Sentencia T-619/19

1. La solicitud

La Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, por intermedio de su representante legal, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia “en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y el desconocimiento del principio de la seguridad jurídica”[1], presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales acusadas con las decisiones que profirieron en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en su contra la señora María Claudia Castañeda López en tanto que, en su opinión, incurrieron en el desconocimiento del precedente dictado por la Sala Plena de la Corte Constitucional con relación al IBL para liquidar una mesada pensional y, por tanto, carecen de motivación y afectan la sostenibilidad financiera del sistema pensional.

2. Hechos

2.1. La señora María Claudia Castañeda López, el 30 de diciembre de 2014, le solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Pedimento al que accedió la referida entidad y, por consiguiente, mediante resolución Nro. GNR 299024 de 28 de septiembre 2015, liquidó su mesada pensional según la Ley 33 de 1985, correspondiéndole un valor mensual de $5.246.547.

2.2. Contra dicha determinación, la señora Castañeda presentó recurso de reposición y, en subsidio apelación, solicitando la reliquidación de la mesada conforme al artículo 6 del Decreto 546 de 1971[2], de modo que se incluyeran todos los factores salariales devengados en el último año laborado.

2.3. Respecto a lo anterior, Colpensiones, a través de la resolución Nro. 401736 de 11 de diciembre 2015, reliquidó la mesada pensional teniendo en cuenta el ingreso base de cotización de los 10 últimos años y fue fijada en $5.473.121. Pero por no haber acogido los argumentos expuestos por el apoderado de la señora Castañeda, impugnaron la decisión.

2.4. Surtida la alzada, la entidad demandada, mediante resolución Nro. VPB 19947 de 29 de abril de 2016, negó la liquidación de la mesada con base en el IBL del último año, y aclaró que, al aplicar el Decreto 546 de 1971, los valores reconocidos serían los mismos. Sin embargo, a través de Resolución GNR Nro. 299024 de 28 de septiembre de 2015, la entidad decidió fijar la cuantía en $6.118.787 con base en las 1.417 semanas que cotizó la afiliada.

2.5. Contra esa decisión la señora Castañeda ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, decidido en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, que, en sentencia de 30 de noviembre de 2016, concedió las pretensiones y ordenó que el reconocimiento pensional se realizara sobre el 75% de la asignación mensual más elevada que haya tenido la solicitante, incluyendo los factores salariales que devengó ese año.

2.6. Sin embargo, Colpensiones aclaró en su escrito de demanda que, surtida la primera instancia del proceso contencioso, la Procuraduría General de la Nación, en adelante PGN, solicitó en dos ocasiones la inclusión en nómina de la señora Castañeda[3]. Frente a lo anterior, se acogió el llamado del Ministerio Público, pero se liquidó la mesada pensional de conformidad con el Decreto 546 de 1971, más no siguiendo lo señalado en dicho fallo[4].

2.7. La decisión judicial fue apelada por Colpensiones y, en segunda instancia, mediante fallo de 17 de mayo de 2017, se confirmó la decisión y se modificó el numeral que fijó la base de liquidación para, en su lugar, establecerlo en el 75% de la asignación más elevada del último año de servicios.

2.8. Así las cosas, mediante resolución Nro. SUB 196361 de 2017, le reliquidaron el pago a la señora Castañeda, estableciendo una mesada mensual equivalente a $18.227.467 y un retroactivo de $68.956.457.

2.9. Colpensiones, inconforme con los fallos que resolvieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al desconocer el precedente constitucional[5], acudió a la acción de tutela por ser el mecanismo idóneo para evitar afectaciones a la estabilidad fiscal del sistema pensional.

En su opinión, con la interpretación que los jueces demandados le dieron al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se genera en favor de la señora Castañeda una mesada pensional muy elevada que desfinancia el sistema y no es proporcional a lo que durante su vida laboral percibió, la cual también es producto de una vinculación precaria en un cargo en provisionalidad, en los últimos 18 meses previos a la pensión y que le aumentó el ingreso base de liquidación en un 219%.

