Sentencia T-270/14

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela

De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta corporación la acción de tutela es procedente para garantizar el derecho a la vivienda digna de las personas desplazadas, máxime si algún integrante del núcleo familiar es una persona discapacitada. En todo caso, corresponde al juez constitucional determinar qué facetas de inmediato o progresivo cumplimiento del derecho a la vivienda digna se encuentran comprometidas en cada caso.

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION VULNERABLE-Beneficiarios en proyectos de vivienda de interés social y de interés prioritario

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Impone revisión de estándares de protección

El enfoque diferencial por discapacidad implica obligaciones estatales derivadas de la Constitución Política que reconoce una acción afirmativa a favor de estas personas, así como el cumplimiento de compromisos internacionales del Estado en materia de discapacidad. Lo anterior, aplica en el desarrollo de los programas que pretenden garantizar el derecho a la vivienda digna no solo al momento de la selección de los beneficiarios sino en la adecuación de sus viviendas según la discapacidad que se presente.

DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden al Fondo Nacional de Vivienda y a la Secretaría de Vivienda Social adecuar la vivienda asignada a la actora de acuerdo con la discapacidad que presenta menor de edad

Referencia: expediente T- 4181370

Acción de tutela instaurada por Luz Dary Gómez Viáfara contra la Secretaría de Vivienda Social

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil catorce (2014).

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y Mauricio González Cuervo y la magistrada María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

Dentro del proceso de revisión de los fallos adoptados, en primera instancia, por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cali, y en segunda instancia, por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cali, que resolvieron la acción de tutela promovida por Luz Dary Gómez Viafara contra la Secretaría de Vivienda Social (en adelante la Secretaría de Vivienda).

I. ANTECEDENTES

Hechos y acción de tutela interpuesta

La acción presentada se fundamenta en los siguientes hechos:

1. La accionante tiene una hija, Lizeth Yohanna Caicedo Gómez, de trece años de edad. La menor de edad padece parálisis cerebral y escoliosis severa rígida, según diagnóstico médico.

2. La peticionaria manifiesta que en la actualidad se encuentra viviendo con su hija en una casa de interés social que le fue entregada por el gobierno nacional en su condición de desplazada y madre cabeza de familia. Advierte que su vivienda se encuentra ubicada en el barrio Llano Verde en Cali.

3. La señora Caicedo Gómez afirma que para ella y su hija es muy difícil habitar la vivienda, pues no está adecuada para una persona con discapacidad. Al respecto, precisa: “la vivienda nos fue entregada estando sin terminar, con el piso en obra negra el cual genera bastante polvo lo que le ocasiona alergias a mi hija, y fuera de esto las personas encargadas de construir la vivienda no tuvieron en cuenta las especificaciones necesarias que tenía que tener esta vivienda para poder ser habitada por mi hija quien es una persona discapacitada. Es decir las habitaciones fueron ubicadas en el segundo piso aspecto que dificulta el acceso a las mismas ya que siempre tengo que cargar a mi hija para poder ubicarla en la habitación, y por otro lado no se tuvo en consideración el hecho de que el baño tenía que tener ciertas adecuaciones en aras de que pueda ser usado por ella”.

4. La accionante aclara que en el mes de abril de 2013 le solicitaron los papeles para acreditar si tenían familiares discapacitados. Advierte que presentó los mismos pero la vivienda no fue adecuada a las necesidades de una persona con discapacidad.

5. La peticionaria señala que el 3 de julio de 2013 acudió a la Defensoría del Pueblo Regional del Valle del Cauca solicitando ayuda para que se realizaran las modificaciones necesarias a su vivienda en protección de su derecho a la vivienda digna. En tal sentido, el Defensor Regional le solicitó a la Secretaria de Vivienda Social de Cali que adecuara la vivienda de la señora Gómez Viáfara.

6. La accionante afirma que al momento de presentar la acción de tutela (23 de agosto de 2013), la solicitud presentada por el Defensor Regional no había sido respondida.

