I. ANTECEDENTES
A. Solicitud de amparo promovida por Lucila Morales de Moscote
1. El 29 de enero de 2025, la señora Lucila Dolores Morales de Moscote interpuso una acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Tenerife, la sociedad Jairo Ramos Ingenieros Civiles S.A.S. y la Compañía Zuleta Neira S.A.S. por la presunta afectación a sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la vivienda digna. Narró que hace dos años el municipio ejecutó una obra de pavimentación en la calle que colinda con su lugar de residencia. Según expuso, tan pronto inició el proyecto, dialogó con el contratista responsable de la obra (sociedad Jairo Ramos Ingenieros Civiles S.A.S.) y le puso de manifiesto la necesidad de que se construyera un muro de contención al final de la calle, de suerte que la erosión y el desbordamiento de aguas no afectaran la estructura de su vivienda.
2. Conforme a su solicitud señaló la actora los ingenieros le hicieron saber que no tenían autorización para llevar a cabo tal construcción, por lo que debía dirigirse a la Alcaldía Municipal de Tenerife a fin de que el ente territorial procediera según su competencia y realizara las modificaciones contractuales de rigor. No obstante, pese a elevar las solicitudes correspondientes, la administración municipal hizo caso omiso a sus peticiones, con el agravante de que, con motivo de la época de lluvias de finales del año 2023, su hogar sufrió afectaciones significativas. Tal como se advierte en el registro fotográfico aportado al proceso, el terreno exterior que colinda con la parte frontal de la vivienda se erosionó, circunstancia que pone en riesgo la estructura del inmueble. En ese sentido, la señora Morales reclamó que pese a comprometerse a investigar el caso, la administración municipal no adelantó ninguna actuación tendiente a mejorar sus condiciones de vida ni de la de sus vecinos.
3. Bajo ese marco contextual acudió al juez de tutela en procura de obtener la protección de sus garantías constitucionales. Puso de presente que además de ser una mujer de 74 años es de escasos recursos y tiene quebrantos de salud. Con base en ello solicitó que se ordene a la empresa contratista Jairo Ramos Ingenieros Civiles S.A.S. y a la sociedad interventora Compañía Zuleta Neira S.A.S. que realicen un estudio técnico y construyan un muro de contención que proteja su vivienda de la erosión ocasionada por la obra de pavimentación. A su turno, solicitó que se ordene a la Alcaldía Municipal de Tenerife adoptar las medidas administrativas y financieras correspondientes a fin de obligar a los contratistas a ejecutar la obra de marras, la cual, insiste, debió haber sido contemplada en los estudios de pavimentación. Finalmente, a modo de pretensión subsidiaria, pidió que se ordene a la administración municipal asumir la responsabilidad por no haber supervisado adecuadamente el desarrollo de la obra y adoptar las medidas necesarias para proteger la integridad de las viviendas que se han visto afectadas[3].
B. Trámite de la acción de tutela.
4. Admisión de la demanda. En auto del 30 de enero de 2025, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Tenerife admitió la demanda y corrió traslado a las partes accionadas para que presentaran el informe correspondiente. De igual modo, por tratarse en este caso de la eventual protección de los derechos constitucionales de una adulta mayor, vinculó a la Personería Municipal de Tenerife y a la Defensoría del Pueblo Regional Magdalena al trámite constitucional.
5. Alcaldía Municipal de Tenerife. La administración municipal se opuso a las pretensiones de la demanda. Por una parte, alegó que no se satisfacía el requisito de inmediatez, ya que la señora Morales de Moscote acudió al juez de tutela dos años después de iniciarse la obra de pavimentación. Por otro lado, destacó que tampoco se acreditaba el cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Pese a contar con el tiempo suficiente para acudir a los mecanismos judiciales ordinarios sostuvo, la demandante no promovió a tiempo el medio de control de reparación directa.