Concretamente, la entidad señaló que los ingresos de la señora Castañeda, tuvieron una modificación excesiva y precaria a menos de dos años para retirarse, pues en el 2013 estos sumaban $6.360.939[6], en los meses anteriores a su retiro llegó a devengar $22.508.256, como consecuencia de su nombramiento en el cargo provisional de “Procuradora II”. Relacionando los ingresos de la mencionada señora, de la siguiente manera:

3. Pretensiones

La demandante pretende que se le amparen sus derechos y, en consecuencia, se deje sin efectos la decisión dictada el 17 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Magdalena que, a su vez, confirmó parcialmente la proferida el 30 de noviembre de 2016 por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Santa Marta y se ordene proferir unas nuevas providencias en las que se subsanen los yerros alegados, acaten el precedente constitucional y se ejerza una efectiva defensa del patrimonio público.

4. Pruebas

En el expediente obran las siguientes pruebas:

- Copia de la certificación de factores salariales expedida por la Coordinadora del Grupo de Nómina de la PGN, el 13 de mayo de 2016 (folios 57 al 59 del cuaderno 2).

- Copia de la sentencia proferida el 8 de agosto de 2016 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, en el curso de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho que presentó la señora María Claudia Castañera López contra Colpensiones (folio 32 y 33 del cuaderno 2).

- Copia del Acta de Posesión Nro. 118 del 1 de septiembre de 2016, proferida por la Procuraduría Regional de Antioquia, en la que toma posesión del cargo de Procurador Judicial II, la persona que ganó el concurso realizado (folio 55 del cuaderno 2).

- Copia simple del Acta Nro. 76 de 30 de noviembre de 2016, por medio de la cual se adelantó la audiencia inicial del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, dentro del curso del proceso de nulidad y restablecimiento que promovió la señora Castañeda contra Colpensiones, surtida en el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta (folios 38 al 44 del cuaderno 2).

- Copia del Acta Nro. 88, proferida el 14 de diciembre de 2016, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, con relación a la audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 del CPACA, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Castañeda contra Colpensiones (folio 45 del cuaderno 2).

- Fotocopia de la certificación que expidió el 28 de diciembre de 2016, el Jefe de la División de Gestión Humana de la PGN, en la que hace constar que la señora Castañeda ingresó a laborar en esa entidad desde el 9 de octubre de 2008 y se retiró el 2 de septiembre de 2016, desempeñando, como último cargo, el de Procurador Judicial II, “en el (la) PROC 35 JUD II TRABAJO SEG SOCIAL MEDELL, con funciones en PROC 35 JUD II TRABAJO SEG SOCIAL STA MA, con sede en SANTA MARTA” (folio 56 del cuaderno 2).

- Copia del oficio Nro. SIAF 214789, proferido el 28 de diciembre de 2016, por el Coordinador del Grupo de afiliación y aportes a seguridad social de la PGN, dirigido al Gerente Nacional de Reconocimiento de Colpensiones, en el que solicita de manera urgente la inclusión en nómina de pensionados sin solución de continuidad de la señora Castañeda (folio 62 del cuaderno 2).

- Copia simple de la sentencia proferida el 17 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Magdalena en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Castañeda contra Colpensiones (folios 46 al 54 del cuaderno 2).

- Copia de la resolución Nro. DIR 20126 de 9 de noviembre de 2017, por medio de la cual Colpensiones confirmó la resolución Nro. SUB 197192 del 15 de septiembre de 2017 (folio 63 al 66 del cuaderno 2).

- Copia simple, sin firma y sin sello de radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la apoderada de la señora Castañeda contra Colpensiones (folios 34 al 37 del cuaderno 2).

5. Respuesta de las autoridades judiciales demandadas y de terceros vinculados al proceso

5.1. Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta

El precedido juzgado dio respuesta a la demanda y, al respecto, rindió un informe[7] de las actuaciones adelantadas en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Castañeda. Luego de detallar las etapas surtidas, concluyó que la controversia no se originó en la aplicación del régimen que le corresponde a la demandante, como quiera que la entidad acusada fundamentó su estudio pensional en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, luego de que corroborara que la petente era beneficiaria del régimen de transición.

Por el contrario, señaló que la controversia versó sobre la cuantía de la pensión y los factores salariales a tener en cuenta, por lo que, en aplicación de la normativa vigente, tenía derecho a que su pensión se reliquidara con el 75% del salario más elevado que hubiera devengado en el último año de servicio.

Añadió que la sentencia dictada fue allegada como título ejecutivo para el cumplimiento de las obligaciones que de la misma emanan, por lo que cursa un proceso ejecutivo en el que se libraron mandamiento de pago y medidas cautelares de embargo de bienes y recursos de Colpensiones.

Por último, allegó un CD que manifestó contener el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo fallo se estudia en tutela.

