El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Francisco Rubio Llorente, Vicepresidente; don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 903/85 y 958/85, promovidos respectivamente por el Gobierno Vasco, representado por el Letrado don Javier Balza Aguilera, y por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Letrado don Manuel María Vicens Matas, frente al Gobierno de la Nación, en relación con el Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre régimen del profesorado universitario. Ha comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, y ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. En fecha 14 de octubre de 1985, y tras haber sido rechazado el correspondiente requerimiento de incompetencia, el Letrado don Javier Balza Aguilera, en nombre del Gobierno Vasco, planteó conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, por entender que el Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre régimen del profesorado universitario, no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco.

Fundamenta su demanda el Gobierno Vasco en que los arts. 9, apartados 3.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 9.º, 10 y 11; 10; 16, y 17 y la Disposición adicional primera del Real Decreto 898/1985 no respetan la distribución de competencias establecida en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco sobre educación y función pública, que son los dos órdenes materiales a los que afecta la regulación contenida en el mismo. En primer lugar describe el Letrado del Gobierno Vasco la distribución competencial en la materia, señalando la necesidad de tener en cuenta el principio de autonomía universitaria (art. 27.10 C.E.) que supone un límite sustancial para ambas Administraciones, estatal y autonómica. En materia educativa (art. 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco), según ha declarado el Tribunal Constitucional en su STC 48/1985, corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco una amplia competencia limitada por la del Estado en lo que respecta a la regulación del derecho fundamental a la educación y a la libertad de enseñanza (art. 27 C.E.), a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (art. 149.1.30 C.E.) y a la alta inspección (art. 27.8 C.E.). Dicho reparto competencial, en materia educativa ha de tener en cuenta la proyección que sobre ella tiene otro título competencial cual es el relativo a la función pública (arts. 149.1.18 C.E. y 10.4 E.A.P.V.). Según la distribución competencial operada en esta materia por los preceptos citados al Estado corresponde el establecimiento de las bases del régimen funcionarial y al País Vasco su desarrollo legislativo y ejecución, tanto de la legislación estatal como de la autonómica. Así lo establece también la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (art. 11 y Disposición adicional decimoquinta, 9), que agota el sistema competencial sobre la materia.

A la luz de esta interpretación sobre la delimitación competencial procede el Letrado del Gobierno Vasco al examen de los artículos del Real Decreto 898/1985 que, según éste, invaden las competencias de la citada Comunidad Autónoma.

A) Respecto del art. 9, apartados 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 y 11, alega el Gobierno Vasco que la Ley de Reforma Universitaria (L.R.U.) estableció las bases del régimen del profesorado universitario y que su desarrollo normativo debe hacerse por ley y no por medio de un reglamento. No obstante lo cual admite que estamos ante un supuesto de los que el establecimiento de bases puede hacerse por vía reglamentaria. En efecto, así se encuentra previsto en el art. 45.1 de la L.R.U. que constituye a la vez título habilitante para el Gobierno y limite preciso de su potestad normadora. Entiende el Gobierno Vasco que por imperativo de la L.R.U. (art. 45.1) las bases que corresponde fijar al Estado reglamentariamente son exclusivamente los criterios de compatibilidad entre la actividad docente e investigadora de los Profesores universitarios, por lo que en consecuencia el resto de las normas relativas al régimen de dedicación del profesorado corresponde al desarrollo normativo que debe efectuar la Comunidad Autónoma que haya asumido tal competencia en su Estatuto.

Dentro de la competencia autonómica está la fijación de la jornada laboral de los Profesores y el reparto de horas de docencia y asistencia a los alumnos. Estas cuestiones no están cubiertas por la habilitación que el art. 45.1 de la L.R.U. hace al Gobierno -referida sólo a la compatibilidad entre docencia e investigación-, sino que forman parte del contenido de la competencia autonómica de ordenación de la función pública (Disposición adicional decimoquinta, 9, y art. 1.2 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública).

En cuanto a la posibilidad de eximir a los Profesores de sus obligaciones docentes (art. 9.7 del Real Decreto 898/1985), no puede considerarse básico ni la previsión ni el limite máximo establecido, ya que se trata de una especificación concreta con la naturaleza de excepción al régimen general de dedicación. Respecto de la prohibición de que eso implique incremento del profesorado se dice que lesiona el principio de autonomía universitaria (arts. 27.10 C.E y 3 y 47.3 de la L.R.U.) e invade competencias autonómicas como la de autorización por la Comunidad Autónoma de los costes del personal funcionario docente (art. 54.4 L.R.U.).

La posibilidad de incrementar las obligaciones docentes de otros Profesores, cuando se aplica la exención antes mencionada (art. 7, párrafo 2), la de computar el término de dedicación a la docencia por períodos anuales (art. 9.8) y la de fijar nuevas actividades a desarrollar por el profesorado en su jornada laboral (art. 9.9) tampoco son encuadrables en la habilitación de la L.R.U. sino que corresponden en concepto de desarrollo normativo a la Comunidad Autónoma. Por lo que respecta a la previsión de que al menos un tercio de esas actividades complementarias se reserven a tareas de investigación (art. 9.9 in fine) en nada altera los criterios generales y básicos del régimen de la función pública universitaria el hecho de que en una Universidad se fijen otras actividades complementarias a la docencia y asistencia al alumnado (biblioteca, documentación u organización de seminarios).

