación propia de su giro financiero, razón por la cual el presente asunto sí corresponde al conocimiento del juez contencioso administrativo a través del medio de control de controversias contractuales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA[4].
10. Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante Auto de 10 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de La Guajira declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto de jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional. En este punto, señaló que no podía acoger las afirmaciones del juzgado civil, toda vez que el hecho de que el contrato objeto de controversia no guarde relación directa con las actividades estrictamente financieras del banco no implica, por sí mismo, que resulte ajeno al giro ordinario de los negocios de la entidad.
11. En efecto, precisó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicha noción comprende dos categorías: (i) las actividades que se ejecutan en desarrollo del objeto social o de las funciones principales definidas en la ley y (ii) los actos y contratos que resultan necesarios para la realización de esas actividades principales, en una relación de medio a fin. Por lo tanto, el tribunal enfatizó que el giro ordinario de los negocios de una sociedad comercial no se limita de manera exclusiva a su objeto social o a sus funciones principales, sino que, además, abarca los actos conexos o directamente relacionados que resulten indispensables para su ejecución, configurándose una relación de medio a fin, estrecha y complementaria.
12. Por último, destacó que el Banco Agrario de Colombia S.A., como sociedad de economía mixta y establecimiento de crédito bancario vigilado por la Superintendencia Financiera, tiene entre sus funciones la administración de subsidios de vivienda rural. Precisó que la controversia surge de un contrato de gerencia integral para la asignación de dichos recursos en municipios de La Guajira, lo cual, aunque no constituye una actividad estrictamente financiera, sí integra el giro ordinario de los negocios de la entidad. En consecuencia, concluyó que el asunto se encuentra excluido del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme con el artículo 105.1 del CPACA[5].
13. El 25 de julio de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente[6]. Luego, el 02 de septiembre de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente[7].
1. Competencia
14. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
15. Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[8]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[9], objetivo[10] y normativo[11].
3. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, para conocer las controversias relacionadas con el giro ordinario de los negocios de las entidades públicas financieras. Reiteración de jurisprudencia
16. El artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las controversias y litigios derivados de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo, en los que participen entidades públicas o particulares que desempeñen funciones administrativas.
17. Por su parte, el artículo 105 del mismo Código detalla las excepciones a dicha cláusula general de competencia. En ese sentido, el numeral 1 señala que esa jurisdicción especializada no es competente para resolver disputas relacionadas con la responsabilidad extracontractual ni con los contratos de entidades públicas que actúen como instituciones financieras, aseguradoras o intermediarios de seguros y valores, vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que dichas actividades correspondan a su giro ordinario, incluyendo los procesos ejecutivos.
18. Descartada así, por cuenta de esa excepción legal, la competencia de esa jurisdicción especializada en las materias ya precisadas, se impone la aplicación de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso que establecen que la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de todos los asuntos que no hayan sido expresamente asignados a otra jurisdicción. Así lo ha entendido esta Corporación conforme el recuento que se hace enseguida.
19. En el Auto 005 de 2022 se determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no tiene competencia para resolver controversias derivadas de contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero cuando dichas controversias se refieren al giro ordinario de sus negocios. Esta decisión reiteró lo dicho en los Autos 836 y 867 de 2021, en los que se señaló que el numeral 1 del artículo 105 del CPACA excluye tales procesos de la competencia de dicha jurisdicción especializada. En concreto, explicó que, para que se aplique esta excepción, deben cumplirse dos condiciones: (i) la entidad pública debe ser una institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera -criterio orgánico- y (ii) el conflicto debe derivarse del giro ordinario de los negocios de la entidad -criterio material[12].
20. Luego, el Auto 429 de 2022 reiteró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente en litigios que busquen declarar el incumplimiento de contratos celebrados por entidades públicas, cuando no se vea involucrada la responsabilidad de entidades financieras públicas en relación con su actividad habitual, conforme al numeral 2º del artículo 104 del CPACA.
21. La solución dada a los anteriores conflictos fue la de asignar el conocimiento de los asuntos a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil. Tanto en el Auto 005 de 2022, como en el Auto 429 de 2022, se concluyó que las controversias suscitadas en torno de los contratos celebrados por entidades públicas financieras, siempre que se ajusten a su actividad regular y sean vigiladas por la Superintendencia Financiera, deben ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.
22. Finalmente, el Auto 1076 de 2023[13] resolvió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3 Administrativo y el Juzgado 3 Civil Municipal de Cúcuta, en una demanda del Banco Agrario de Colombia S.A. contra la Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander, COMFANORTE, relacionada con un subsidio de vivienda de interés social rural. El Juzgado Administrativo alegaba que correspondía a la Jurisdicción Ordinaria Civil, mientras que el Juzgado Civil opinaba que era de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
23. En esta oportunidad, la Corte Constitucional determinó que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, era la competente, ya que en el caso concreto el Banco Agrario de Colombia S.A. actuó como una institución financiera y el contrato estaba relacionado con sus actividades ordinarias. Esto, conforme con la regla del numeral 1 del artículo 105 del CPACA, que dispone que cuando una entidad pública, en calidad de institución financiera, actúa en el marco de sus actividades comerciales habituales, la controversia debe resolverse en la Jurisdicción Ordinaria.