6. Aunado a lo anterior, el ente territorial allegó un informe técnico elaborado el 3 de febrero de 2025 por el ingeniero Pedro de Arco de León, secretario de Planeación Municipal, y por la ingeniera Valentina Salazar, asistente de la Secretaría de Planeación Municipal. Luego de revisar los documentos técnicos de la obra y realizar la visita de inspección, los funcionarios departamentales observaron que la vivienda de la señora Morales efectivamente se ha visto afectada por la erosión del suelo. Sin embargo, advirtieron que este fenómeno parece haber ocurrido con el tiempo, posiblemente por lluvias y falta de contención, no por la pavimentación. En línea con lo anterior, afirmaron que [s]i la construcción del pavimento hubiera causado deslizamientos o hundimientos, se esperarían grietas o desniveles en la calle, lo cual no se observa en la visita realizada.
7. Por último, en cuanto a las condiciones de la vivienda, señalaron que el inmueble de la señora Morales de Moscote se encuentra aproximadamente a un metro por encima del nivel del pavimento rígido construido y que la erosión en la base de la vivienda obedece a la topografía del terreno y a la falta de vegetación, lo cual es un problema estructural del lugar que no afecta exclusivamente a la demandante y que tampoco podría ser imputable a la obra de pavimentación. Sobre esto último, recalcaron que en el contrato de obra no se contemplaba la construcción de un muro de contención ( ), por lo que no era una obligación contractual de la entidad contratante ni del contratista la ejecución de dicha estructura de soporte para el inmueble de la señora Lucila Morales.
8. Jairo Ramos Ingenieros Civiles S.A.S. El representante legal de la sociedad contratista también se opuso a las pretensiones del escrito de amparo. Aseguró que, por lo que se refiere a las solicitudes de corrección de la obra remitidos por el secretario de Planeación del municipio de Tenerife, la empresa ejecutó a cabalidad los ítems y cantidades de la obra contratada. Recalcó que la administración municipal de Tenerife contrató un proyecto de obra que tuvo por objeto la construcción de pavimento rígido en el tramo comprendido de la calle 11 entre carrera 9 y carrera 17, y que en ninguno de los puntos del proyecto de pavimentación se añadió la obligación de construir un muro con el fin de evitar la socavación de una o más viviendas del sector donde se ejecutó la obra, razón por la que el proyectista contratado no estaba llamado a contemplar esta situación. En ese orden de ideas, concluyó que la solución reclamada por la demandante está en cabeza del municipio, quien es el que debe construir una obra de arte menor que solucione la evacuación de las aguas lluvias. De ese modo, solicitó ser exonerada de cualquier responsabilidad en el sub judice.
9. Compañía Zuleta Neira S.A.S. El representante legal de la empresa interventora manifestó que la obra de pavimentación culminó el 26 de diciembre de 2023. Añadió que los estudios previos del proyecto fueron responsabilidad del municipio y que en ninguna de sus partes se alude a la necesidad de construir un muro de contención, por lo que esto último no fue presupuestado en la ejecución del proyecto. Por lo que toca a la problemática expuesta por la accionante, la empresa interventora se pronunció en los siguientes términos: En desarrollo del contrato la necesidad del muro de contención y obras de drenaje se hacen evidentes pero la limitación presupuestal manifestada por el Municipio de Tenerife impide adiciones que permitan la inclusión de obras complementarias.
10. Sin perjuicio de la antedicha necesidad, la empresa interventora recalcó que la construcción del muro no fue incluida en los estudios y diseños de la obra ni mucho menos en su presupuesto, por lo que el contratista no podía ser obligado a cumplir con actividades ajenas a las estipuladas en el contrato. Pese a que en el desarrollo del proyecto de pavimentación se consideró realizar obras complementarias: andenes, muros de contención y obras de arte o drenaje, el municipio no dispuso de recursos adicionales para esos efectos, por lo que las citadas obras no fueron llevadas a cabo.
