TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1455/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1455 DE 2025
Referencia: expediente CJU-7098.
Asunto: conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad.
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. Hechos que iniciaron la causa judicial
1. El 30 de junio de 2009, el IFC, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva en contra de Luis Carlos Izquierdo Moreno, con el fin de que se libre mandamiento de pago en contra del demandado por la suma de ($1.216.716), por concepto de intereses corrientes, la suma de ($8.114.205) correspondiente al saldo de capital; así como por los intereses corrientes y moratorios causados hasta la fecha del pago total de la obligación. Igualmente, solicitó que se le condene al pago de las costas del proceso.
2. La parte demandante señaló que el demandado suscribió el pagaré No. 4106782 con fecha del 27 de agosto de 2008, a favor del IFC, por la suma de ($ 10,000,000). No obstante, se constituyó en mora en el pago del saldo de capital desde el 28 de enero de 2009.
2. Decisiones que suscitaron el conflicto
3. Decisión de la Jurisdicción Ordinaria especialidad Civil. El proceso fue asignado al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal en el cual se realizaron las siguientes actuaciones: (i) el 29 de julio de 2009 se libró mandamiento de pago en contra del demandado en favor del IFC[1], (ii) el 16 de julio de 2010[2] ordenó seguir adelante con la ejecución[3], (iii) se aprobó la liquidación del crédito y costas, en la que la última actuación correspondió a la modificación de esta el 08 de junio de 2023[4].
4. No obstante lo anterior, por medio de Auto del 18 de noviembre de 2024 declaró su falta de jurisdicción y declaró la nulidad de las actuaciones procesales, comprendiendo dentro de ellas incluso la orden de seguir adelante con la ejecución. Por lo que ordenó la remisión del expediente para que fuera repartido ante los jueces administrativos de la misma ciudad.
5. Indicó que la Corte Constitucional, en los Autos 1354 y 1623 de 2024, determinó que los procesos de ejecución de títulos valores pagarés promovidos por el Instituto Financiero del Casanare deben ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto la controversia presentada puede involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, los cuales se encontrarían sujetos al derecho administrativo[5].
6. Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante Auto del 18 de junio de 2025, el Juzgado 001 Administrativo de Yopal declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto de jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional. En primer lugar, manifestó que el objeto del proceso ya se encuentra agotado y actualmente cursa en una etapa posterior, razón por la cual no resulta procedente alterar la competencia del despacho que lo conoció desde la expedición del mandamiento ejecutivo de pago, ni mucho menos declarar la nulidad de lo actuado.
7. Agregó que, conforme con el Auto 629 de 2025, lo relevante es que una vez el juez ordena seguir adelante con la ejecución y aprueba las respectivas liquidaciones, la causa judicial se entiende concluida, al haberse satisfecho la pretensión contenida en el mandamiento ejecutivo, por lo que para ese momento no se configura el elemento objetivo requerido[6].
8. En segundo lugar, el juzgado indicó que el proceso fue radicado el 3 de julio de 2009, cuando aún no estaban vigentes el Código General del Proceso (CGP) ni el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), por lo que se tramita bajo las reglas del Código Contencioso Administrativo (CCA) y el Código de Procedimiento Civil (CPC). Recordó que, conforme con el artículo 82 del entonces vigente Código Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocía de las controversias derivadas de la actividad de entidades públicas, de sociedades de economía mixta con mayoría de capital público y de particulares que ejercieran funciones públicas.
9. Asimismo, citó el artículo 68 del mismo código, el cual disponía que siempre que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible, ciertos documentos prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, entre ellos subrayó los siguientes: los contratos, pólizas de seguro y demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que se integran con el acto administrativo de liquidación final del contrato o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad o terminación según el caso[7]; las garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, que se integran con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación[8]; y las demás que consten en documentos que provengan del deudor[9].
10. Finalmente afirmó que el contrato que daría origen al título valor no fue aportado, y que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo es competente para conocer procesos ejecutivos basados en títulos valores cuando se acredita que su causa es un contrato estatal el cual debe presentarse junto con la demanda, siempre que dicho contrato sea de competencia de esa jurisdicción y que el título no haya sido transferido a un tercero.