7. La señora Gómez Viáfara interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Vivienda pues considera vulnerados sus derechos fundamentales y los de su hija a la vida en condiciones dignas, el derecho de petición y el derecho a la salud.

8. En concreto, la accionante solicita que se dé respuesta a la petición que envió la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca sobre su caso, el 3 de julio de 2013, y que se ordene a la accionada que realice las adecuaciones en su vivienda de tal forma que se asegure una vida digna.

9. La accionante aportó como pruebas los siguientes documentos:

9.1 Copia del oficio remitido por el Defensor Regional del Valle del Cauca a la Secretaria de Vivienda Social de Cali, el 3 de julio de 2013, en el que expone el caso de la señora Luz Dary Gómez Viáfara (Folios 1 y 2).

9.2 Copia de su cédula de ciudadanía (Folio 3).

9.3 Copia de la historia clínica de la niña Lizeth Yohanna Caicedo Gómez (Folios 4 a 7)

10. El Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cali, por medio de auto del dieciséis (16) de agosto de dos mil trece (2013), avocó el conocimiento de la acción de tutela instaurada contra la Secretaría de Vivienda Social de Cali y dispuso el traslado de la misma a la accionada para que ejerciera su derecho de defensa. Asimismo, requirió la participación de la Defensoría Regional del Pueblo y de la Fundación Clínica Infantil Club Noel.

Respuesta de la entidad accionada

11. La Secretaria de Vivienda Social de Cali solicitó declarar improcedente la acción de tutela porque en su concepto se presenta un hecho superado, pues contestó oportunamente el derecho de petición[1] y no ha vulnerado ningún derecho de la accionante. Frente a la última alegación resumió el proceso de asignación y construcción de viviendas en la urbanización Llano Verde, del cual la accionante es beneficiaria. Al respecto, precisó que si bien el Fondo Nacional de Vivienda, el Municipio de Cali, la Secretaría de Vivienda Social de Cali y Fondo Especial de Vivienda de Cali suscribieron el Convenio Interadministrativo No.016 de 27 de julio de 2012, para la construcción de las viviendas, lo cierto es que la constructora Bolívar de Cali fue la encargada de la ejecución del proyecto.

12. Finalmente, concluyó que: “es la constructora Bolívar quien legalmente la llamada (sic) a realizar modificaciones o adaptaciones a las viviendas que han construido en el proyecto de Viviendas Gratuitas. Esta situación no es de competencia de la secretaria a mi cargo ni se tiene injerencia sobre la construcción del proyecto mencionado.”

Defensoría del Pueblo

13. El Defensor Regional del Pueblo señala que adelantó acción defensorial en favor de la señora Luz Dary Gómez Viáfara para que la Secretaría de Vivienda Social de Cali le adecuara la vivienda de interés social que le fue asignada dada la discapacidad que padece su hija menor de edad. Advierte que no ha recibido respuesta de la administración municipal sobre su petición.

14. Además, insiste en que se debe adecuar la vivienda de la accionante en cumplimiento de las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia relacionadas con personas con discapacidad (artículo 7 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad)

Fundación Clínica Infantil Club Noel

15. La Secretaria Jurídica de la Fundación Clínica Infantil Club Noel destacó que esa entidad es de carácter privado y presta los servicios de salud a diferentes EPS, entre ellas EMSSANAR EPS-S, por lo tanto, no deben ser vinculados a la acción de tutela pues las pretensiones son totalmente ajenas a su objeto social.

16. Frente al caso de la niña Lizeth Caicedo Gómez refirió que ha sido atendidas por las especialidades de neurología pediátrica, fisiatría y cirugía pediátrica. La última consulta, por fisiatría, fue el 30 de julio de 2013. Aclaró que todas las atenciones han sido autorizadas por su entidad aseguradora EMSSANAR EPS–S.