5.2. Tribunal Administrativo del Magdalena

La magistrada sustanciadora negó haber incurrido en “vía de hecho” [8], toda vez que, al momento de proferir la decisión, lo hizo conforme a las normas legales preexistentes y los lineamientos jurisprudenciales vigentes proferidos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional aplicables al caso, dentro de los que destacó, las sentencias del tribunal contencioso dictadas el 25 de febrero de 2016[9] y de unificación del 4 de agosto de 2010[10] y la T-615 de 2016[11], dictada por esta Corporación.

Por otro lado, añadió que si bien es cierto que mediante sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018[12] se precisó que “el Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”[13], en dicha providencia también se indicó la necesidad de respetar, en virtud del principio de seguridad jurídica, las decisiones judiciales ordinarias que se hayan proferido con anterioridad, respecto de las cuales ha operado la cosa juzgada. Por tanto, disiente de los planteamientos formulados en la demanda de tutela, pues la decisión cuestionada se encuentra debidamente sustentada y soportada en los medios probatorios que, en su momento, fueron allegados.

Añadió que no se acredita el requisito de inmediatez, como quiera que entre la fecha de notificación de la sentencia (23 de mayo de 2017), y la presentación del recurso de amparo (22 de octubre de 2018), transcurrieron más de 18 meses sin que se efectuara algún tipo de reparo en torno a la decisión controvertida.

En ese sentido, solicitó que se declarara la improcedencia del amparo, por la falta de cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad y porque los hechos narrados no fueron demostrativos de una presunta vulneración de las garantías fundamentales cuestionadas.

5.3. María Claudia Castañeda López

La señora Castañeda señaló que son ciertos los hechos de la demanda relacionados con su solicitud pensional, el beneficio del régimen de transición que ostenta y el curso del proceso judicial. Sin embargo, aclaró que “los cargos en la Procuraduría General de la Nacion (sic) durante fechas anteriores a mi retiro todos fueron en provisionalidad, ingrese (sic) a partir del 09 de octubre de 2008 hasta el 02 de septiembre cuando fui retirada del servicio. O sea labore (sic) en esa entidad durante 7 años, 10 meses, 23 días y como Procurador II casi dos años, no fue un encargo, ni fueron unos días, no fue efímera o precaria como lo expresa el Consejo de Estado en su última decisión. Los procuradores judiciales I y II estuvieron en provisionalidad hasta cuando se llevó a cabo el concurso de méritos el cual se hizo en el año 2015, con base en lo dispuesto por la Corte Constitucional, y los nombramientos se generaron en agosto de 2016”[14].

Acto seguido señaló que la tutela bajo estudio debe ser considerada improcedente, como quiera que no cumple con el requisito de inmediatez, pues el tiempo transcurrido entre el día en que se profirió el fallo cuestionado (26 de mayo de 2017) y la presentación de la tutela (19 de octubre de 2019), rebasó en exceso el señalado por la jurisprudencia de las altas cortes[15], pues transcurrió 1 año y 4 meses. Además, aunque la entidad trajo a colación la interpretación efectuada por el Consejo de Estado[16], atinente al término de caducidad para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 136 del anterior Código de Procedimiento Administrativo), advirtió que dicho lapso se daba para iniciar la referida acción frente a actos administrativos, no para sentencias en firme como se trata en el presente caso.

Adicionalmente, indicó que la demandante dejó transcurrir en exceso el término para presentar el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 251 del CPACA, pues debía interponerlo dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia, lo cual no ocurrió.

Por otro lado, se apartó de la posibilidad de que, con fundamento en la “Sentencia SU 023 del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado”[17], se pretenda revivir la argumentación expuesta por los jueces demandados. Agregó que la Corte, en la Sentencia C-816 de 2011, expuso la necesidad de respetar la cosa juzgada en virtud del principio de seguridad jurídica.

Añadió que en dicha providencia en su resolutivo se ordenó que: “Tercero: Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley.” (Subrayas del tercero).

Por último agregó que Colpensiones no acreditó prueba alguna que permitiera demostrar que el Tribunal Administrativo del Magdalena conocía el auto 229 de 2017[18], antes de dictar la providencia de segunda instancia. Además, la Sentencia T-615 de 2016 constituyó el único fundamento del fallo de segunda instancia.

En consecuencia, solicitó declarar la improcedencia de la tutela o, en su defecto, negar lo pedido por la demandante.