Finalmente los apartados 10 y 11 del art. 9 invaden las competencias autonómicas ya que las bases relativas a la elección por los Profesores de su régimen de dedicación se establecieron en el art. 45 de la L.R.U. y su concreción corresponde al desarrollo normativo autonómico. Existe además un incumplimiento de las bases establecidas en la L.R.U. al imponer limitaciones no previstas por ella.

B) El art. 10, relativo al calendario académico, sólo es básico en lo referente a la necesidad de darle publicidad. Pertenece al ámbito del desarrollo normativo de la L.R.U. y por tanto a la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco la especificación del contenido del calendario. Lo mismo puede decirse del procedimiento de su elaboración, ya que las funciones básicas de los órganos de las Universidades vienen establecidas en la L.R.U. siendo por tanto materia de desarrollo normativo la atribución de funciones no contempladas en la ley. Además, la exigencia de que determinadas actividades consten en el tablón de anuncios de la Universidad y Centro respectivo supone una evidente intromisión en la potestad de organización de la Universidad.

C) Los arts. 16 y 17 del Real Decreto 898/1985 pretenden establecer las bases del régimen disciplinario del profesorado universitario pero en realidad se dedican exclusivamente a regular el procedimiento disciplinario y sancionador, lo que ha de considerarse dentro de la competencia de desarrollo normativo de la Comunidad Autónoma, Las funciones que atribuyen al servicio de Inspección son inconstitucionales: la de inspeccionar el funcionamiento de los servicios es contraria a lo previsto en los arts. 14.2, 45.3 y 45.4 de la L.R.U.; la de colaborar en las tareas de instrucción de los expedientes disciplinarios por ser ésta una competencia de la Comunidad Autónoma y, por último, la de seguimiento y control general de la disciplina académica porque, si se entiende referida a la disciplina del alumnado, corresponde en exclusiva a la Universidad (art. 27.3 L.R.U.) y, si se entiende que abarca un campo mayor,

D) La Disposición adicional primera del Real Decreto 898/1985 es manifiestamente contraria al principio de autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas y prejuzga la política subvencional de las mismas respecto a la Universidad [art. 54.3 a) L.R.U.], ello si se interpreta en el sentido de que los conceptos económicos allí enumerados han de figurar en todo caso y para todas las Universidades en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y, además, en la Ley de Presupuestos de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. No obstante, la Disposición admite otra lectura conforme a la distribución competencial y es la de entender que los conceptos deben figurar en la Ley de Presupuestos Generales del Estado o en la de la Comunidad Autónoma, según cuál de los dos Entes tenga la competencia en la materia.

Por todo lo dicho, se solicita que se declare que los citados preceptos del Real Decreto sobre régimen de profesorado universitario no respetan el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco y consiguientemente se declare la titularidad de esta Comunidad Autónoma sobre la competencia controvertida.

2. Por providencia de 23 de octubre de 1985 la entonces Sección Cuarta acuerda: a) admitir a trámite el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno Vasco; b) dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno d la Nación para que en el plazo de veinte días y bajo la representación que determina el art. 82.2 de la LOTC aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; c) dirigir oficio al Presidente del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo por si ante ella estuviera impugnad o se impugnare el referido Real Decreto, a efectos de cumplir lo dispuesto en e art. 61.2 de la LOTC, y d) publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficia del Estado» y en el «Boletín Oficial del País Vasco» para general conocimiento

3. En fecha 2 de noviembre de 1985, y tras haber sido rechazado el correspondiente requerimiento de incompetencia, el Letrado don Manuel María Vicens Matas, en nombre del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, plante conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que el Real Decreto 898/1985, sobre régimen del profesorado universitario, regula extremo que vulneran la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de enseñanza universitaria y, como conexa con ella, sobre el régimen funcionarial de su profesorado en virtud de lo establecido en el art. 149.1.18 de la C.E. y los arts. 10.1 y 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como el art. 44.1 de la L.R.U. y e Real Decreto 305/1985, de 6 de febrero, sobre traspaso de servicios a la Generalidad en materia de Universidades.

El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña fundamenta su demanda en que el Real Decreto que se cuestiona invade, en bloque y artículo por artículo todos y cada uno de los ámbitos propios de desarrollo legislativo que corresponde a la Comunidad Autónoma en la materia. A efectos de encuadrar el Real Decreto cuestionado en el orden de distribución de competencias correspondiente declara el Letrado de la Generalidad de Cataluña que el régimen del profesorado universitario está integrado en la materia función pública y vinculado a otra esfera competencia íntimamente conexa como es la de la enseñanza. Así resulta de lo dispuesto e los arts. 1.2 de la Ley 30/1984, y 2 de la Ley de la Función Pública de Cataluña y de la exposición de motivos del Real Decreto que es objeto de este conflicto. Por consiguiente, el bloque de constitucionalidad que ha de servir para determina el orden de competencias en la materia está integrado por el art. 149.1.18 de la la C.E. y los arts. 10.1.1 y 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (E.A.C.)

De acuerdo con los arts. 149.1.18 de la C.E. y 10.11 del E.A.C. corresponde a la Comunidad Autónoma, en el respeto de las condiciones básicas que son la establecidas en la Ley 30/1984, el desarrollo legislativo, reglamentario y de mera ejecución sobre la función pública. Por lo que respecta a la educación, la competencia del Estado se limita al establecimiento de las bases correspondiendo su desarrollo normativo y ejecutivo a la Comunidad Autónoma sin perjuicio de los extremos los que se refieren los arts. 15 del E.A.C. y 149.1.30 de la C.E. que no guarda relación con el objeto de este conflicto.