11. Finalmente, la sociedad interventora aclaró que el déficit del proyecto de pavimentación se explica por las deficiencias en el estudio previo y por las correlativas limitaciones presupuestales. Sumado a ello, destacó que en la vigencia 2024 la administración municipal no tuvo en cuenta la urgencia de las obras complementarias. Aunque la obra de pavimento beneficia a un sector importante del municipio, también moviliza una mayor cantidad de agua y genera una presión más intensa de las redes de drenaje, circunstancia que debió ser atendida por el municipio.
12. Defensoría del Pueblo Regional Magdalena. El defensor del Pueblo de la Regional Magdalena se pronunció sobre el asunto sub examine. Luego de reseñar los hechos que motivaron la promoción de la acción de tutela, solicitó ser desvinculado del presente trámite constitucional al estimar que la Defensoría del Pueblo no está legitimada en la causa por pasiva. Al respecto, aseguró que la entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno, aunado a que no corresponde a una obligación constitucional, legal o reglamentaria de la Defensoría del Pueblo Regional Magdalena, la competencia para garantizar el cumplimiento de los derechos fundamentales que son solicitados sean amparados en esta acción (sic).
C. Decisión judicial objeto de revisión constitucional.
13. Sentencia de primera y única instancia. Mediante sentencia del 12 de febrero de 2025, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Tenerife resolvió negar por improcedente la solicitud de amparo impetrada por la señora Lucila Dolores Morales de Moscote. Tras reseñar exhaustivamente los hechos relatados por la accionante, así como los informes aportados al proceso por las entidades accionadas, recalcó que la acción de tutela puede ser empleada como un mecanismo definitivo de protección de los derechos fundamentales o como un instrumento transitorio para conjurar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. No obstante, resaltó que en uno u otro caso es indispensable que se acredite el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción, cuestión que no encontró satisfecha en esta oportunidad.
14. Pese a que estimó que la señora Morales de Moscote estaba habilitada para reclamar la protección de sus derechos fundamentales y que la Alcaldía Municipal de Tenerife a la vez que las sociedades demandadas eran susceptibles de ser accionadas por conducto de la solicitud de amparo, concluyó que no se acreditaba el requisito de inmediatez. Sobre el particular, manifestó que la actora promovió la acción de tutela luego de haber transcurrido aproximadamente dos años desde el momento de haber advertido la vulneración de sus derechos fundamentales. En concepto del juez de única instancia, la demandante debió hacer uso del mecanismo de protección constitucional en el momento en que inició la obra, por más que esta hubiese continuado en el tiempo.
15. Aunado a lo anterior, observó que tampoco se acreditaba el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad. En este punto, aseguró que no obraba en el plenario prueba que revelara la existencia de un perjuicio irremediable, al paso que tampoco se advertía la existencia tangible de solicitudes, peticiones o quejas elevadas ante la Alcaldía Municipal de Tenerife o ante el contratista o el interventor. Por otra parte, en cuanto a la posible afectación de los derechos fundamentales de la señora Morales, destacó que no le era posible al contratista ejecutar más ítems de los plasmados en el contrato de pavimentación de la calle 11 del municipio de Tenerife, al tiempo que la demandante no demostró haber adelantado actuaciones administrativas encaminadas a ese propósito. En este último ámbito, precisó que la actora tiene la posibilidad de acudir al juez natural de la causa con el propósito de dirimir el conflicto suscitado.
16. Finalmente, pese a no encontrar acreditados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, la autoridad judicial conminó a la Alcaldía Municipal de Tenerife a:
[R]ealizar las visitas técnicas, estudios y seguimientos del terreno objeto de la obra de pavimento rígido en el tramo comprendido de la calle 11 entre carrera 9 y carrera 17 en el municipio de Tenerife, Magdalena, en aras de procurar la protección de los habitantes del sector aludido, de conformidad con la contestación arrimada al plenario por parte de la Compañía Zuleta Neira S.A.S. en calidad de interventor.
D. Trámite de selección.
17. En Auto del 29 de abril de 2025, la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional decidió seleccionar el expediente T-11.008.012 con base en los criterios (i) objetivo de posible violación o desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional y (ii) subjetivo de urgencia de proteger un derecho fundamental. Este proceso fue asignado por reparto al despacho del magistrado Vladimir Fernández Andrade.