11. Además, precisó que la regla fijada por la Corte Constitucional en el Auto 1354 de 2024, según la cual esta jurisdicción puede conocer procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas cuando exista duda sobre la existencia de un contrato estatal que origine el título, no resulta aplicable, ya que deriva de los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, norma que no estaba vigente al momento de iniciarse el proceso. Por tanto, concluyó que los procesos ejecutivos iniciados bajo el Código de Procedimiento Civil y el Decreto 01 de 1984, en los que no se cuente con el contrato que respalda el pagaré, deben ser tramitados por la Jurisdicción Ordinaria[10].
12. El 01 de septiembre de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 02 de septiembre de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente[11].
1. Competencia
13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
14. Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[13], objetivo[14] y normativo[15].
3. Vigencia de las normas procesales aplicables al proceso judicial objeto de estudio
15. La Corte Constitucional en los Autos 837 de 2021, 599 de 2022 y 1079 de 2025 precisó que las reglas de competencia deben definirse con fundamento en la normativa vigente al momento de la presentación de la demanda, conforme lo dispone el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según el cual la competencia se rige por la legislación existente al tiempo de su formulación, salvo que la ley suprima dicha autoridad.
16. Recientemente, esta Corporación, en el Auto 1079 de 2025, estudió un caso en el que el IFC interpuso una demanda ejecutiva antes de la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y reiteró que el régimen aplicable era el previsto en el Código Contencioso Administrativo (CCA). En igual sentido, en el Auto 1235 de 2025, la Corte analizó otro asunto con el mismo contexto y destacó que los órganos de cierre, tanto el Consejo de Estado como la Corte Suprema de Justicia, han sostenido de manera uniforme que las normas procesales que definen la competencia son aquellas vigentes al momento de la presentación de la demanda.
17. En consecuencia, la Sala concluye que, para la fecha de presentación de la demanda 30 de junio de 2009, se encontraba vigente el Decreto 01 de 1984 y sus modificaciones, normativa con fundamento en la cual esta Corporación resolverá el conflicto negativo de competencia suscitado entre las jurisdicciones involucradas.
4. Competencia para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos estatales en vigencia del Código Contencioso Administrativo de 1984. Reiteración de jurisprudencia
18. La Corte, mediante Auto 231 de 2023, precisó que el artículo 82 del CCA atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias y litigios que se originen en la actividad de las entidades estatales, de modo que para determinar la jurisdicción competente basta verificar que una de las partes sea una entidad pública, sin que sea relevante el régimen jurídico aplicable. En el mismo sentido, el literal d) del numeral 2º del artículo 134D del CCA confiere competencia al juez del lugar de ejecución del contrato o donde debió ejecutarse para conocer de los procesos contractuales y ejecutivos derivados de contratos estatales. A su vez, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 dispone expresamente que corresponde a esta jurisdicción conocer de los procesos ejecutivos relacionados con obligaciones nacidas de contratos estatales[16].
19. Sobre este punto, este tribunal en la Sentencia C-388 de 1996 señaló que ello se ajusta al principio de continuidad del juez, según el cual el mismo funcionario que conoce de las controversias contractuales debe también tramitar los procesos ejecutivos que de ellas se desprendan, por tratarse de materias conexas.
20. En pronunciamientos más recientes, como los Autos 1079 y 1235 de 2025, la Corte resolvió conflictos de jurisdicciones entre despachos de la Jurisdicción Ordinaria especialidad Civil y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, suscitados a raíz de demandas ejecutivas promovidas por el IFC contra particulares, encaminadas al cobro de obligaciones derivadas de créditos otorgados bajo la vigencia del CCA.
21. En tales oportunidades, la Sala Plena reiteró que, conforme al régimen del CCA, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debía determinarse a partir del criterio orgánico, es decir, por la participación de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, sin que resultara determinante el régimen jurídico aplicable. En consecuencia, tanto los procesos contractuales como los ejecutivos derivados de contratos estatales correspondían a esta jurisdicción, según lo dispuesto en el artículo 134D del CCA y en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.
22. En este escenario, la Sala Plena, mediante Auto 1235 de 2025, consideró necesario armonizar la regla de decisión fijada en el Auto 231 de 2023, con el propósito de asegurar su aplicación en contextos distintos a aquel en el que fue inicialmente establecida. En dicha providencia concluyó que la competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida en que (i) el Código Contencioso Administrativo y la Ley 80 de 1993 atribuyen expresamente a esta jurisdicción el conocimiento tanto de las controversias contractuales en las que intervenga una entidad pública como de la ejecución de las obligaciones allí pactadas, y (ii) la eventual sujeción de tales contratos a un régimen especial no desvirtúa su naturaleza estatal.
