CONSIDERACIONES
1. El 6 de diciembre de 2019, Hugo Palacios Mejía presentó recurso de súplica contra el Auto del 29 de noviembre de 2019,[1] proferido por el magistrado Carlos Bernal Pulido, mediante el cual rechazó la demanda D-13541 interpuesta en contra del artículo 296 de la Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’” respecto del pretendido cargo segundo por vulneración al principio de unidad y materia y el principio democrático.[2]
2. De acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991 (Art. 6), el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[3] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[4] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio.[5] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[6] En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[7] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[8] Además, conforme con el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015, esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, pues de lo contrario será considerada extemporánea.[9]
3. En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, a partir de la normatividad aplicable la Corte ha indicado que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241, CP; Art. 2, Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (iii) exponer “las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[10]
4. Inicialmente, los cargos presentados por el ciudadano Hugo Palacios Mejía, en la demanda bajo radicado D-13541, fueron admitidos parcialmente mediante Auto del 7 de noviembre de 2019.[11] Frente a dicha decisión, el 15 de del mes mencionado, presentó escrito de corrección, que fue estudiado en el Auto del 29 de la misma mensualidad. En dicha providencia, el magistrado Carlos Bernal Pulido decidió, admitir los pretendidos cargos por vulneración a: (i) la potestad reglamentaria del presidente; (ii) el principio de reserva de ley; y (iii) la finalidad social del Estado y la prestación eficiente de los servicios públicos; y, rechazar el segundo cargo por vulneración al principio de unidad y materia y el principio democrático.[12]
5. El accionante presentó el recurso de súplica el 6 de diciembre 2019, con el fin de controvertir el rechazo del segundo cargo que presentó en la demanda.[13] Una vez analizado el contenido del mismo, la Sala Plena confirmará la providencia cuestionada, pues considera que la demanda -y su corrección- no logra construir un cargo de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia y del principio democrático. A diferencia del Auto del 29 de noviembre de 2019, se concluye que sí se encuentran cumplidos los requisitos de certeza y pertinencia, sin embargo, ello no permite revocar las providencias cuestionadas, pues el argumento presentado carece de especificidad y suficiencia. En seguida se desarrollan los fundamentos que sustentan esta conclusión.
6. El accionante sustentó el recurso de súplica presentado en los siguientes términos:
“al contrario de lo que dice el auto del 29 de noviembre, el estándar de cumplimiento que plantea la demanda corregida cuando enuncia ‘el problema constitucional’ en el segundo cargo sigue, casi que literalmente, la jurisprudencia de la Corte, según las sentencias C-376 de 2008 (ponente Monroy), C-016 de 2016 (ponente Linares) y C-092 de 2018 (ponente Rojas Ríos) en cuanto a la unidad de materia. En la demanda ese estándar general no consiste, como dice el auto, en que las Bases del Plan incluyan ‘las modalidades de cumplimiento de los objetivos.’
El estándar que acoge la demanda consiste en que la norma, en concreto el artículo 296, según exigen las sentencias citadas, sea ‘directa e inmediatamente adecuadas para hacer efectivos los objetivos y metas del plan’ en tal forma que no requieran otra circunstancia adicional a su propio cumplimiento para dar efectividad a las metas y objetivos.’”
Luego de estudiar las razones por las cuales se rechazó el segundo cargo de la demanda de la referencia, la Sala Plena concluye que, contrario a lo afirmado en la providencia judicial cuestionada, éste sí es cierto y pertinente.
6.1. En efecto, la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente, esto es el Artículo 296 del PND. En este sentido, la Sala se aparta de la manera como el Auto del 29 de noviembre de 2019 analizó este requisito frente al segundo cargo, dado que no se aplica al objeto de la demanda, como corresponde, sino al parámetro de control.[14] En efecto, la certeza de un cargo se predica respecto del objeto de la Acción Pública de Inconstitucionalidad (esto es, la norma demandada) y no del parámetro de control constitucionalidad aplicable.
