II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
54. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, dado que se trata de una norma contenida en una ley de la República.
B. CUESTIÓN PREVIA: ANÁLISIS DE LA COSA JUZGADA
55. La Sala Plena encuentra que es necesario pronunciarse sobre la eventual configuración de la cosa juzgada respecto de la disposición acusada por la ciudadana Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago. En efecto, la Corte Constitucional analizó la norma demandada en la sentencia C-537 de 2023.
56. Durante el trámite del presente proceso de constitucionalidad, el pasado 5 de diciembre esta Corporación profirió la sentencia C-537 de 2023 dentro del expediente D-15370, mediante la cual resolvió otra demanda formulada contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida. En esa providencia se declaró la inexequibilidad de la norma por los cargos allí estudiados.
57. Para el análisis de la cosa juzgada en el caso bajo examen, la Sala hará primero una breve alusión a este fenómeno y sus tipologías, y luego explicará los fundamentos de la sentencia C-537 de 2023. Finalmente, la Sala Plena definirá si frente a la disposición demandada, esto es, el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, operó o no en este caso el fenómeno de la cosa juzgada.
La institución de la cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia[46]
58. La cosa juzgada constitucional encuentra sustento en el artículo 243 de la Constitución que dispone que las sentencias que la Corte dicta en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, razón por la cual [n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución[47]. Por su parte, los artículos 46 y 48 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 y 22 del Decreto Ley 2067 de 1991 señalan que todas las sentencias que profiera la Corte en ejercicio de sus competencias de control abstracto son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos [generales][48]. Por esas razones, en principio, la Sala Plena no puede pronunciarse sobre un asunto debatido y fallado con anterioridad.
59. En las sentencias C-101 de 2022 y C-227 de 2023, la Sala reiteró que, para determinar si se configura la cosa juzgada, existen tres parámetros que deben concurrir en cada caso concreto. Primero, que la demanda proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior. Segundo, que se presenten los mismos argumentos o cuestionamientos en el fallo antecedente. Sin embargo, en este criterio se debe precisar que en el caso del control automático e integral no se tienen en cuenta los argumentos planteados, dado que, en general, la decisión que allí se toma hace tránsito a cosa juzgada absoluta. Tercero, que no haya variado el parámetro normativo de control[49].
60. La jurisprudencia de esta Corporación desarrolló una tipología[50] de esta figura con el fin de identificar su configuración en casos concretos, así como su alcance. En la sentencia C-039 de 2021, la Corte hizo un recuento de los diferentes tipos de cosa juzgada constitucional[51]. En primer lugar, existe la cosa juzgada formal que opera cuando la Sala Plena ya se pronunció sobre la disposición demandada y que trae como consecuencia que la Corte Constitucional deba estarse a lo resuelto en la sentencia previa. En segundo lugar, existe la cosa juzgada material que se presenta cuando se acusa una disposición que es formalmente distinta, pero que tiene un contenido normativo idéntico al de otra que ya fue controlada por esta Corporación en sede de control de constitucionalidad[52]. Desde esa perspectiva, para definir si en un caso concreto se genera la cosa juzgada material, hay que evaluar si existe una decisión de constitucionalidad anterior sobre una regla de derecho idéntica, pero contenida en distintas disposiciones jurídicas y, luego, determinar cuál es el nivel de similitud entre los cargos del pasado y del presente y el análisis constitucional de fondo sobre la proposición jurídica[53].
61. En tercer lugar, la Sala distingue la cosa juzgada absoluta de la relativa y de la aparente. La absoluta se presenta cuando, en la sentencia previa, la Sala Plena no limitó el pronunciamiento de constitucionalidad sobre el enunciado normativo analizado a unos cargos determinados, de manera que esa disposición no puede ser examinada nuevamente, pues se entiende que el control de constitucionalidad se ejerció respecto a la integralidad de la Constitución. La cosa juzgada absoluta también se presenta cuando la Corte declara la inexequibilidad de una norma jurídica[54]. Por el contrario, la cosa juzgada relativa opera cuando, de forma explícita o implícita, la Sala Plena restringió los efectos de su decisión a los cargos analizados, razón por la cual es posible un nuevo pronunciamiento sobre la disposición en caso de que la misma sea acusada por cargos nuevos, distintos a los ya examinados. Por su lado, la cosa juzgada aparente se configura cuando, a pesar de haberse proferido una decisión en la parte resolutiva declarando la exequibilidad, en realidad no se efectuó análisis alguno de constitucionalidad[55] de forma que la Corte puede pronunciarse de fondo sobre la disposición respectiva[56].