E. Actuaciones adelantadas en sede de revisión.
18. Primer requerimiento probatorio. Recibido y valorado el expediente, mediante Auto del 24 de junio de 2025 el magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas con el objeto de precisar: (i) las condiciones de vida de la accionante y su relación jurídica con el inmueble en el que habita; (ii) las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se ejecutó el proyecto de pavimentación en el municipio de Tenerife; (iii) las actuaciones adelantadas por la administración municipal con ocasión del fallo de tutela de primera y única instancia, y (iv) la naturaleza de las obras complementarias que, al parecer, debieron haberse ejecutado para evitar una posible erosión del suelo de los predios colindantes a la obra de pavimentación. Para ese propósito, ofició a la señora Lucila Dolores Morales de Moscote, a la Alcaldía Municipal de Tenerife, a la sociedad Jairo Ramos Ingenieros S.A.S. y a la Compañía Zuleta Neira S.A.S. para que complementaran la información obrante en el expediente de tutela.
19. Alcaldía Municipal de Tenerife. En escrito allegado el 2 de julio de 2025, el alcalde municipal de Tenerife se pronunció en los siguientes términos. Por lo que toca a las actuaciones desplegadas con ocasión de la orden proferida por el juez de tutela de única instancia, señaló que la Secretaría Municipal de Planeación y Obras Públicas, en compañía de la Coordinadora de Gestión de Riesgo y Desastre Municipal de Tenerife, han realizado tres (3) visitas técnicas al sector[21]. En sustento de su afirmación, anexó tres actas de visita técnica suscritas por el secretario de planeación Pedro de Arco de León y por la profesional de gestión del riesgo Valentina Salazar.
20. En la primera de las actas anexadas, que data del 12 de marzo de 2025, los ingenieros pusieron de manifiesto que no se han presentado nuevas afectaciones ni progresión de la erosión en la base de la vivienda[22]. Asimismo, reafirmaron la hipótesis defendida ante el juez de tutela de primera instancia, esto es, que la erosión evidenciada parece corresponder a procesos naturales del terreno, posiblemente asociados a lluvias y ausencia de vegetación[23]. De forma complementaria, destacaron que la vivienda se encuentra aproximadamente a un metro por encima del nivel del pavimento y que no se advierten señales de deslizamiento estructural. Finalmente, insistieron en que la construcción del muro de contención no fue parte del alcance del contrato[24].
21. En la segunda de las actas allegadas, elaborada el 17 de mayo de los corrientes, los ingenieros recalcaron que no se presentan nuevas afectaciones estructurales en la vivienda ni progresión de la erosión[25]. Aunado a ello, indicaron que las condiciones del terreno y la topografía se mantuvieron estables y que tampoco se observaron agrietamientos ni fallas que den cuenta de deslizamientos en la vía intervenida. Por lo demás, insistieron en que el contrato de obra no incluía la ejecución de estructuras de soportes como muros de contención[26]. Por último, en la tercera y última de las actas remitidas, fechada el 1 de julio de 2025, los ingenieros a cargo de la visita técnica reiteraron las afirmaciones antes esbozadas y recalcaron que en el contrato LP-004-2023 [n]o se contempló la construcción de obras complementarias como muros de contención[27].
22. En cuanto a la presunta urgencia en la realización de obras adicionales a la de pavimentación, el representante de la entidad territorial anexó una certificación del secretario de Planeación Municipal en la que consta que, revisada la documentación técnica y administrativa asociada al contrato de obra pública No. LP-004-2023:
[N]o se encontró en ninguno de los folios, carpetas ni documentos soporte, alguna recomendación técnica, informe, observación o solicitud por parte del contratista del mencionado contrato, en la que se manifieste la necesidad de hacer seguimiento, intervención o atención especial al caso puntual de la ciudadana Lucila Morales de Moscote ( ) [o] donde el contratista haya advertido sobre riesgos, afectaciones o recomendaciones relacionadas con el predio de la señora Morales[28].