Primera instancia

17. El Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cali, en sentencia proferida el veintinueve (29) de agosto de dos mil trece (2013), decidió negar la acción de tutela. El juez destacó: “no encuentra el despacho elementos probatorios para establecer que le fueron solicitados los documentos que certificaban la discapacidad de su hija para con base en estos realizar adecuaciones de acuerdo a sus necesidades en las (sic) vivienda que se les (sic) iba a entregar, empero sí supo la accionante al momento de recibirla el tipo de vivienda que iba a recibir, y pudo haber adelantado en ese momento las gestiones necesarias para la adecuación de la misma de acuerdo a sus necesidades. No desconoce el despacho la condición de discapacidad de la menor en razón a lo manifestado por la accionante y a los elementos probatorios aportados a la acción, sin embargo no encuentra elementos suficientes para establecer que la entidad accionada conculque los derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida de la menor Lizeth Yohana Caicedo, hija de la accionante, a contrario sensu encuentra que con la entrega de la vivienda gratuita de la que son beneficiarias se les garantiza el derecho a la vivienda digna por parte del estado y a la entidad accionada, y que ordenar por vía de tutela la adecuación de un inmueble ya construido cuyo diseño está definido dentro de los marcos de un programa de gobierno para entrega de vivienda de interés prioritario de manera gratuita, resultaría un detrimento patrimonial de los recursos del estado”.

Impugnación y segunda instancia

18. La señora Luz Dary Gómez Viáfara presentó impugnación frente a la decisión de primera instancia insistiendo en que se vulneran los derechos fundamentales de su hija menor de edad discapacitada, para ello adjuntó varias fotografías de su vivienda, así como la historia clínica de la niña.

19. El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cali, mediante providencia del ocho (08) de octubre de dos mil trece (2013), confirmó la decisión de primera instancia, argumentando similares razones.

Actuación en sede de revisión

20. Por auto del ocho (08) de abril de dos mil catorce (2014), el magistrado sustanciador, vinculó al trámite de la acción al Fondo Nacional de Vivienda, del Fondo Especial de Vivienda de Cali y de la Constructora Bolívar. Esto, como resultado de la debida conformación del contradictorio puesto que la entidad accionada afirma que en virtud del Convenio Interadministrativo No.016 de 27 de julio de 2012, las mencionadas entidades adquirieron distintas obligaciones relacionadas con el objeto de la presente acción de tutela. Además, las vinculadas podrían verse afectadas con la decisión o, encontrarse comprometidas con el cumplimiento de la sentencia de tutela en sede de revisión. Igualmente, se ofició a la Secretaria de Vivienda Social para que informara si ha recibido alguna respuesta por parte de la Constructora Bolívar luego de la respuesta enviada al Defensor Regional del Pueblo, el 15 de julio de 2013[2], en la que pone en conocimiento la solicitud de la señora Luz Dary Gómez Viáfara. En el análisis del caso concreto la Sala hará referencia a aquellos elementos probatorios que resulten relevantes para la decisión de revisión

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

1. Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela seleccionados.

Problema jurídico

2. Corresponde a la Sala definir la procedencia de la acción de tutela para solicitar a la Secretaría de Vivienda la adecuación de la casa que le fue entregada a la accionante como beneficiaria de un programa estatal de viviendas gratuitas teniendo que en cuenta que las mismas son requeridas para garantizar el derecho a la vivienda digna de su hija menor de edad discapacitada. Si la acción resultara procedente, la Sala deberá establecer si se vulnera el derecho a la vivienda digna de una persona que fue beneficiaria de un programa estatal de viviendas gratuitas cuando la misma no cuenta con las adecuaciones locativas para una persona con discapacidad como su hija menor de edad y la Secretaría de Vivienda considera que las eventuales modificaciones que requiera la vivienda son responsabilidad de la Constructora.

3. Para abordar el estudio del problema descrito, la Sala reiterará la jurisprudencia relacionada (i) con la procedencia de la acción de tutela de personas desplazadas y en condición de discapacidad; (ii) el acceso a viviendas de interés social y de interés prioritario para las familias de menores recursos; y (iii) el enfoque diferencial por discapacidad.