62. De otra parte, la Corte diferencia los efectos de la cosa juzgada constitucional material dependiendo de si su decisión es de exequibilidad o inexequibilidad[57]. En el caso de que la norma sea declarada conforme a la Constitución, se presentan varias situaciones[58]: (i) la intangibilidad del fallo puede limitarse de manera expresa o implícita por la Corte, como se indicó mediante la cosa juzgada relativa; (ii) su declaratoria brinda seguridad jurídica a los operadores jurídicos para que continúen aplicando la disposición; y (iii) la competencia de la Corte para estudiar una nueva demanda contra ese mismo precepto por razones similares podría llevarse a cabo únicamente ante el debilitamiento de la cosa juzgada[59], lo que ocurre con la modificación de la norma constitucional en la que se apoyaba, el cambio en la significación material de la Constitución y la variación del contexto jurídico, social o económico en el que fue objeto del control de constitucionalidad[60].
63. Por el contrario, en situaciones en las que el enunciado legal queda suprimido del ordenamiento jurídico, la cosa juzgada siempre será absoluta[61]. Estos efectos ocurren con independencia del parámetro de constitucionalidad que desconoció la norma invalidada, pues ya no forma parte del sistema jurídico[62]. En otras palabras no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación[63], y las autoridades tienen prohibido reproducir esa proposición jurídica. Como la Sentencia C-537 de 2023 declaró inexequible el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, norma demandada en esta ocasión, la Sala Plena se detendrá a reseñar las reglas jurisprudenciales en este tipo de efectos.
64. En las Sentencias C-383 de 2022 y C-200 de 2019, se reiteraron y sintetizaron las reglas aplicables en casos que involucran el conocimiento de demandas que cuestionan normas previamente declaradas inexequibles. Si se detecta esta situación en la etapa de admisibilidad, el magistrado sustanciador debe rechazar la demanda. Si pese a ello la demanda se admite y se da curso al proceso de constitucionalidad, la Corte deberá proferir un fallo inhibitorio en el que disponga estarse a lo resuelto en el fallo anterior de inexequibilidad.
65. En la Sentencia C-383 de 2022, también se refrendó la regla de que la declaración de inexequibilidad de una disposición legal genera cosa juzgada absoluta formal con respecto al mismo texto normativo en caso de que sea demandado o estudiado posteriormente. Por lo tanto, la sentencia de esta Corporación que suprime del ordenamiento jurídico un precepto constituye cosa juzgada frente a posteriores demandas contra esa misma norma, y a este Tribunal solo le corresponde estarse a lo resuelto en la decisión anterior. Esto se debe a que la norma ya no pertenece al ordenamiento jurídico, por lo que es imposible efectuar control alguno sobre ella. Así las cosas, no tendría ningún sentido declarar nuevamente su disconformidad, sino también si se tiene presente que no es posible volver sobre una norma que ya no existe.[66]
66. Es importante precisar que en algunos casos es relevante identificar el fundamento de la inexequibilidad de la decisión previa, ya sea por razones de fondo o de procedimiento, para determinar el alcance de los efectos de esa declaración[67]. En el evento en que la declaratoria de inexequibilidad obedezca a un defecto de forma en la expedición de la norma, el legislador está facultado para reproducir su contenido en una disposición posterior[68]. En cambio, si el Congreso replica un contenido normativo previamente declarado inexequible por vicios de fondo, la cosa juzgada material exige estarse a lo resuelto en el pronunciamiento anterior y en consecuencia declarar la inexequibilidad del nuevo precepto[69], a menos que se configure alguno de los supuestos que debilitan la cosa juzgada.
67. En este contexto, se reseñarán algunos ejemplos en los que se estudiaron demandas contra normas que fueron declaradas inexequibles. En la Sentencia C-383 de 2022, la Sala declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C-155 de 2022 en relación con la demanda formulada contra las disposiciones de la Ley 2098 de 2021. Esta decisión se fundamentó en que las normas cuestionadas en el proceso que concluyó con la Sentencia C-383 de 2022 fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-155 de 2022 con efecto retroactivo[70]. Para la Corte, los enunciados legales fueron expulsados del ordenamiento jurídico y no procedía una decisión de fondo.
68. Asimismo, en la Sentencia C-306 de 2022 se declaró estarse a lo resuelto en la decisión de inexequibilidad que se adoptó sobre el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 en la Sentencia C-153 de 2022, la cual implicó la supresión de esa disposición del ordenamiento jurídico. En efecto, la Sala Plena se abstuvo de estudiar los cargos presentados contra dicha disposición, al configurarse una cosa juzgada absoluta sobre esta[71]. Otro ejemplo de aplicación de estos efectos de la cosa juzgada se encuentra en la Sentencia C-489 de 2009. En esta decisión, la Sala se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C-1198 de 2008, que determinó la inexequibilidad de algunos fragmentos del inciso segundo del numeral 3º del artículo 2 de la Ley 1142 de 2007. Esto se fundamentó en que la norma ya no pertenecía al ordenamiento jurídico y no había lugar a estudiar la constitucionalidad de dicho precepto, independientemente de que los cargos planteados en la nueva demanda fueran distintos a aquellos que motivaron la declaratoria de inexequibilidad en el pronunciamiento anterior.
