II. CONSIDERACIONES
A. Competencia.
53. Antes de proceder con el examen de fondo de la acusación formulada es preciso verificar, a modo de cuestión previa, si en este caso se satisfacen los requisitos de aptitud sustantiva de la demanda.
B. Cuestión previa: los reproches elevados por los accionantes no son aptos para configurar un auténtico cargo de inconstitucionalidad.
54. El Decreto Ley 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, en el artículo 2°, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como el concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal, que lejos de satisfacerse con la presentación de cualquier tipo de razones, exige la formulación de unos mínimos argumentativos, que se deben apreciar a la luz del principio pro actione.
55. Tales mínimos han sido desarrollados, entre otras providencias, en las sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-108 de 2021, y se identifican en la jurisprudencia como las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Así, al decir de la Corte, hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una que el actor deduce de manera subjetiva; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma legal demandada vulnera la Carta; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de suscitar una duda mínima sobre la validez de la norma legal demandada, con impacto directo en la presunción de constitucionalidad que le es propia.
56. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda debe realizarse en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, teniendo en cuenta que en algunas oportunidades el incumplimiento de los requisitos formales y materiales de la acusación no se advierte desde un principio, o los mismos suscitan dudas, o se prefiere darle curso a la acción para no incurrir en un eventual exceso formal frente al ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos. En este orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte ha distinguido ambas etapas procesales y ha manifestado que la decisión del ponente sobre la admisión no compromete la evaluación que, en términos de autonomía, puede realizar la Sala Plena sobre la aptitud sustancial de la demanda, ya que, a partir del desarrollo del proceso, esta autoridad tiene la posibilidad de efectuar un análisis con mayor rigor, detenimiento y profundidad sobre la acusación formulada, sobre la base de las distintas intervenciones y de los conceptos que se incorporan al expediente.
57. En el asunto bajo examen, se observa que la Procuraduría General de la Nación y casi la totalidad de las intervenciones realizadas concordaron en que la demanda formulada es apta para provocar un juicio de fondo. Con todo, como quedó reseñado, dos de los intervinientes: la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y el Ministerio de Justicia, cuestionaron la aptitud de la demanda.
58. En criterio del Ministerio de Justicia, la impugnación que se realiza frente a los preceptos mencionados carece de certeza, en la medida en que se funda en interpretaciones subjetivas que, además, desconocen la libertad de configuración del Congreso de la República para regular los procedimientos. A ello se agrega que la demanda no cumple con el presupuesto de suficiencia, toda vez que no genera duda sobre la inconstitucionalidad parcial de las premisas normativas objetadas, en razón a la falta de sustentación respecto de la incompatibilidad entre el artículo 75 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 29 Superior.
59. Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideró que, en el caso objeto de estudio, no hay claridad sobre la proposición normativa que se demanda, porque no se entiende en concreto a qué se refieren los actores con actos de trámite que imponen medidas preventivas como categoría general. Además, señaló que la demanda carece de especificidad y suficiencia, en cuanto no se precisa la razón por la cual la Carta es vulnerada, a partir de la naturaleza de los actos preparatorios, ni se explica cómo la ausencia de recursos en su contra transgrede o no el artículo 29 Superior.
60. Tras valorar las intervenciones de las citadas entidades, y a partir del análisis que, en este sentido, llevó a cabo el pleno de la corporación, es preciso concluir que en esta oportunidad no se acreditan los supuestos necesarios para proferir una decisión de mérito, pues la demanda no propone un cargo de inconstitucionalidad apto para ser analizado por la Corte. Como se expondrá en seguida, el reproche planteado por los accionantes carece de certeza, especificidad y suficiencia.
(i) Sobre la falta de certeza
61. Como fue reseñado supra, los accionantes circunscriben el juicio de constitucionalidad a la aparente vulneración del derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto la norma impugnada (en los apartes que son motivo de cuestionamiento) niega la posibilidad de que los administrados puedan controvertir las medidas preventivas que se adoptan en desarrollo de un procedimiento administrativo, las cuales, dado que no resuelven la controversia, han sido categorizadas como actos de trámite.