Procedencia de la acción de tutela de personas desplazadas y en condición de discapacidad. Reiteración de jurisprudencia[3].

4. De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta corporación la acción de tutela es procedente para garantizar el derecho a la vivienda digna de las personas desplazadas[4], máxime si algún integrante del núcleo familiar es una persona discapacitada. Al respecto, la sentencia T-176 de 2013[5], recordó el fundamento constitucional del derecho a la vivienda digna, así como sus características esenciales como derecho económico, social y cultural, a partir de los instrumentos internacionales, en los siguientes términos:

“Según la Constitución, “[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda digna” (art. 51). Asimismo, de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, y otros instrumentos internacionales,^{^[6]} toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º).^{^[7]} No obstante, ser titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que simplemente tener derecho a un tejado.^{^[8]} Más bien, implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia. Según la Corte Constitucional el derecho a la vivienda digna se satisface exhaustivamente si el sujeto puede contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades.^{^[9]} O, como lo reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”.

Pues bien, el Estado tiene la obligación de cubrir cabal y plenamente todos esos aspectos del derecho a la vivienda adecuada. Sin embargo, el cumplimiento completo de esa obligación no puede exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC dispone que los Estados partes se obligan es a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos allí reconocidos, dentro de los cuales está el derecho a la vivienda adecuada (art. 2.1.).^{^[10]} Y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que el carácter progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.^{^[11]}

(…)

En consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.^{^[12]} En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares;^{^[13]} (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho^{^[14]} –como mínimo, disponer un plan-;^{^[15]} (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;^{^[16]} (iv) no discriminar injustificadamente;^{^[17]} (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;^{^[18]} (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho^{^[19]} y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.^{^[20]}

En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no puedan realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.^{^[21]}”[22]

5. En suma, la acción de tutela es procedente para garantizar el derecho a la vivienda digna, en particular, si el peticionario es una persona desplazada o su núcleo familiar está compuesto por un integrante discapacitado. En todo caso, corresponde al juez constitucional determinar qué facetas de inmediato o progresivo cumplimiento del derecho a la vivienda digna se encuentran comprometidas en cada caso.

El acceso a viviendas de interés social y de interés prioritario.

6. El objeto de la Ley 1537 de 2012, fue definido en el artículo 1º, en los siguientes términos: “La presente ley tiene como objeto señalar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda.”

En la sentencia C-359 de 2013[23] la Corte tuvo la oportunidad de contextualizar la expedición de la Ley 1537 de 2012[24], por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones[25]. En particular, concluyó el pleno de la corporación lo siguiente:

“En suma, con el Plan Nacional de Desarrollo y la ley demandada se busca construir una nueva política de vivienda de interés social y de interés prioritario, enfocada a todas las familias colombianas de menores ingresos y a cargo fundamentalmente de entidades del orden nacional y territorial. Se pretende establecer mecanismos que faciliten y promuevan el acceso a una vivienda estableciendo instrumentos como el subsidio 100% en especie. Para su asignación se establece un proceso de selección de los potenciales beneficiarios, que parten del cumplimiento de cuatro condiciones generales[26] y dentro de estas se contemplan otros criterios de priorización y focalización dados por sujetos de especial protección constitucional[27], que al referir a las minorías étnicas se identifica solamente a la población afrocolombiana e indígena.”

En esa ocasión, la Corte encontró que se configuraba una omisión legislativa relativa por la no inclusión del pueblo Rrom o Gitano como beneficiarios de los programas de vivienda previstos por la Ley.

Enfoque diferencial por discapacidad.