Delimitando así el orden competencial existente en estas materias sostiene e Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña que el Gobierno se ha excedido en sus competencias al promulgar el Real Decreto 898/1985. Alega ante todo e Letrado de la Comunidad Autónoma que el instrumento para establecer las base es la Ley y no el Reglamento como lo demuestra el hecho de que el Estado hay procedido a la fijación de bases en ambas materias a través de dos Leyes, la 11/1983 y la 30/1984. Advierte a continuación que lo que ha hecho el Real Decreto cuestionado es sustituir la actividad legislativa de las Comunidades Autónomas promulgando una normativa completa y acabada de desarrollo de la Ley de Reforma Universitaria y de las bases de la función pública que corresponde dictar a la Comunidad Autónoma. Finalmente, aun admitiendo que el citado Real Decreto pudiera ser considerado como producto de la competencia estatal sobre legislación básica su regulación alcanza tal grado de desarrollo que de hecho deja vacía de contenido la competencia autonómica, lo que no es constitucionalmente legítimo (SSTC 1/1982 y 71/1983).

En virtud de todo lo dicho se solicita que se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña y se anule en su totalidad el Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre régimen del profesorado universitario.

4. Por providencia de 13 de noviembre de 1985 la Sección acuerda: a) admitir a trámite el conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña; b) dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno para que, en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la LOTC, aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; c) dirigir oficio al Presidente del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo por si ante ella estuviera impugnado o se impugnare el referido Real Decreto, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 61.2 de la LOTC, y d) publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» para general conocimiento.

5. El Tribunal Supremo, en escrito de 19 de noviembre de 1985, pone en conocimiento del Tribunal Constitucional que ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo se tramita el recurso núm. 155/1985, interpuesto por don Sergio Pablo Quesada Retschalg contra determinados preceptos del Real Decreto 898/1985, habiéndose remitido copia de la providencia de 23 de octubre a la Secretaría de la Sala correspondiente a efectos de la suspensión del trámite de dicho recurso hasta la decisión del conflicto planteado ante el Tribunal Constitucional. Asimismo, por escrito de 7 de marzo de 1990, la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo comunica que con el núm. 152/1986 se tramita recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 898/1985, habiéndose acordado la suspensión de su tramitación hasta que se dicte Sentencia por el Tribunal Constitucional.

6. Por escrito presentado el 21 de noviembre de 1985, el Abogado del Estado solicita la acumulación de los conflictos positivos de competencia núms. 903/85 y 958/85, promovidos por el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, respectivamente.

7. Mediante providencia de 27 de noviembre de 1985 la Sección acuerda incorporar a las actuaciones el escrito de 21 de noviembre de 1985 presentado por el Abogado del Estado, a quien se le tiene por personado y parte, en representación del Gobierno de la Nación, y dar traslado del mismo a los Letrados del Consejo Ejecutivo de Cataluña y del Gobierno Vasco para que, en el plazo de diez días, expongan lo que estimen procedente respecto a su acumulación solicitada por el Abogado del Estado. El Gobierno Vasco, mediante escrito presentado el 12 de diciembre de 1985, muestra su conformidad a la acumulación solicitada. Por Auto de 13 de febrero de 1986, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó acumular los conflicto positivos de competencia núms. 903/85 y 958/85 y conceder un nuevo plazo d veinte días al Abogado del Estado para que, en representación del Gobierno, presente las alegaciones que estime convenientes.

8. El Abogado del Estado, por escrito de 26 de marzo de 1986, presentó la siguientes alegaciones.

El conflicto promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña atañe al Real Decreto en su totalidad, sin precisar artículos, por considerar que n es una norma básica. No resulta admisible este planteamiento para el Abogado de Estado que recuerda la clara doctrina del Tribunal Constitucional sobre la posibilidad de desarrollar por normas básicas reglamentarias normas legales de igual carácter (SSTC 1/1982, 32/1982 y 76/1983) siempre que se cumplan dos requisitos que son la adaptación de la normativa anterior y el previo establecimiento de bases por Ley de las Cortes Generales, requisitos que han sido cumplidos por el Real Decreto en cuestión. En cuanto a la justificación general de su carácter básico resulta con suficiente claridad de la exposición de motivos del Real Decreto 898/1985 y de la concurrencia de varios títulos competenciales del Estado (arts. 149.1.1, 149.1.18 y 149.1.30 de la C.E.). Todas las materias reguladas en el Real Decreto hallan su asiento en una de las dos Leyes, la de Reforma Universitaria (arts. 44.1, 45.1 y 46) o la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública (arts. 1.1 y 23 29, 30 y 31).

El conflicto promovido por el Gobierno Vasco se ciñe a algunos preceptos concreto del Real Decreto, en parte, por no considerarlos básicos (art. 9), en parte, por considerarlos contrarios a la autonomía universitaria y a la propia Ley de Reforma Universitaria. El carácter básico del art. 9 del Real Decreto se justifica por la especia incidencia que tiene el principio de igualdad en el régimen de dedicación de su Profesores y sus modalidades (arts. 149.1.1 y 18 de la C.E.), ya que cualquier variación en el sistema supondría en la práctica enormes diferencias entre su profesorado otro. Por otra parte, el establecimiento de las horas lectivas y de tutoría es esencia para determinar características básicas del sistema educativo (art. 149.1.30 C.E.) Por último, el que el art. 45.1 de la L.R.U. sólo contemple un supuesto determinado no implica que no puedan ser desarrollados otros aspectos, como la asistencia a los alumnos, que son esenciales desde el punto de vista de los arts. 149.1.1, 149.1.1 y 149.1.30 de la C.E. e incluibles en la habilitación general del art. 44.1 de la L.R.U.