6.2. Además, también se cumple el requisito de pertinencia, dado que el cargo presentado tiene una naturaleza constitucional, en tanto se alega el desconocimiento del principio de unidad de materia y del principio democrático, con fundamento en los artículos 158, 339 y 341 de la Constitución y en la jurisprudencia constitucional que ha afirmado que el principio de unidad de materia como cirterio de constitucionalidad de las leyes implica analizar:
“(i) que se trate de disposiciones de carácter presupuestal, o disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución del plan; (ii) si existe un vínculo o conexión entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan o con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos; (iii) la existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos y las normas instrumentales, y (iv) si se puede comprobar un vínculo directo e inmediato entre los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales.”[15]
De manera que, el cargo esta sustentado en la configuración de un vicio de procedimiento en la formación de carácter sustantivo. Tal y como lo señala el demandante, las normas instrumentales del PND deben tener, para ser constitucionales, una relación directa, no eventual ni mediata, con respecto a los objetivos planteados en éste. En efecto, el accionante construye su argumento con base en dicha premisa, que es un parámetro de constitucionalidad, teniendo en cuenta que el Legislador que debate y aprueba la ley del PND tiene una limitación al momento de definir las medidas con base en las cuales pretende responder a la problemática identificada, pues la disposición legislativa debe ser respetuosa del principio de unidad de materia, en los términos expuestos previamente.
Por ello, se corrobora la pertinencia del mismo, ya que plantea el problema constitucional en los siguientes términos: “si, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada, la obligación que impone el artículo 296 de la Ley del Plan a los comercializadores es ‘directa e inmediaamente adecuada’, o siquiera ‘necesaria’ para hacer efectivos los objetivos y metas del PND…”
6.3. No obstante, el cargo carece de suficiencia y especificidad. De la exposición de los elementos de juicio expuestos por el accionante no se deriva una duda mínima razonable que justifique la necesidad de iniciar un estudio de constitucionalidad respecto de la norma acusada por desconocimiento del principio de unidad de materia y del principio democrático, por dos razones principales. En primer lugar, desde el escrito de la demanda se reconoce que existe conexidad de la disposición normativa con el objetivo de “impulsar las energías renovables no convencionales”. Es más, se manifiesta que las Bases en diversas partes “se refieren a la conveniencia de diversificar las fuentes de energía en el país…”.[16] En segundo lugar, los argumentos que expone el accionante para justificar que dicha relación es mediata están orientados a analizar si la medida es adecuada o no. Por ejemplo, se afirma que “dadas las condiciones reales del mercado eléctrico no pueden alcanzarse durante la vigencia del Plan, ni, directamente, cumpliendo la obligación que crea el artículo 296.” Esto último hace referencia a la falta de idoneidad de la medida, más no implica que no exista una relación directa entre la disposición acusada y las Bases. La acusación versa sobre la efectividad de la norma, estudio que desborda en este caso el análisis del juez constitucional.
7. En consecuencia, la Sala Plena confirmará el Auto del 29 de noviembre de 2019, proferido por el Magistrado Carlos Bernal Pulido, mediante el cual rechazó el segundo cargo de la demanda interpuesta por Hugo Palacios Mejía, en el expediente bajo radicado D-13541.
8. Es relevante aclarar que, si bien la regla general del principio pro actione[17] rige el estudio de la admisión de la demanda de inconstitucionalidad, el objetivo de garantizar la prevalencia del acceso a la administración de justicia exige que el ciudadano accionante cumpla con las mínimas cargas de certeza, claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad de cada uno de los argumentos presentados. Así mismo, le impone al accionante el deber de llevar a cabo las actuaciones conforme a los términos establecidos; en concreto, en lo que tiene que ver con el recurso de súplica debe presentarlo dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto de rechazo. Adicionalmente la Sala Plena debe reiterar, como lo ha hecho previamente, “que mediante esta decisión no se trata de impedir el ejercicio del derecho de acción por parte del demandante, ni de sujetarlo a requisitos exagerados que lo tornen inocuo. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, al tiempo que se protegen las expectativas que tienen los ciudadanos de que la Corte profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante ella. De ahí que… bien podría reformular su demanda y volverla a presentar ante esta Corporación, siempre que advierta el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia”.[18] Finalmente, debe advertirse que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción del ciudadano, de manera que puede presentar una nueva demanda, siempre que se cumplan las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.[19]
9. Así, fundándose en las consideraciones señaladas, la Sala Plena de la Corte Constitucional