7. La Constitución Política consagra el derecho a la igualdad desde una perspectiva formal y otra material[28]. En este último evento, respecto de las personas con discapacidad, la Corte ha señalado:

“Por su parte, distintos artículos constitucionales enfatizan en el amparo reforzado del que deben gozar las personas con discapacidad. Así, el artículo 13 de la Carta, establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” El artículo 47 Superior, señala la obligación del Estado de adelantar “política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran.” El artículo 54 de la Carta dispone que es “obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud.” El artículo 68 de la Carta instituye como obligaciones especiales del Estado la “erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales”.

Si bien las expresiones utilizadas por la Carta para referirse a las personas con discapacidad no corresponden a una terminología adecuada de conformidad con los estándares internacionales, lo cierto es que al margen de las imprecisiones terminológicas, como lo ha señalado la Corte en oportunidades anteriores, la voluntad del constituyente plasmada en cada uno de estos artículos es inequívoca: “eliminar, mediante actuaciones positivas del Estado y de la sociedad, la silenciosa y sutil marginación de las personas con cualquier tipo de discapacidad, que se encuentra arraigada en lo más profundo de las estructuras sociales, culturales y económicas predominantes en nuestro país, y es fundamentalmente contraria al principio de dignidad humana sobre el que se construye el Estado Social de Derecho.”[29]”[30]

Y agrega, igualmente, sobre la protección internacional de las personas con discapacidad:

“En relación con las obligaciones internacionales aplicables frente a las personas con discapacidad, se encuentran tratados generales, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que si bien no se refieren explícitamente a las personas con discapacidad, sus garantías les son directamente aplicables.[31] De igual forma, todas las disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño[32] cobijan a los niños con discapacidad. Adicionalmente, esta Convención, contiene en su artículo 23 provisiones específicas en relación con los menores con discapacidad.[33]

(…)

Por otra parte, Colombia ratificó la “Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de la OEA en 1999.[34] Este tratado define la discriminación contra las personas con discapacidad como toda aquella “distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales”. Adicionalmente, ordena a los Estados a tomar medidas no sólo para “eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad” sino también para “propiciar su plena integración en la sociedad.””[35]

En concreto frente al derecho a la vivienda en la misma providencia indicó:

“La vivienda, por su parte, es otro aspecto crítico. Son pocos los lugares de habitación con estándares mínimos de accesibilidad y cuando los hay, no pueden ser costeadas por las personas desplazadas con discapacidad. Dado que sus oportunidades económicas se ven minimizadas tanto por el desplazamiento como por la discapacidad, difícilmente pueden adecuar sus lugares de habitación.”[36]

8. Ahora bien, retomando el enfoque diferencial en materia de vivienda debe la Corte referirse a la sentencia C-536 de 2012[37] en la que la Sala Plena estableció que entre dos disposiciones que regulaban la construcción de vivienda con enfoque diferencial por discapacidad no existía una relación de regresividad. Así, mientras el parágrafo 3 del artículo 1 de la Ley 1114 de 2006 regula la obligación de municipios y distritos de construir viviendas bajo ciertos requisitos de habitabilidad para personas minusválidas[38], el artículo 49 de la Ley 361 de 1997 regula la obligación de toda entidad pública y privada de programar, promover y construir proyectos de vivienda que permitan el acceso a las viviendas de personas con limitación.

9. En general, el enfoque diferencial por discapacidad implica obligaciones estatales derivadas de la Constitución Política que reconoce una acción afirmativa a favor de estas personas, así como el cumplimiento de compromisos internacionales del Estado en materia de discapacidad. Lo anterior, aplica en el desarrollo de los programas que pretenden garantizar el derecho a la vivienda digna no solo al momento de la selección de los beneficiarios sino en la adecuación de sus viviendas según la discapacidad que se presente.

Estudio del caso concreto

10. En el caso objeto de estudio, de acuerdo con los hechos narrados y las pruebas obrantes en el expediente, se encuentra establecido lo siguiente:

10.1 La señora Luz Dary Gómez Viáfara tiene una hija, Lizeth Yohanna Caicedo Gómez, de trece años de edad. La menor de edad padece parálisis cerebral y escoliosis severa rígida, según diagnóstico médico.