24. En consecuencia, conforme al recorrido normativo y jurisprudencial expuesto, es posible concluir que cuando se cuestiona la responsabilidad contractual de una entidad pública financiera sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, la competencia será de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, siempre que la actividad contractual en cuestión sea de aquellas que correspondan al giro ordinario de sus negocios. Esto, de acuerdo con la excepción del numeral 1 del artículo 105 del CPACA y la cláusula residual de competencia de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.
4. Naturaleza jurídica del Banco Agrario
25. De acuerdo con el artículo 233 y 234 del Decreto Ley 663 de 1993, el Banco Agrario de Colombia S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizada como establecimiento de crédito bancario y vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Su objeto social es financiar principalmente actividades rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, pudiendo celebrar todas las operaciones autorizadas a los establecimientos de crédito bancarios.
26. El artículo 2 del Decreto Ley 663 de 1993 define como establecimientos de crédito a las instituciones financieras cuya función principal es captar recursos del público en moneda legal, a la vista o a término, para colocarlos mediante préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito. Entre ellos se incluyen los establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras. Los establecimientos bancarios tienen como función principal la captación de recursos en cuenta corriente y otros depósitos, con el objeto de realizar operaciones activas de crédito. A su vez, el artículo 72 de la Ley 795 de 2003 dispone que los establecimientos bancarios, corporaciones financieras y compañías de financiamiento comercial están sujetos a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera (antes Superintendencia Bancaria).
27. De conformidad con los Estatutos Sociales del Banco Agrario, el artículo 4 establece que su objeto consiste en financiar, de manera principal pero no exclusiva, actividades rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, pudiendo además celebrar todas las operaciones autorizadas a los establecimientos de crédito bancarios. A su vez, el artículo 6 de los mismos estatutos señala un listado enunciativo de operaciones e inversiones que el Banco puede desarrollar, de acuerdo con la normatividad aplicable a los bancos comerciales y las disposiciones especiales del Gobierno Nacional, dentro de las cuales se incluye expresamente: 14) administrar el subsidio de vivienda rural y familiar..
28. El artículo 49 del citado estatuto establece que la gestión contractual del Banco Agrario se rige por el derecho privado y por la normatividad aplicable a las entidades financieras. En consecuencia, se concluye que el Banco Agrario de Colombia S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito bancario, cuyo objeto social consiste en financiar principalmente actividades rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. A su vez, está sometido a la vigilancia de la Superintendencia Financiera y, dentro de su objeto, se incluye la administración del subsidio de vivienda rural y familiar.
5. Caso concreto
29. En el asunto objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: la controversia se suscitó entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de San Juan del Cesar (La Guajira) y el Tribunal Administrativo de La Guajira, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por el Banco Agrario de Colombia S.A. en contra de la Sociedad Colombiana de Arquitectos Capítulo Maicao SCA Capítulo Maicao Gerencia Integral179, por el incumplimiento del contrato C-GV2014-104.
(iii) Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción, especialmente en la jurisprudencia del Consejo de Estado y normas que rigen esta materia (ver supra 6 a 12).
30. Superado el estudio previo, la Sala Plena concluye que, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para conocer de este tipo de controversias. En consecuencia, conforme con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, el conocimiento recae en la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.
31. Ello, por cuanto el Banco Agrario de Colombia S.A., como sociedad de economía mixta del orden nacional, supervisada por la Superintendencia Financiera, tiene dentro de su objeto social la financiación y administración de proyectos de desarrollo rural, incluida la gestión de subsidios de vivienda rural y familiar (art. 234 del Decreto Ley 663 de 1993 y estatutos sociales). En ese marco, el contrato C-GV2014-104 celebrado con la Sociedad Colombiana de Arquitectos SCA Capítulo Maicao Gerencia Integral 179, relativo a la administración de subsidios de vivienda de interés social rural, se inscribe dentro del giro ordinario de los negocios del banco y no en una actividad extraordinaria o atípica de este.
32. Por ello, resulta aplicable lo dispuesto en el Auto 1076 de 2023 y, en consecuencia, se le remitirá el presente asunto al Juzgado 001 Civil del Circuito de San Juan Del Cesar (La Guajira) para que, de forma inmediata, continúe con el trámite, y tome la decisión que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión.
6. Regla de decisión
33. Reiteración del auto 1076 de 2023. El conocimiento de las controversias contractuales que involucren a entidades públicas de carácter financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera, como el Banco Agrario, y cuya materia se enmarque en las actividades ordinarias del giro financiero, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, de acuerdo con la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y no a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Juzgado 001 Civil del Circuito de San Juan del Cesar (La Guajira) y el Tribunal Administrativo de La Guajira, y DECLARAR que el Juzgado 001 Civil del Circuito de San Juan del Cesar (La Guajira) es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva promovida por el Banco Agrario de Colombia S.A., en contra la Sociedad Colombiana de Arquitectos Capítulo Maicao SCA Capítulo Maicao Gerencia Integral 179.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-6943 al Juzgado 001 Civil del Circuito de San Juan del Cesar (La Guajira) para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Tribunal Administrativo de La Guajira.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS
Magistrado (e)
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General