5. Naturaleza jurídica, régimen jurídico y contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC)
23. El Instituto Financiero de Casanare (IFC) es una entidad descentralizada de orden departamental, creada mediante el Decreto 107 del 27 de julio de 1992 y reestructurada por el Decreto 073 del 30 de mayo de 2002, ambos expedidos por la Gobernación de Casanare. De acuerdo con el artículo 2 del Acuerdo 009 del 16 de agosto de 2022, que modificó parcialmente sus estatutos, el IFC se clasifica como una empresa de gestión económica del nivel departamental, regida por el régimen jurídico aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado[17]. Cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y está adscrita a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de la Gobernación de Casanare. Su función principal es impulsar el desarrollo económico y social del departamento mediante la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos.
24. Cabe destacar que, aunque el IFC realiza operaciones de carácter financiero, no está sujeto a la vigilancia de la Superintendencia Financiera[18], pues según la jurisprudencia de la Corte, no figura dentro del listado de entidades vigiladas por dicha autoridad. Asimismo, en sus actos de constitución tampoco se dispuso que quedaran bajo la vigilancia de dicha entidad. Por el contrario, tal como lo señala el mismo IFC, está sometido al control de la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación[19].
6. Caso concreto
25. En el asunto objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: la controversia se suscitó entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de la misma ciudad, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ejecutiva presentada en contra de Luis Carlos Izquierdo Moreno, por el incumplimiento de unas obligaciones establecidas en un pagaré. Cabe resaltar que en el presente caso no se configura la cosa juzgada, toda vez que el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal declaró la nulidad de lo actuado, incluyendo el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución.
En consecuencia, no puede predicarse la existencia de este efecto, pues las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo carecen de efectos jurídicos y, por lo tanto, la causa pretendida aún se encuentra sin resolver. En virtud de lo anterior, esta Sala emitirá un pronunciamiento de fondo y resolverá el conflicto planteado en el caso concreto.
(iii) Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción, especialmente en los autos proferidos por esta Corporación sobre esta materia (ver supra 3 a 7).
26. Superado el análisis previo, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la demanda objeto de esta providencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que, por una parte, como consta en dicho documento, el pagaré identificado con el número 4106782[20] fue emitido como consecuencia del contrato de mutuo celebrado entre el IFC y el demandado.
27. Aunque dicho contrato no consta por escrito, resulta razonable afirmar su existencia, dado que, de acuerdo con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y en su contratación. Así, al momento de autorizar el crédito, como habría ocurrido en el presente caso, no era necesaria la existencia de un contrato escrito, ya que conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio, el contrato se perfecciona con la sola entrega del dinero prestado, lo cual efectivamente ocurrió en este caso.
28. Por otra parte, es preciso aclarar que en este caso no resulta aplicable la regla de decisión prevista en el Auto 554 de 2023, dado que la demanda fue presentada en el año 2009, cuando aún se encontraba vigente el CCA. No obstante, esta circunstancia no modifica la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues, conforme a los artículos 82 y 134D del CCA y al artículo 75 de la Ley 80 de 1993, las controversias derivadas de dichos contratos, incluida la ejecución de pagarés otorgados como garantía, corresponden a esta jurisdicción.
29. Por ende, la Sala Plena advierte que el juez competente para conocer del proceso es el Juzgado 001 Administrativo de Yopal, en consecuencia, se le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, continúe con el trámite, y tome la decisión que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión.
7. Regla de decisión
30. Reiteración del Auto 231 de 2023: Con fundamento en el literal d) del numeral 2° del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de los contratos en que sea parte una entidad estatal, [ ] cuando la demanda se presenta en vigencia de dicho Código (Decreto 01 de 1984). Lo expuesto, con independencia del régimen jurídico al que está sometido el contrato.
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo de Yopal es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto Financiero del Casanare en contra de Luis Carlos Izquierdo Moreno.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-7098 al Juzgado 001 Administrativo de Yopal para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS
Magistrado (e)
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General