69. En consecuencia, la Corte sintetizó que la cosa juzgada constitucional es una institución que otorga el carácter inmutable a una decisión e impide volver a estudiar la norma o reproducirla de nuevo. En el caso de los fallos de inexequibilidad, la cosa juzgada es absoluta debido a que elimina la norma del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, no procede el estudio de fondo de las demandas que se encuentran en curso o de otras nuevas, y la decisión que debe dictar esta Corporación corresponde a estarse a lo resuelto en la anterior sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma.
70. En suma, a continuación, se resumen las clases de cosa juzgada constitucional identificadas por la Corte, los supuestos en los que se configuran, y sus consecuencias:
Tabla 3 Tipologías de la cosa juzgada constitucional
La sentencia C-537 de 2023
71. En la Sentencia C-537 del 5 de diciembre de 2023[74], la Sala Plena analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida. El demandante planteó que la norma acusada era contraria a los artículos 13, 158 y 333 de la Carta, que consagran, respectivamente, los principios de igualdad, unidad de materia en la expedición de leyes, y libre competencia económica.
72. En la solución de la demanda, la Corte Constitucional encontró probados los cargos alegados. Así, la Sala Plena concluyó que la norma desconocía el principio de unidad de materia por cuanto no tenía relación con el objetivo general del PND 2022-2026 denominado Seguridad humana y justicia social ni con ninguno de sus proyectos. En este punto, la Sala Plena verificó que algunos de los proyectos establecidos en el PND hacían referencia al fortalecimiento del sistema de protección social universal y adaptativo, y que sus políticas estaban encaminadas a la creación de empleos dignos en el sector de la economía popular y rural, así como su aseguramiento en riesgos laborales. Sin embargo, la Corte no encontró que la norma demandada, al obligar la afiliación de las entidades públicas a la ARL Positiva S.A., condujera inequívocamente al logro de las metas establecidas en la Ley 2294 de 2023.
73. Por otro lado, la Corte Constitucional evidenció que la disposición demandada constituía una modificación permanente del Sistema General de Riesgos Laborales hecha a través de una ley especial en la que el principio democrático está restringido. Por tanto, la Sala precisó que esta clase de ajustes al sistema de seguridad social debía hacerse mediante ley ordinaria, ya que el trámite legislativo correspondiente permitiría que se adelantara un debate profundo con el rigor que es requerido.
74. En relación con la vulneración del principio de libertad de competencia, la Corte encontró que, la disposición acusada desconocía su núcleo esencial. Para la Corte, la norma impedía, sin justificación válida, la concurrencia de las ARL privadas al mercado de aseguramiento de las entidades públicas. La prohibición establecida para las ARL privadas tenía como consecuencia que las entidades públicas tuvieran coartada la liberta de seleccionar a la aseguradora que ofreciera mejores servicios. Además, la Sala Plena concluyó que la entidad beneficiaria de la medida, esto es la ARL Positiva S.A. no estaba en una condición financiera precaria que hiciera necesaria la intervención estatal para asegurarle una parte fija del mercado de protección de riesgos laborales. En efecto, de conformidad con las pruebas e información aportada al expediente, la Sala Plena constató que la referida aseguradora de riesgos profesionales desempeñaba un papel destacado en desarrollo de su actividad económica.
75. En último lugar, la Sala consideró que la medida comportaba un tratamiento desigual para las ARL privadas porque las excluía de una parte del mercado sin justificación alguna.
76. Ante la configuración de los cargos alegados, la Sala Plena declaró inexequible el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023.
La verificación de la cosa juzgada en el caso concreto
77. En el asunto bajo examen la actora demandó la constitucionalidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 por violación de los principios de unidad de materia y libre competencia económica, consagrados, respectivamente, en los artículos 158 y 333 superiores. En la reciente Sentencia C-537 de 2023, la Corte declaró inexequible dicha norma debido a que desconocía los principios de unidad de materia, libre competencia e igualdad.
78. La Sentencia C-537 de 2023 constituye cosa juzgada formal y absoluta frente a la demanda que ahora se examina. Existe identidad entre la norma acusada y la declarada inexequible. Además, la norma acusada recae sobre el mismo texto normativo sometido a control en la Sentencia C-537 de 2023. En consecuencia, la única opción válida es estarse a lo resuelto en dicha providencia, pues la norma demandada en esta ocasión fue excluida del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, la Corte no puede emitir un pronunciamiento distinto al ya proferido.