10.2 La peticionaria se encuentra viviendo con su hija en una casa de interés social que le fue entregada por el gobierno nacional en su condición de desplazada y madre cabeza de familia. La vivienda se encuentra ubicada en barrio Llano Verde en Cali.

10.3 La señora Caicedo Gómez afirma que para ella y su hija es muy difícil habitar la vivienda, pues no está adecuada para una persona con discapacidad. Al respecto, precisa: “la vivienda nos fue entregada estando sin terminar, con el piso en obra negra el cual genera bastante polvo lo que le ocasiona alergias a mi hija, y fuera de esto las personas encargadas de construir la vivienda no tuvieron en cuenta las especificaciones necesarias que tenía que tener esta vivienda para poder ser habitada por mi hija quien es una persona discapacitada. Es decir las habitaciones fueron ubicadas en el segundo piso aspecto que dificulta el acceso a las mismas ya que siempre tengo que cargar a mi hija para poder ubicarla en la habitación, y por otro lado no se tuvo en consideración el hecho de que el baño tenía que tener ciertas adecuaciones en aras de que pueda ser usado por ella”.

10.4 La peticionaria señala que el 3 de julio de 2013 acudió a la Defensoría del Pueblo Regional del Valle del Cauca solicitando ayuda para que se realizaran las modificaciones necesarias a su vivienda en protección de su derecho a la vivienda digna. En tal sentido, el Defensor Regional le solicitó a la Secretaria de Vivienda Social de Cali que adecuara la vivienda de la señora Gómez Viáfara.

10.5 La accionante afirma que al momento de presentar la acción de tutela (23 de agosto de 2013). La solicitud presentada por el Defensor Regional no había sido respondida. La señora Gómez Viáfara interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Vivienda pues considera vulnerados sus derechos fundamentales y los de su hija a la vida en condiciones dignas, a la vivienda digna, el derecho de petición y el derecho a la salud.

10.6. La Secretaria de Vivienda Social de Cali solicitó declarar improcedente la acción de tutela porque en su concepto se presenta un hecho superado, pues contestó oportunamente el derecho de petición[39] y no ha vulnerado ningún derecho de la accionante. Frente a la última alegación resumió el proceso de asignación y construcción de viviendas en la urbanización Llano Verde, del cual la accionante es beneficiaria. Al respecto, precisó que el programa de vivienda gratuita consagrado en la Ley 1537 de 2012 es adelantado por el gogierno nacional para entregar viviendas de interés prioritario a título de subsidio (el subsidio en especie equivale a la transferencia de una vivienda de interés prioritario al beneficiario) a la población referida en el numeral 12 de la Ley 1537 de 2012[40].

Además, especifica que de acuerdo con el parágrafo 4 del artículo 12 de la Ley 1537, corresponde al Departamento para la Prosperidad Social -DPS-, elaborar el listado de las personas y familias potencialmente elegibles en cada municipio. Luego, es el Fondo Nacional de Vivienda el encargado de expedir el acto de asignación del subsidio familiar de vivienda en especie a los beneficiarios señalados por el DPS.

En ese contexto, explica el Fondo Nacional de Vivienda, el Municipio de Cali, la Secretaría de Vivienda Social de Cali y Fondo Especial de Vivienda de Cali suscribieron el Convenio Interadministrativo No.016 de 27 de julio de 2012, para la construcción de las viviendas en Llano Verde. Agrega que sus obligaciones eran: “1) aportar el Patrimonio Autónomo constituido, los bienes de su propiedad para el desarrollo constructivo de las soluciones de vivienda de interés prioritario: 2) Gestionar los permisos respectivos para la ejecución del proyecto; 39 Apoyar el proceso de entrega de las viviendas a las familias beneficiarias”.

En tal sentido, insiste en que la secretaria a su cargo no tiene injerencia sobre la construcción del proyecto mencionado, y por tanto, no le corresponde adelantar las modificaciones solicitadas por la accionante.