En relación con el art. 10 considera el Abogado del Estado que todos los aspectos que regula (necesidad de publicidad, elementos mínimos y órgano que debe aprobarlo) son esenciales para poder ejercer por el alumnado el derecho a la educación. Respecto de los arts. 16 y 17 alega que no sólo respetan la autonomía universitaria sino que tanto el establecimiento del Servicio de Inspección como sus funciones se encuadran en el art. 149.1.18 C.E. como base del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. Finalmente en cuanto a la Disposición adicional primera habrá que estar a la interpretación que respete el orden competencial que resulte del bloque de la constitucionalidad.

Termina el Abogado del Estado con dos observaciones que conciernen a todos los preceptos impugnados: la primera se refiere a la falta de legitimación de la Comunidad Autónoma del País Vasco para hacer alegaciones de inconstitucionalidad, relativas a los arts. 10, 16 y 17 del Real Decreto 898/1985, apoyadas en la presunta infracción del contenido esencial de la autonomía universitaria y en concreto de la L.R.U., por no afectar a su ámbito propio de autonomía (art. 32.2 LOTC). La segunda hace alusión a la falta de espacio de las Comunidades Autónomas para legislar sobre esta materia, ya que, como consecuencia del principio de autonomía universitaria, las competencias en la materia se reparten fundamentalmente entre el Estado y las Universidades.

9. Por providencia de 10 de diciembre de 1991 se señaló el día 12 del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente Sentencia.

II. Fundamentos jurídicos

1. Es objeto de los conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo de Cataluña el Real Decreto 898/1985, sobre régimen del profesorado universitario. Impugnan ambas Comunidades Autónomas lo que consideran una invasión por parte del Gobierno de la Nación en las competencias que respectivamente les atribuyen sus Estatutos de Autonomía en los arts. 10.4 y 16 (E.A.P.V.) y 10.1 y 15 (E.A.C.) en materias de función pública y enseñanza. Asimismo, el Gobierno Vasco considera que algunos preceptos del Real Decreto cuestionado son contrarios al principio de autonomía universitaria (art. 27.10 de la C.E.).

A) Antes de afrontar el examen de la controversia planteada, debemos responder a la objeción que el Abogado del Estado hace sobre la falta de legitimación de la Comunidad Autónoma en relación con las alegaciones apoyadas en la presunta infracción del principio de autonomía universitaria, objeción que debe acogerse por dos razones fundamentales: en primer lugar, porque, atendido el objeto y los efectos de las Sentencias recaídas en los conflictos positivos de competencia (arts. 59 y 66 LOTC) tan sólo se puede, a través de dicho procedimiento constitucional, delimitar los ámbitos competenciales propios del Estado y demás órganos constitucionales especialmente legitimados para suscitar y comparecer en los conflictos de competencia, razón por la cual este Tribunal en la STC 146/1989, que puso fin a un conflicto de competencia planteado por el Gobiemo Vasco, declaró que el Tribunal debía limitarse a resolver si el Real Decreto impugnado respetaba o no las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma Vasca; y, en segundo, porque la configuración constitucional de la autonomía universitaria es la propia de un derecho fundamental (art. 27.10), cuya titularidad ostentan las Universidades, por lo que la legitimación originaria para la defensa de dicha autonomía tan sólo a ellas les asiste (y no al Estado ni a las CC.AA.) a través del recurso de amparo, habiéndose de excluir, por tanto, la posibilidad de que otros Entes distintos a las Universidades puedan, en el ámbito de este proceso constitucional, reivindicar para sí el ejercicio de competencias fundamentado exclusivamente en la autonomía universitaria. Lo dicho anteriormente no constituye óbice alguno para que en los procedimientos de control abstracto de inconstitucionalidad puedan las CC.AA. aducir la violación del art. 27.10 C.E. (como fue el caso contemplado en la STC 26/1987), e incluso para que dentro del cauce de los conflictos de competencia el Ente que lo plantee no haya de limitarse exclusivamente a los clásicos supuestos de vindicatio potestatis, sino que también pueda, sin recabar para sí la competencia ejercida por otro, entender que una determinada disposición o acto no respeta el orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad, siempre y cuando, además, esa disposición o acto afecte a su propio ámbito de autonomía (SSTC 11/1984, 1/1986, ATC 886/1988), doctrina que, aplicada al presente caso, exigiría que las normas impugnadas no sólo vulneraran la autonomía universitaria, sino que, sobre todo, dicha violación menoscabase per relationem alguna de las competencias de la Comunidad Autónoma.

B) Una vez resuelta la cuestión precedente y con el fin de definir los títulos competenciales del Estado y las Comunidades Autónomas en conflicto, debemos determinar ahora en qué materia se encuadra el Real Decreto sobre régimen de profesorado universitario. Y al respecto debe recordarse que, aunque cabe perfectamente mantener que la cuestión litigiosa puede enmmarcarse en las dos materias enunciadas por las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cataluña, esto es, función pública y enseñanza (STC 87/1983), es preciso determinar la categoría genérica, de entre las dos referidas en la Constitución y en los Estatutos, a la que primordialmente se reconducen las competencias controvertidas, puesto que es ésta la que fundamentalmente proporciona el criterio para la delimitación competencial, sin perjuicio de que, en su caso, la incidencia de ciertos contenidos en otros ámbitos materiales obligue a corregir la conclusión inicial para tomar en consideración títulos competenciales distintos (STC 80/1985).