23. Adicionalmente, la entidad territorial destacó que la administración saliente no cumplió con los términos legales de entrega del cargo de la Secretaría de Planeación[29]. Como prueba de esta afirmación, anexó el acta de recibo de documentos del 8 de octubre de 2024, por virtud de la cual el exsecretario de Planeación Municipal para la vigencia 2021-2023 entregó al actual secretario los documentos asociados a los procesos contractuales del municipio. Merece la pena destacar que si bien en el acta de entrega no obra referencia alguna al contrato No. LP-004-2023[30], el alcalde municipal aseguró que ese mismo día el secretario saliente ( ) hizo entrega formal de la carpeta [c]ontractual LP-004 de 2023.
24. En último término, adujo que la actual administración municipal no recibió queja formal o petición de parte de los vecinos del sector ni tampoco de la señora Lucila Dolores Morales de Moscote. Razón por la que no le podría ser imputable la presunta omisión de adición presupuestal y/o construcción de muro de [contención][31]. Con todo, aseguró que tras la interposición de la acción de tutela se activaron las acciones administrativas y de visitas técnicas para realizar seguimiento a la erosión presentada en el sector[32]. A la fecha, concluyó el alcalde, la entidad territorial continúa realizando seguimiento y visitas técnicas al terreno, a través de la Secretaría de Planeación y Obras Públicas Municipal y la Coordinación de Gestión de Riesgo y Desastre Municipal, sin descartar que dentro del periodo constitucional [se logre] contar y/o gestionar los recursos suficientes para encontrar una solución de fondo[33].
25. A modo de anotación final, vale anotar que pese a que la administración municipal remitió a esta corporación las carpetas asociadas al contrato No. LP-004-2023, estas no pudieron ser consultadas. Si bien la Secretaría General de esta Corte realizó el requerimiento respectivo por mensaje de correo electrónico, la solicitud no fue oportunamente atendida.
26. Compañía Zuleta Neira S.A.S. El 3 de julio de 2025, la sociedad interventora dio respuesta a los dos interrogantes remitidos por el despacho sustanciador. En primer lugar, insistió en la urgencia e importancia de la ejecución de obras tendientes a prevenir deslizamientos y garantizar la estabilidad de terrenos en el último sector del tramo pavimentado, o sea entre el K0+420 y el K0+450[34]. Por lo que hace a las posibles soluciones, hizo referencia a la construcción de muros de contención, sistemas de anclaje, geotextiles, geomallas, gradas y drenajes[35]. Aunado a ello, a título de obras complementarias, se refirió a los colectores que facilitan la evacuación de las aguas lluvias a sectores adecuados[36]. Frente a este punto, destacó que la urgencia de estas obras obedece a la posible afectación del agua lluvia (sic) a las condiciones posteriores a la entrega del pavimento, ya sea socavando el talud en unos casos u ocasionando inundaciones en otros[37].
27. Finalmente, la sociedad interventora reconoció que en el transcurso de la ejecución de la obra pública no se formalizaron comunicaciones sobre la problemática de estas obras complementarias, bajo la premisa del agotamiento del presupuesto municipal y por lo tanto a la carencia de recursos adicionales[38]. Pese a lo anterior, recalcó que en las conclusiones del informe final de interventoría se le recomendó al municipio adelantar obras de mantenimiento rutinario y de limpieza de cunetas, alcantarillas y en general de todas las obras que facilitan la evacuación de las aguas lluvias[39].
28. Segundo requerimiento probatorio. Vencido el término previsto para el efecto, ni la señora Lucila Dolores Morales de Moscote ni la sociedad Jairo Ramos Ingenieros Civiles S.A.S. se pronunciaron sobre las preguntas formuladas en el Auto del 24 de junio de 2025. En vista de lo anterior, mediante Auto del 9 de julio de 2025, el magistrado sustanciador requirió a la parte actora y a la sociedad accionada para que cumplieran con lo dispuesto en el proveído del 24 de junio de los corrientes.