62. En este sentido, a juicio de los demandantes, el precepto acusado permite que las personas queden sometidas al arbitrio o voluntad de la administración, ( ) pues lo único que puede hacer (...) el afectado con un acto administrativo de trámite que adopta una medida preventiva (suspensión de obras, por ejemplo) es esperar a que la autoridad administrativa, en los tiempos de ley, decida impulsar y concluir el procedimiento administrativo, para efectos de que ( ) [se expida] un acto ( ) definitivo y poder acceder a la Jurisdicción Contenciosa ( ) y controvertir su decisión.
63. Lo anterior ocurre, según los actores, porque, por una parte, el precepto que se demanda impide controvertir o impugnar la medida preventiva en sede administrativa (mediante recursos como la reposición o la apelación) y, por la otra, porque los actos de trámite, por regla general, no son susceptibles de control judicial en la justicia especializada para ello, pues se requiere de un acto definitivo para poder acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
64. Bajo el anterior entendimiento, los accionantes señalaron que la disposición acusada desconoce el derecho al debido proceso de los administrados y las prerrogativas previstas en el artículo 29 de la Constitución, a saber: (i) el contar con medios legítimos para ser oído dentro del proceso, y (ii) la posibilidad de tener herramientas para defenderse, esto es, para contradecir o cuestionar las decisiones adoptadas por una autoridad. Para los demandantes, la norma demandada niega estas alternativas respecto de los actos de trámite que adoptan medidas preventivas, aun cuando estos susciten efectos en los administrados. La falta de tales herramientas, a juicio de los accionantes, torna a la referida norma legal, en los apartes acusados, en inconstitucional, por lo que debe declararse su exequibilidad condicionada, en el entendido de que contra los actos de trámite que adopten medidas preventivas proceden los recursos en los términos de la Ley 1437 de 2011.
65. Analizados en su conjunto, la Sala Plena advierte que estos reproches carecen de certeza por las tres razones que se detallan a continuación.
66. Primero, es claro que los demandantes atribuyen al enunciado normativo un significado que no se desprende objetivamente de su formulación textual. El reproche reseñado parte de la base de dos premisas: (i) que los actos administrativos que imponen medidas preventivas son un subtipo de los actos de trámite, y (ii) que estos últimos, por su naturaleza, están desprovistos de control administrativo y judicial. Aunque el argumento es lógicamente consistente, es preciso someter las premisas reseñadas a un escrutinio de veracidad. Un primer punto de objeción refiere a que la disposición acusada no define qué es un acto de trámite ni qué tipos de actos administrativos tienen tal naturaleza, al paso que de ella tampoco se sigue que los actos mediante los cuales se imponen medidas preventivas, en todos los casos, sean actos de trámite. Esto último revela una primera falencia argumentativa, pues la premisa inicial que fundamenta el reproche de constitucionalidad no se desprende, objetivamente, del enunciado normativo atacado.
67. Segundo, la Sala advierte que los accionantes enlistaron en su demanda ejemplos de actos que imponen medidas preventivas. A este respecto enunciaron: (i) la suspensión de obras, (ii) la suspensión de actividades agrícolas, (iii) la suspensión de licencias ambientales, y (iv) la suspensión de actividades. En todos estos casos aseguraron que la medida preventiva es impuesta mediante un acto administrativo de trámite y, por ende, ajeno a cualquier control administrativo o judicial. No obstante, esta afirmación es jurídicamente discutible. Contrario a lo expuesto por los demandantes, en reiterada jurisprudencia el Consejo de Estado ha puesto de manifiesto que, en determinados eventos, los actos administrativos por virtud de los cuales se imponen medidas preventivas son susceptibles de control judicial. Así se dejó en claro, verbigracia, en las providencias del 8 de junio de 2021[40], del 5 de agosto de 2020[41], del 23 de agosto de 2018[42] y del 15 de septiembre de 2016[43]. En estos casos, el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hizo planteamientos dogmáticos que riñen con las hipótesis normativas que subyacen a la demanda de inconstitucionalidad sub examine. Por un lado, destacó que los actos administrativos que imponen medidas preventivas pueden ser de carácter definitivo, en tanto modifican una situación jurídica concreta. Por otro lado, y en línea con lo anterior, precisó que en tales eventos los actos de la administración son susceptibles de ser controlados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En suma, se advierte que los reproches de constitucionalidad expuestos en la demanda se soportan en una interpretación de carácter general que no se corresponde ni con el texto normativo acusado ni con la jurisprudencia administrativa.