En el presente caso resulta claro que el Real Decreto 898/1985 regula el régimen jurídico de la función docente universitaria, y que es, por tanto y ante todo, una norma sobre régimen funcionarial. Así lo demuestra el contenido de la misma referido a nombramientos, situaciones, licencias, dedicación, retribuciones, régimen disciplinario, etc., extremos que inciden todos ellos en el desarrollo de la relación de servicio de los Profesores con la Universidad. No cabe eludir, sin embargo, que estos funcionarios docentes universitarios prestan un servicio en el que ratione materiae entran en juego otros conceptos, tales como la enseñanza universitaria y, más genéricamente, los derechos y libertades del art. 27 de la C.E y, con ello, otros títulos competenciales distintos al del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Así, pues, el conflicto planteado deberá resolverse atendiendo al orden competencial establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía sobre régimen estatutario de los funcionarios públicos, salvo en aquellas cuestiones en las que el contenido de la regulación incida más en el desarrollo de la enseñanza universitaria que en el estatuto funcionarial.

2. En materia de función pública al Estado corresponde, en virtud de lo establecido en el art. 149.1.18 de la C.E., la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas, expresión que según hemos declarado se refiere a «todas las Administraciones Públicas» (SSTC 25/1983, 76/1983 y 99/1987). Puesto que el art. 149.1.18 de la C.E. ha dejado a la disponibilidad autonómica competencias dentro del límite que comporta la competencia estatal (STC 85/1983), es necesario fijar cuál es la competencia asumida por las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cataluña en sus respectivos Estatutos. Pues bien, son los arts. 10.4 del E.A.P.V. y 10.1 del E.A.C. las normas que completan el marco normativo del orden competencial en la materia controvertida, pues en ellos las Comunidades Autónomas en cuestión han asumido, con carácter exclusivo, la competencia sobre el régimen estatutario de «sus» funcionarios.

Refiriéndose a los arts. 149.1.18 de la C.E. y 10.4 del E.A.P.V., este Tribunal ha declarado que «de una interpretación combinada de ambos preceptos se deduce claramente que al Estado corresponde el establecimiento de las bases del régimen estatutario de los funcionarios y a la Comunidad Autónoma del País Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución de dicho régimen estatutario en lo que se refiere a los funcionarios al servicio de dicha Comunidad» (STC 85/1983). Lo dicho hasta ahora significa que el esquema de reparto competencial -bases estatales y desarrollo legislativo autonómico-, alegado por las Comunidades Autónomas para defender las competencias controvertidas en este conflicto como propias, es sin duda correcto cuando se refiere a los funcionarios al servicio de las Comunidades Autónomas, pero habrá que determinar si también lo es cuando se trata, como en el presente caso, de fun- cionarios que no son de las Comunidades Autónomas.

Para ello se ha de tener presente que este Tribunal ha declarado que los funcionarios de los Cuerpos docentes universitarios «no son funcionarios del País Vasco o de su Administración Local, únicos funcionarios a que se refiere el art. 10.4 del E.A.P.V.» (SSTC 26/1987 y 146/1989), y ha añadido que «si bien inicialmente son funcionarios de la Universidad para la que son nombrados, ello no impide su traslado a otras Universidades mediante los concursos de méritos regulados por la Ley, y esta condición de funcionarios interuniversitarios o comunicables entre las diferentes Universidades justifica la aplicación al caso de las competencias exclusivas del Estado que se determinan en el art. 149.1.1, y especialmente en el art. 149.1.18 de la Constitución» (SSTC 26/1987 y 146/1989). Así, pues, no es cierto, en contra de lo que sostienen las Comunidades Autónomas que han planteado el conflicto, que, en el régimen estatutario de funcionarios que no pertenecen a los Cuerpos de las Comunidades Autónomas, tengan éstas la competencia del desarrollo legislativo de las bases establecidas por el Estado, ya que en sus respectivos Estatutos de Autonomía han asumido tal competencia sólo para el régimen estatutario de sus propios funcionarios. Ello no significa, en modo alguno, que las Comunidades Autónomas no tengan competencias de desarrollo legislativo en la regulación de la actividad docente, pues pueden tenerla en virtud de otros títulos competenciales distintos al del régimen estatutario de los funcionarios públicos.

Por tanto, para definir la titularidad de las competencias controvertidas habrá que estar, en cada caso, al contenido concreto de los preceptos del Real Decreto cuestionado, de tal manera que, si dicho contenido pertenece al régimen estatutario de la función pública, el esquema bases-desarrollo no servirá para resolver el conflicto planteado, pues el Estado puede regular, sin distinción de bases y desarrollo, el estatuto de los funcionarios docentes universitarios, pertenecientes a los Cuerpos Nacionales, con el límite, claro está, de la autonomía universitaria (art. 27.10 de la C.E.). Por el contrario, si el contenido de la regulación incide más sobre la enseñanza universitaria, en sentido amplio, que sobre el estatuto funcionarial de sus Profesores, entonces habrá que acudir al esquema bases-desarrollo para resolver la controversia planteada a partir del título competencial de enseñanza universitaria, para lo cual ha de tenerse muy en cuenta que en materia universitaria el reparto competencial presenta una estructura peculiar respecto de otros sectores, consistente en que a las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas hay que añadir las derivadas de la autonomía de las Universidades que limitan necesariamente aquéllas (SSTC 26/1987 y 146/1989).

