I. ANTECEDENTES
1. El 13 de junio de 2018[1], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) instauró demanda en contra de la Resolución GNR 400999 del 11 de diciembre de 2015, por medio de la cual se reconoció el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por una sola vez, a favor del señor Jaime Montero Vanegas. La entidad argumentó que, al revisar nuevamente el expediente pensional y la historia laboral del beneficiario, no se encontraron cotizaciones que acreditaran el cumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento de dicha prestación. Señaló que lo anterior afecta la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones y vulnera principios como la progresividad y el acceso a la seguridad social de los demás afiliados[2].
2. Dentro de las pretensiones de la demanda, Colpensiones solicitó: (i) que se declare la nulidad de la Resolución GNR 400999 del 11 de diciembre de 2015 y; (ii) se ordene liberar a la entidad de la obligación contenida en dicha resolución, al no acreditarse el cumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento de la respectiva prestación[3].
3. El 10 de julio del 2020, el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad[4]. Señaló que la controversia jurídica planteada por Colpensiones, mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no corresponde conocerla a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, según expuso, debido a que el demandado se desempeñó como trabajador independiente del sector privado durante el tiempo de cotización, y el acto administrativo cuestionado se refiere al reconocimiento de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
4. Por lo tanto, afirmó que el vínculo laboral y la naturaleza del derecho controvertido están regidos por el Código Sustantivo del Trabajo, lo que ubica el caso dentro de la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social. El despacho concluyó que, aunque se trata de un acto administrativo, su contenido deriva de una relación laboral privada, lo cual excluye la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, fundamentó su decisión en los artículos 105 y 104, numeral 4, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA); el artículo 2, numeral 4, de la Ley 712 de 2001; y el artículo 138 del Código General del Proceso.
5. El asunto correspondió al Juzgado 011 Laboral del Circuito, el que, en auto del 26 de enero del 2023, rechazó la demanda presentada por Colpensiones[5], al considerar que la pretensión de obtener la nulidad de la Resolución No. GNR 400999 de 2015 configura una acción de lesividad, mediante la cual la administración busca controvertir uno de sus propios actos administrativos, por estimarlo contrario al ordenamiento jurídico.
6. Sostuvo que, dado que la controversia no se origina en una relación laboral, ni en un conflicto entre afiliado y entidad de seguridad social, sino en la demanda de un acto administrativo expedido por la propia entidad demandante, la competencia para conocer del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, promovió conflicto de competencia negativo y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con fundamento en los artículos 112 y 114 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 256 de la Constitución.
7. Ahora bien, si bien el Juzgado 011 Laboral del Circuito de Bogotá, al promover el conflicto negativo de competencia, indicó en el ordinal tercero del auto correspondiente que remitía el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia, en el expediente obra constancia de que, mediante correo electrónico del 01 de agosto de 2025, dicho juzgado envió el expediente a esta corporación.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
9. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[6]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
C. Competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Reiteración del auto 316 de 2021
10. Conforme con los artículos 97[10] y 104[11] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[12], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo[13].
11. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en el auto 316 de 2021[14], en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
D. Examen del caso concreto
12. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre autoridades de diferentes jurisdicciones: por un lado, el Juzgado 007 Administrativo de Bogotá y, por el otro, el Juzgado 011 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata de la demanda instaurada por Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Resolución GNR 400999 del 11 de diciembre de 2015.
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales citaron y justificaron su falta de competencia. Por un lado, el Juzgado 011 Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su decisión en los artículos 112 y 114 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 256 de la Constitución. Por su parte, el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Bogotá basó su falta de competencia en los artículos 105 y 104 numeral 4, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA); el artículo 2, numeral 4 de la Ley 712 de 2001; y el artículo 138 del Código General del Proceso.
13. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto 316 de 2021, en la que se precisó que los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad). En este caso, la demanda fue promovida por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 400999 del 11 de diciembre de 2015, por medio de la cual se reconoció el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, a favor del señor Jaime Montero Vanegas.
14. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado 007 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dado que el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que, en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
E. Regla de decisión.
15. Conforme con los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos[15].