68. Tercero, habría que reconocer que los demandantes hicieron hincapié en las medidas preventivas impuestas en el marco de procedimientos administrativos de carácter ambiental. Algunas de las medidas enunciadas en la demanda[44] atienden a lo previsto en la Ley 1333 de 2009. De hecho, en el artículo 32 de ese estatuto se dispone que: [l]as medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. A la par, el artículo 36 ídem prevé la suspensión de obras, proyectos y actividades cuando pueda derivarse de ellas peligro para el medio ambiente, caso en el cual, al tenor de lo previsto en el citado artículo 32, no procedería recurso alguno.
69. Nótese que la circunstancia normativa anotada refuerza la falta de certeza del reproche de constitucionalidad. En este punto, habría que decir que las medidas preventivas que se enuncian en la demanda y que, según los actores, darían cuenta de la inconstitucionalidad del precepto acusado, están reguladas en disposiciones que no fueron invocadas en el cargo único de inconstitucionalidad y que tienen naturaleza especial. A juicio de la Sala Plena, los actores derivan del artículo 75 de la Ley 1437 de 2011 consecuencias normativas que en estricto rigor se desprenden de disposiciones que no fueron integradas al concepto de la violación y que, dada su especialidad, requerirían de un parámetro de control específico.
(ii) Sobre la falta de especificidad
70. Aunado a la falta de certeza, la Sala encuentra que el reproche formulado por los demandantes carece de especificidad. Hay que hacer notar que la satisfacción de este requisito exige que el demandante proponga un parámetro de control que sirva de base al contraste normativo de estirpe constitucional. Bajo ese entendido, se advierte que en este caso no es claro cuál es la fuente normativa con fundamento en la cual sería constitucionalmente perentorio que las medidas preventivas adoptadas en los procedimientos administrativos puedan ser recurridas en sede administrativa. Así las cosas, la Sala constata que el demandante perdió de vista pronunciarse sobre el amplio margen de configuración normativa con el que, en este ámbito, cuenta el legislador.
71. Adicionalmente, de cara a la valoración material del precepto acusado, el pleno constata que los accionantes omitieron referirse a lo dispuesto en esta materia por la jurisprudencia constitucional. De antaño, la Corte ha sostenido que la improcedencia de los recursos en la vía administrativa (otrora gubernativa) no es por sí mismo inconstitucional, si se tiene en cuenta que tales restricciones a menudo se encaminan a evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la intervención del administrado o interesado.[45] Ciertamente, la definición del parámetro de control constitucional debe soportarse en el análisis de la jurisprudencia aplicable a la controversia que se formula, pues sólo así es procedente establecer la relación específica entre la finalidad de la medida y su proporcionalidad, cuestión que se echa de menos en esta oportunidad.
72. Por último, la Sala estima que le asiste razón a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cuanto a que, como se advierte en la reseña de la demanda, no existe reparo alguno por parte de los demandantes frente a la expresión preparatorios prevista en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que las razones que sustentan la inconstitucionalidad se predican exclusivamente de los actos de trámite, sin que se brinden razones para entender si los actos preparatorios son una extensión de los mismos, o corresponden a una de sus categorizaciones, de suerte que, ante la falta de precisión y desarrollo de la demanda en ese punto, no es posible advertir tampoco la existencia de un cargo de inconstitucionalidad.
(iii) Sobre la falta de suficiencia
73. Como corolario de lo anterior, la Sala debe concluir que la demanda no acredita el presupuesto de suficiencia. En concreto, (i) la ausencia de precisión en el sentido normativo del texto acusado; (ii) la falta de certeza respecto del real alcance de la premisa rectora de la demanda, a saber, que las medidas preventivas, al ser un subtipo de los actos de trámite, están desprovistas de control; (iii) la deficiente integración de la unidad normativa de cara a los reproches enmarcados en el proceso sancionatorio ambiental, y (iv) la ausencia de un parámetro de control específico que de sustento a la regla constitucional presuntamente transgredida, impiden que en este caso se suscite una mínima duda sobre la validez del precepto demandado que impacte de forma directa la presunción de constitucionalidad que le es propia.
74. Por las razones expuestas en esta providencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de las expresiones No habrá recurso contra los de trámite, preparatorios, previstas en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.