3. El Consejo Ejecutivo de Cataluña, que parte de la concepción de que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo normativo y ejecución en la materia de función pública y enseñanza, considera que el Real Decreto cuestionado invade en bloque y artículo por artículo todos y cada uno de los ámbitos propios de su potestad de desarrollo legislativo, y ello por las dos razones siguientes: porque el Reglamento no es un instrumento idóneo para establecer las bases, toda vez que éstas han sido establecidas por dos Leyes, la 11/1983, de Reforma Universitaria, y la 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, cuyo desarrollo corresponde a la Comunidad Autónoma y, finalmente porque, aun admitiendo que el Real Decreto 898/1985 pudiera ser considerado como producto de la competencia estatal sobre regulación básica, su regulación alcanza tal grado de desarrollo que ha dejado vacía de contenido la competencia autonómica.

Debemos rechazar el planteamiento del Gobierno autonómico de Cataluña por diversas razones, la primera y más importante es que el Real Decreto cuestionado es resultado del ejercicio de competencias estatales en materia de función pública, en concreto de los Cuerpos Docentes Universitarios que, al no ser funcionarios ni de la Comunidad Autónoma ni de su Administración Local, únicos a los que se refiere el art. 10.1 del E.A.C., corresponde su regulación al Estado sin distinción entre bases y desarrollo legislativo de las mismas, razón ésta por la cual carecen de fundamento las alegaciones relativas al carácter básico o no del Real Decreto cuestionado, así como a su naturaleza reglamentaria. Igualmente debe rechazarse la vindicatio potestatis que la Comunidad Autónoma de Cataluña hace desde la perspectiva del art. 15 de su Estatuto de Autonomía, pues una vez sentado que el Estado tiene competencia, ex art. 149.1.18 C.E., para dictar una norma que, como la controvertida, regule el régimen funcionarial de los Profesores universitarios, resulta insostenible la reivindicación de la competencia general para aprobar dicha norma en ejercicio del desarrollo normativo de las bases que, sobre enseñanza universitaria, ha establecido la Ley 11/1983, ejercicio que, según la Comunidad Autónoma, le corresponde sin precisar con qué alcance ni contenido y prescindiendo por completo de las competencias que puedan pertenecer a las Universidades en el ejercicio del derecho fundamental garantizado en el art. 27.10 de la C.E.

4. El Gobierno Vasco considera que el Real Decreto 898/1985 invade las competencias que a la Comunidad Autónoma atribuyen los arts. 10.4 y 16 de su Estatuto de Autonomía para la regulación del Estatuto de los funcionarios del País Vasco y en materia de enseñanza, respectivamente. Alega, además, que algunos de los preceptos del Real Decreto en cuestión infringen el principio de autonomía universitaria, garantizado en el art. 27.10 de la C.E. Tendremos, pues, que definir exclusivamente si el Gobierno, al aprobar el Real Decreto 898/1985, se ha excedido en el ejercicio de sus competencias, invadiendo las que pertenecen a la Comunidad Autónoma del País Vasco, pues la cuestión relativa a la posible invasión del ámbito de la autonomía universitaria por ciertos contenidos del art. 9 del Real Decreto que plantea el Gobierno Vasco no puede ser objeto del presente conflicto, como ha quedado dicho.

A) Respecto del art. 9 del Real Decreto 898/1985, considera el Gobierno Vasco que las competencias relativas a la fijación de la jornada laboral, reparto de horas entre docencia y asistencia al alumnado, la posibilidad de eximir a Profesores total o parcialmente de las obligaciones docentes, la regla de permisibilidad del incremento de obligaciones docentes con el límite de tres horas lectivas semanales, el cómputo de tiempo de dedicación a la docencia por periodos anuales, la fijación de nuevas actividades del profesorado y lo relativo a la elección del régimen de dedicación del mismo, no pueden ser consideradas como básicas sino que se encuadran en el campo del desarrollo normativo de la función pública docente que corresponde a la Comunidad Autónoma.

Pues bien, en contra de esta afirmación, se hace obligado recordar ahora que la Comunidad Autónoma carece de la competencia de desarrollo normativo de las bases del régimen funcionarial de los Profesores universitarios, porque los funcionarios de los Cuerpos Docentes Universitarios, como ya hemos dicho, no son funcionarios del País Vasco o de su Administración Local, únicos funcionarios a los que se refiere el art. 10.4 del E.A.P.V. (SSTC 26/1987 y 146/1989), en general, y la Disposición adicional decimoquinta, 10, de la Ley 30/1984, por lo que se refiere a la función pública docente, en particular. A ello debemos añadir, como dijimos en nuestra STC 26/1987, que, una vez establecido el sistema funcionarial de los Cuerpos Docentes Universitarios en el art. 33 de la L.R.U., es inherente a ese sistema la existencia de un régimen uniforme sobre determinados aspectos del estatuto funcionarial, lo que en último término impone ciertas limitaciones, tanto de la autonomía universitaria, como de la de las Comunidades Autónomas (STC 26/1987).