10.7. Por su parte, el representante legal de la Constructora Bolívar, vinculada en sede de revisión, indicó que la sociedad es solo un proveedor de viviendas para la Fiduciaria Bogotá como vocera del Fideicomiso Programa de Vivienda Gratuita y no interviene de ninguna manera en la selección de la población a la cual le son asignadas las viviendas ni conoce las condiciones especiales de cada beneficiario. En particular, destacó que en virtud de sus obligaciones contractuales con la Fiduciaria mencionada debe construir un número determinado de viviendas con unas características técnicas arquitectónicas acordadas contractualmente, las cuales dan cumplimiento a los términos de referencia aprobados por el Comité Técnico del Fideicomiso Programa de Vivienda Gratuita.

Además, el representante legal de la Constructora Bolívar precisó: “La propuesta de CONSTRUCTORA BOLÍVAR CALI S.A. presentada para participar en la Convocatoria No. 002 para la selección de proyectos de Vivienda de Interés Prioritario en el Departamento del Valle del Cauca dentro del Programa 100.000 viviendas gratuitas del Gobierno Nacional, es clara al describir las características técnicas y constructivas de las viviendas, indicando las áreas, accesos, niveles, así como la descripción de acabados con que deben ser entregadas; todo cual fue estudiado por el Comité Técnico Fiduciario –Programa de Vivienda Gratuita quien al encontrar que el Proyecto Urbanización Casas de Llanoverde de CONSTRUCTORA BOLIVAR CALI S.A. daba cumplimiento a los términos de referencia y a los requerimientos técnicos, jurídicos y financieros, le adjudicó la construcción de 2471 viviendas en la ciudad de Cali.

Vale aclarar que ni en los términos de referencia publicados por el Comité Técnico Fiduciarios – Programa de vivienda Gratuita, ni en la promesa de compraventa suscrita con al FIDUCIARIA BOGOTÁ como vocera del Fideicomiso Programa de Vivienda Gratuita, mencionan que de las 2471 viviendas, un número determinados debe ser construido con adecuaciones especiales para personas con alguna discapacidad física.”

En este contexto, advierte que no es cierta la conclusión de la Secretaría de Vivienda Social de que es la Constructora la legalmente llamada a realizar las modificaciones en la vivienda de la accionante. Esto, porque como se expuso, sobre su representada no recae ningún deber legal ni contractual de realizar adecuaciones a la vivienda asignada a la señora Luz Dary Goméz Viáfara.

10.8 Por su parte, la apoderada especial del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), solicitó que se denegara el amparo invocado porque revisado el número de identificación de la accionante figura en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como NO POSTULADO dentro de las convocatorias realizadas por esa entidad en los años 2004 y 2007.

10.9 Los jueces de instancia denegaron el amparo solicitado porque no se encontró acreditado que la accionante hubiera puesto en conocimiento de la entidad accionada la situación de discapacidad de su hija. Además, en su concepto el derecho a la vivienda se encuentra asegurado con la entrega de la vivienda que actualmente habita.

11. En primer término, concluye la Sala que la acción de tutela es procedente para solicitar la protección del derecho a la vivienda digna pues en la accionante concurren al menos dos condiciones de vulnerabilidad como desplazada y como madre de una niña con discapacidad. Sobre el particular, observa la Sala que pese a que la garantía del derecho a la vivienda digna respecto a las obligaciones de inmediato cumplimiento se encuentra acreditada toda vez que es beneficiaria del programa de viviendas previsto por la Ley 1537 de 2012, lo cierto es que la amenaza sobre el derecho a la vivienda digna en términos de obligaciones progresivas persiste comoquiera que no se garantizó a la señora Gómez Viáfara el acceso pleno y cabal a una vivienda digna, en términos de asequibilidad.

En efecto, el alcance del derecho a la vivienda digna (art. 51 de la C.P.) puede ser interpretado a partir de la Observación General No. 4 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que dispone en materia de asequibilidad, lo siguiente:

“La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.”