29. Jairo Ramos Ingenieros Civiles S.A.S. El 21 de julio de 2025, el representante legal de la sociedad contratista allegó un informe en el que se pronunció sobre los interrogantes elevados por el despacho sustanciador[40]. Al respecto, confirmó que la empresa ejecutó en favor del Municipio de Tenerife el contrato de obra No. LP-004-2023. En el desarrollo del proyecto, aseguró que se ejecutaron al pie de la letra los ítems y cantidades de obra contratados, los cuales, insistió, concuerdan con los planos y memorias que previamente elaboró el municipio con fundamento en una consultoría contratada para el efecto[41]. Sobre este específico punto resaltó que en ninguno de los ítems de la obra se observa la obligación de construir un muro de contención con el fin de evitar la socavación de una o más viviendas del sector donde se ejecutó la obra[42].
30. Finalmente, aseguró que la problemática identificada por la demandante, relacionada con la evacuación de las aguas lluvias, debe ser solventada por el ente municipal a partir de la construcción de una obra de arte menor. Ahora bien, por lo que atañe a la antedicha sugerencia, la sociedad contratista realizó dos afirmaciones de especial importancia. De un lado, reiteró que en la elaboración del proyecto la Alcaldía Municipal de Tenerife no tuvo en cuenta la situación objeto de análisis. De ello dan fe los estudios que le fueron entregados con el propósito de iniciar la obra, los cuales no contemplan la problemática que hoy reclama la atención de la administración de justicia. De otro lado, adujo expresamente lo siguiente: [e]n el transcurso de la construcción de la mencionada obra, mi empresa evidenció la necesidad de realizar alguna obra pequeña para el manejo del agua de escorrentía en tiempo de invierno, pero en la presentación del proyecto la Administración Municipal fue muy claro en decir que no había más recursos del presupuesto Municipal para realizar cualquier adición al proyecto[43].
31. Informe de la demandante. Mediante memorial del 22 de julio de 2025, la señora Lucila Dolores Morales de Moscote absolvió algunos de los interrogantes formulados por el despacho sustanciador[44]. En cuanto a sus condiciones de vida, adujo: (i) que desde hace 6 años reside en el inmueble afectado; (ii) que actualmente vive en compañía de su nieto, quien es el propietario del inmueble, y (iii) que cuenta con los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica[45]. En términos similares a los expuestos en el escrito de tutela, reiteró que durante la ejecución del proyecto de pavimentación elevó solicitudes verbales y escritas a la Alcaldía Municipal de Tenerife con el propósito de que ordenara la construcción de un muro de contención en el último tramo de la calle. Peticiones que fueron desatendidas por la administración municipal[46]. En este punto vale anotar que, pese a ser requerida, la demandante no allegó ningún elemento de convicción que pruebe la efectiva radicación de las antedichas solicitudes.
32. En cuanto a la problemática denunciada, recalcó que durante la época de lluvias del año 2024 el suelo de la vivienda se erosionó aún más, situación por la que resolvió acudir a la Personería Municipal de Tenerife, ente que la asesoró en la interposición de la acción de tutela. Aunado a ello, aunque reconoció que la vivienda fue edificada a un metro de altura respecto del suelo, insistió en que fue la pavimentación de la vía y el consiguiente uso de maquinarias excavadora y vibrocompactador lo que hizo que el terreno se fracturara, ocasionando que el piso de la entrada de la vivienda se agrietara en su totalidad, [y] que con el pasar del tiempo se erosionara aún más siendo imposible la entrada e inhabitable (sic)[47]. Por último, a modo de consideración final, señaló que para ingresar a su vivienda desde la calle debe tomar un sendero que se encuentra a tres casas de [su] residencia[48].
33. Informe de cumplimiento. Mediante informe de cumplimiento del 28 de julio de 2025, la Secretaría General de esta corporación informó al despacho sustanciador que, cumplido lo dispuesto en los autos de pruebas del 24 de junio y del 9 de julio de este año, no se allegaron informes ni memoriales adicionales a los previamente reseñados.