Dicho esto y volviendo a las competencias concretas reguladas en el art. 9 del Real Decreto 898/1985, que la Comunidad Vasca reivindica para sí, resulta claro que todas y cada una de ellas forman parte del régimen funcionarial de los Profesores universitarios, pues regulan extremos relativos a su relación de servicio con la Universidad a la que estén vinculados: duración de la jornada laboral, reparto de horas entre docencia y asistencia al alumnado, exención o incremento de obligaciones docentes, cómputo del tiempo de dedicación a la docencia, fijación de nuevas actividades y elección del régimen del profesorado. No puede ignorarse, sin embargo, que todos estos aspectos del estatuto funcionarial docente están íntimamente conectados con la autonomía universitaria y, más concretamente, con la libertad para la enseñanza y la investigación que constituyen su justificación última. Todo lo cual nos lleva a concluir que la regulación de las competencias de referencia, en cuanto encuadrables en el régimen funcionarial de los Cuerpos Docentes Universitarios, corresponde al Estado. Lo dicho nos lleva a rechazar la reivindicación por la Comunidad Autónoma del País Vasco de las competencias enunciadas a partir de un título -desarrollo normativo de las bases de la función pública docente- que no le pertenece.

Por el contrario, debemos acoger la alegación del Gobierno Vasco relativa a la prohibición de incrementar el profesorado cuando se exima total o parcialmente de las obligaciones docentes a algunos de sus Profesores (art. 9.7 del Real Decreto), pues efectivamente es contraria a la competencia autonómica de autorización de los costes del personal funcionario docente (art. 54.4 L.R.U.). Es claro que la prohibición de incrementar la plantilla del personal funcionario docente invade la competencia de la que, según el art. 54.4 L.R.U., es titular la Comunidad Autónoma para autorizar específicamente los costes de dicho personal; competencia ésta que no sólo se justifica por la subvención global fijada anualmente por las Comunidades Autónomas para el presupuesto de las Universidades, sino también porque dicha subvención opera sobre una materia -la enseñanza universitaria- sobre la que la Comunidad Autónoma que plantea el conflicto ha asumido competencias (art. 16 E.A.P.V.).

Por último, en relación con los apartados 10 y 11 del art. 9 del Decreto impugnado, hemos de rechazar la alegación del Gobierno Vasco, toda vez que, de un lado, como ya se ha reiterado, el desarrollo de las bases del régimen funcionarial -al que, sin duda, pertenece el régimen de dedicación del profesorado universitario- no corresponde a la Comunidad Autónoma y, de otro, y en lo que respecta al supuesto incumplimiento de las bases establecidas en la L.R.U., dicha pretensión no tiene cabida en el ámbito de un conflicto de competencias.

B) Respecto del art. 10 (elaboración y contenido del calendario académico entiende el Gobiemo Vasco que sólo puede considerarse básica la exigencia de que el calendario académico goce de publicidad; el resto pertenece al ámbito del desarrollo normativo de la L.R.U. y, por tanto, a la competencia de la Comunidad Autónoma. En efecto, la previsión de dar publicidad a dicho calendario debe considerarse básica, pues la finalidad de publicar al comienzo de cada curso el calendario académico es dar a conocer una información que, como reconoce el propio Gobiemo Vasco, es esencial para el ejercicio del derecho a la educación por parte de los alumnos. Sin embargo, el contenido concreto del calendario académico no puede calificarse de básico, pues, dada la naturaleza de las actividades que con él se dan a conocer (horario de clases, seminarios, tutorías y otros posibles), es inseparable de la organización de la docencia y la investigación, por lo que su fijación debe corresponder a cada Universidad y a la Comunidad Autónoma respectiva (art. 16 E.A.P.V.).

En cuanto a la aprobación de dicho calendario por el Consejo social correspondiente, alega el Gobierno Vasco que se trata de la atribución de una función específica no contemplada en la L.R.U., que invade, por ello, su competencia de desarrollo normativo. En efecto, es fundada la queja de la Comunidad Autónoma por cuanto que, tratándose de un órgano de gobierno de las Universidades, regulado en la L.R.U. y por la Comunidad Autónoma actora en la Ley 6/1985, del Consejo Social de la Universidad del País Vasco, no puede el Gobierno de la Nación mediante Real Decreto atribuirle una función no prevista en ninguna de las citadas leyes, ni tampoco en los Estatutos de la Universidad del País Vasco, de acuerdo con lo establecido en el art. 2.13 de la citada Ley 6/1985.

Finalmente, respecto a la referencia al tablón de anuncios, el Gobiemo Vasco considera que se trata de una intromisión en la potestad de organización de la Universidad, y sin duda lo es, pues en ningún modo puede considerarse básico el lugar en el que una Universidad y sus respectivos Centros han de publicar su calendario académico, ya que dicha forma de publicidad afecta a la prestación del servicio público de la enseñanza universitaria, con respecto al cual, como se ha reiterado, la Comunidad Vasca, junto con la Universidad, ostenta la competencia (art. 16 E.A.P.V.).

C) Sobre los arts. 16 y 17 del Real Decreto 898/1985 afirma el Gobiemo Vasco que no pueden considerarse básicos porque regulan el procedimiento disciplinario y sancionador de los Profesores universitarios, aspectos que corresponden al ámbito del desarrollo normativo que pertenece a la Comunidad Autónoma. Este planteamiento debe ser rechazado, ya que el régimen disciplinario es uno de los aspectos esenciales de la regulación del estatuto de los funcionarios, por lo que es evidente que la Comunidad Autónoma carece de la competencia que reivindica, por tratarse, como hemos dicho reiteradamente, de funcionarios docentes universitarios que, por su condición de funcionarios interuniversitarios o comunicables, quedan al margen de la previsión del art. 10.4 del E.A.P.V.