Bajo estos parámetros, la Ley 1537 de 2012, tal como fue descrita por la sentencia de constitucionalidad mencionada en los fundamentos responde, en principio, a los lineamentos de asequibilidad del derecho a la vivienda digna. Esto, porque la ley pretende, entre otros, el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social y proyectos de vivienda de interés prioritario focalizado en población: a) vinculada a programas sociales del Estado para la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro de ella; b) en situación de desplazamiento; c) afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias; y/o d) habitando zonas de alto riesgo no mitigable.

No obstante, aunque se hace referencia expresa a que dentro de la población descrita se dará prioridad a las mujeres y hombres cabezas de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores, en este caso la materialización del derecho a la vivienda digna no cumplió con un enfoque diferencial que le permitiera a la accionante no solo asegurar su derecho a la vivienda sino que esta contara con las adecuaciones propias para una persona con discapacidad.

La Sala conoce que la accionante fue seleccionada como beneficiaria del programa de viviendas gratuitas, presumiblemente por su condición de desplazada y la discapacidad de su hija. Sin embargo, una caracterización idónea del núcleo familiar de la señora Gómez Viáfara implica considerar que es madre de una hija discapacitada cuya movilidad está limitada a la asistencia de otra persona, y esa condición, demandaba una acción afirmativa respecto del bien inmueble que le fuera asignado.

Como bien lo menciona la Constructora Bolívar en ninguna parte de los términos de referencia se le solicitó la adecuación de algunas de las 2471 viviendas para personas con discapacidad. Revisados los términos de referencia el anexo 4, dispone: “El proyecto debe dar cumplimiento a las disposiciones en materia de espacio público del Municipio y debe garantizar la accesibilidad a personas con movilidad reducida, de conformidad con las normas vigentes en especial ley 361 de 1997 y decreto 1538 de 2005”

Al respecto, reitera la Sala que el enfoque diferencial por discapacidad implica obligaciones estatales derivadas de la Constitución Política que reconoce una acción afirmativa a favor de estas personas, así como el cumplimiento de compromisos internacionales del Estado en materia de discapacidad. Lo anterior, aplica en el desarrollo de los programas que pretenden garantizar el derecho a la vivienda digna no solo al momento de la selección de los beneficiarios sino en la adecuación de sus viviendas según la discapacidad que se presente.

13. En consecuencia, ordenará al Fondo Nacional de Vivienda y a la Secretaría de Vivienda Social de Cali que provean los recursos para que en coordinación con la Constructora Bolívar S.A. Cali, adecuen la vivienda de la accionante de acuerdo con la discapacidad que presenta su hija, en particular las implicaciones que tiene cargarla por la escalera y utilizar un baño no adaptado para personas con limitaciones físicas.

14. En virtud de lo expuesto, la Sala revocará los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cali, y en segunda instancia, por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cali, que resolvieron la acción de tutela promovida por Luz Dary Gómez Viáfara contra la Secretaría de Vivienda Social, y en su lugar, concederá el amparo del derecho fundamental a vivienda digna de Luz Dary Gómez Viafara y su hija Lizeth Yohanna Caicedo Gómez.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. REVOCAR los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Cali, y en segunda instancia, por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cali, que resolvieron la acción de tutela promovida por Luz Dary Gómez Viáfara contra la Secretaría de Vivienda Social, y en su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a vivienda digna de Luz Dary Gómez Viáfara y su hija Lizeth Yohanna Caicedo Gómez.

Segundo. ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda y a la Secretaría de Vivienda Social de Cali que provean los recursos, para que en coordinación con la Constructora Bolívar S.A. Cali, en el término de dos meses (2) meses, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, adecuen la vivienda asignada a la señora Luz Dary Gómez Viáfara de acuerdo con la discapacidad que presenta su hija, en particular, las modificaciones de la escalera y el baño según lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Sentencia T-270/14

Problema jurídico

María Victoria Calle Correa

Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General