Por lo que respecta a la creación por el Real Decreto de un servicio de Inspección del funcionamiento de los servicios de las Universidades (art. 16), resulta fundada la vindicatio potestatis de la Comunidad Autónoma vasca. En efecto, en el título 11 de la Ley de Reforma Universitaria, bajo la rúbrica «del Gobiemo de las Universidades», el art. 14 define el Consejo Social como el órgano de participación de la Sociedad en la Universidad, al que corresponde, entre otras atribuciones, la supervisión del rendimiento de sus servicios. En desarrollo de lo dispuesto en el precepto citado, la Comunidad Autónoma vasca aprobó la Ley 6/1985, del Consejo Social de la Universidad del País Vasco, en cuyo art. 2.11 declara que, en el marco de lo establecido en la Ley de Reforma Universitaria, corresponde al órgano mencionado supervisar el rendimiento de los Servicios de la Universidad. Ello significa que, en lo que respecta a la atribución por Real Decreto al servicio de Inspección de la competencia para inspeccionar el funcionamiento de los servicios de la Universidad, el precepto invade la competencia autonómica, pues, según la Ley de Reforma Universitaria y la Ley del Consejo Social de la Universidad del País Vasco, a éste, y sólo a éste, corresponde la función de supervisar el funcionamiento de los servicios de la Universidad del País Vasco. La norma cuestionada invade, por tanto, la competencia de desarrollo legislativo que, en virtud del art. 16 E.A.P.V. y del art. 14.3 b de la L.R.U., corresponde a la Comunidad Autónoma vasca, respecto de las bases establecidas por el Estado acerca del Consejo Social. Y no puede objetarse, en contra de lo que acaba de sostenerse, que el mismo art. 16 del Real Decreto 898/1985 prevea la posibilidad de que puedan formar parte del servicio de Inspección uno o más representantes de la parte social del Consejo Social, pues la Ley de Reforma Universitaria no ha previsto una presencia o participación más o menos relevante del Consejo Social en la supervisión del funcionamiento de las Universidades, sino que le ha atribuido por entero dicha función al mencionado órgano.

Finalmente, debemos rechazar el reproche que el Letrado del Gobiemo Vasco hace al art. 16 del Real Decreto en lo relativo al control general de la disciplina académica atribuida al servicio de Inspección. La expresión disciplinaría académica sólo puede referirse al profesorado universitario, tal y como se deriva, tanto del ámbito de regulación del Real Decreto, como del contenido de los arts. 16 y 17, referentes al régimen disciplinario del profesorado, materia que forma parte del régimen estatutario de los funcionarios de los Cuerpos Docentes Universitarios.

D) La Disposición adicional primera del Real Decreto establece que «las modalidades y cuantías de las retribuciones del profesorado pertenecientes a los Cuerpos Docentes Universitarios, así como los requisitos para su percepción deberán reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado y figurar, en su caso, en los Presupuestos de las demás Administraciones Públicas».

Tal previsión normativa, para su cabal comprensión, ha de ponerse en conexión, de una parte, con el sistema de régimen funcionarial del profesorado como Cuerpo Docente Interuniversitario o «comunicable» entre las diferentes Universidades (art. 33 L.R.U.) y con el régimen retributivo uniforme que, respecto de ese personal, determina el art. 46.1 de la L.R.U., declarado conforme con la Constitución por nuestra STC 26/1987 (fundamento jurídico 12, apartado 9) y a cuyo tenor corresponde al Gobiemo de la Nación establecer dicho régimen retributivo, y, de otra, con lo prevenido en el art. 54.3 a) de la L.R.U. que contempla en el estado de ingresos del Presupuesto de las Universidades «la subvención global fijada anualmente por las CC.AA.».

La Disposición adicional primera ha de entenderse, pues, como una previsión respecto del reflejo presupuestario que, necesariamente, ha de tener el régimen retributivo del personal docente universitario en la Ley de Presupuestos Generales correspondiente. Pero una previsión normativa semejante, de alcance puramente presupuestario en cuanto afecta a la composición y estructura de los Presupuestos, ha de ser entendida de conformidad con el orden constitucional y estatutario de competencias, de modo que se respete en todo caso el principio de autonomía presupuestaria de las CC.AA. que hayan asumido competencias en la materia, como es el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Por tanto, la Disposición adicional primera ha de interpretarse en el sentido de que las modalidades y cuantías de las retribuciones del profesorado universitario, así como los requisitos para su percepción, deberán figurar en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado o de la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la competencia en materia de Universidades. Así entendida la Disposición adicional primera no es inconstitucional.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1º. Declarar que los arts. 9.7 (en cuanto prohíbe el incremento de profesorado), 10.1 (en cuanto especifica el contenido del calendario académico, lo relativo a su aprobación por el Consejo Social y la exigencia de que conste en el tablón de anuncios) y 16.1 (en cuanto que atribuye la inspección del funcionamiento de los servicios de la Universidad al Servicio de Inspección) del Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre Regímenes del Profesorado Universitario, invaden las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cataluña.

2º. Declarar que la Disposición adicional primera no invade las competencias de las Comunidades Autónomas recurrentes, si se interpreta en el sentido que se expone en el fundamento jurídico 4º., apartado D), de esta Sentencia.

3º. Desestimar los presentes conflictos de competencia en todo lo demás.

Publiquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a doce de diciembre de mil novecientos noventa y uno.