Pleno. Auto 12/2016, de 19 de enero de 2016. Cuestión de inconstitucionalidad 4650-2015. Inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 4650-2015, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el fondo estatal de inversión local.

Excms. Srs. don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 31 de julio de 2015, al que se acompaña el correspondiente Auto de 9 del mismo mes, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid planteó una cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 8 y 10 del Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un fondo estatal de inversión local y un fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y el empleo y se aprueban créditos extraordinarios para atender a su financiación (en adelante, Real Decreto-ley 9/2008), por posible infracción del art. 149.1.13 CE.

2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

a) El Ayuntamiento de Granada —recurrente en el proceso a quo— recibió ayudas para la ejecución de los proyectos “remodelación de las calles Arzobispo Pedro de Castro, Pedro Temboury y Luz Casanova 1514” y “remodelación de la calle Aviador Dávila 1868” con cargo al fondo estatal de inversión local, creado por el Real Decreto-ley 9/2008.

b) A la vista del informe de control financiero de subvenciones y ayudas nacionales elaborado por la Intervención territorial de Granada, la Dirección General de Coordinación de las Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) acordó iniciar el procedimiento de reintegro regulado en el art. 10 del Real Decreto-ley 9/2008, confiriendo mediante resolución de 30 de mayo de 2012 el correspondiente trámite de alegaciones. Las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento de Granada fueron desestimadas mediante resolución de la citada Dirección General de 9 de octubre de 2012, por la que se declaraba la existencia de un saldo a favor del tesoro público, por incumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 9/2008.

c) Contra dicha resolución, el Ayuntamiento de Granada interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso núm. 602-2013), alegando que no concurría causa alguna de reintegro.

d) Una vez declarado concluso el procedimiento, mediante providencia de 21 de abril de 2015 se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la conveniencia de plantear una cuestión de inconstitucionalidad en relación con los preceptos del Real Decreto-ley 9/2008 objeto de aplicación.

e) El Abogado del Estado presentó un escrito de alegaciones el 7 de mayo de 2015 en el que se oponía al planteamiento de la cuestión. Aducía, en apoyo de su pretensión, que la STC 150/2012 no podía servir de fundamento para la formulación de la cuestión porque se refería a otro Real Decreto-ley y, además, que la cuestión de inconstitucionalidad no era el procedimiento para resolver esta controversia competencial.

f) El Ministerio Fiscal formuló alegaciones mediante escrito presentado el 14 de mayo de 2015, razonando que los arts. 8 y 10 del Real Decreto-ley 9/2008 son aplicables al caso y relevantes para el fallo, pues se referían al reintegro de la ayuda concedida al ayuntamiento. No se oponía al planteamiento de la cuestión, a la vista de la STC 150/2012 y de que el contenido de los citados arts. 8 y 10 coincidía con el de dos de los preceptos declarados inconstitucionales en dicho pronunciamiento.

g) Mediante providencia de 1 de junio de 2015 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid aclaró su providencia de 21 de abril, especificando la duda de constitucionalidad que albergaba. Habiéndoseles notificado la nueva providencia, tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal se remitieron a sus alegaciones anteriores.

3. El Auto de promoción de la cuestión señala que los procedimientos de control financiero y reintegro cuya resolución constituye el objeto del proceso a quo se fundan en los preceptos controvertidos: arts. 8 y 10 del Real Decreto-ley 9/2008, que son sustancialmente equivalentes a los arts. 5 y 6 del Real Decreto-ley 13/2009, que fueron declarados inconstitucionales por la STC 150/2012. En dicha Sentencia se consideró que el art. 149.1.13 de la Constitución no ampara la regulación contenida en dichos preceptos, habida cuenta de que deben ser las Comunidades Autónomas quienes establezcan el régimen de gestión, control y resolución de las solicitudes de ayudas, así como el procedimiento de reintegro. Los preceptos aplicados en este procedimiento, a juicio del órgano judicial, incurrirían en el mismo vicio de inconstitucionalidad, al otorgar a órganos de la Administración general del Estado las competencias de control y reintegro de las ayudas en una competencia que es compartida con las Comunidades Autónomas. El Tribunal proponente considera, en consecuencia, que los arts. 8 y 10 del Real Decreto-ley 9/2008 vulneran el art. 149.1.13 de la Constitución, al igual que sucedía con los preceptos equivalentes del Real Decreto-ley 13/2009.

4. Mediante providencia de 20 de octubre de 2015 la Sección Primera de este Tribunal acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), oír al Fiscal General del Estado para que en el plazo de diez días alegase lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales.

5. La Fiscal General del Estado, en escrito registrado el 6 de noviembre de 2015, después de relacionar las circunstancias del caso y transcribir íntegramente las normas legales cuestionadas, expone dos fundamentos de Derecho.

En el primero analiza la identidad del procedimiento previsto en el Real Decreto-ley 9/2008 con el del Real Decreto-ley 13/2009, al que se refiere la STC 150/2012, lo que explica las dudas de constitucionalidad que alberga el órgano judicial promotor de la cuestión.

En el segundo aborda la posible concurrencia de óbices procesales en relación, por un lado, con la debida cumplimentación del art. 35.2 LOTC y, por otro, con el juicio de aplicabilidad y relevancia.

En cuanto al primero de los aspectos, la Fiscal concluye que debe tenerse por correctamente evacuado el trámite de audiencia a las partes.

Conclusión distinta alcanza la Fiscal General del Estado en cuanto a la formulación de los juicios de aplicabilidad y relevancia. Tras recordar la doctrina del Tribunal sobre el carácter esencial de estos juicios y sobre los requisitos para entender que han sido correctamente formulados, especialmente la necesidad de que se exterioricen por el órgano judicial, recuerda que otras cuestiones referidas a los mismos preceptos legales y planteadas exactamente en los mismos términos que la aquí analizada ya han sido inadmitidas por insuficiente exteriorización del juicio de relevancia. De acuerdo con lo anterior, y para guardar coherencia con dichas resoluciones, considera la Fiscal que la presente cuestión debe ser inadmitida por el mismo motivo.

II. Fundamentos jurídicos

1. La presente cuestión de inconstitucionalidad se suscita en relación con los arts. 8 y 10 del Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un fondo estatal de inversión local y un fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y el empleo y se aprueban créditos extraordinarios para atender a su financiación (en adelante, Real Decreto-ley 9/2008), por posible infracción del art. 149.1.13 CE. Los citados arts. 8 y 10 del Real Decreto-ley 9/2008 atribuyen a órganos del Estado, respectivamente, el control de la correcta aplicación de los recursos obtenidos del fondo y la tramitación de los expedientes de reintegro de las cantidades no justificadas.

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid considera que tales preceptos son sustancialmente equivalentes a los arts. 5 y 6 del Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, de creación del fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, que ya fueron declarados inconstitucionales por la STC 150/2012, de 5 de julio. El órgano promotor recuerda que en dicha Sentencia este Tribunal afirmó que el art. 149.1.13 CE no ampara tal regulación, habida cuenta de que, tratándose de una competencia compartida, deben ser las Comunidades Autónomas quienes asuman, en tanto que actividades ejecutivas, el control financiero de las ayudas concedidas y, en su caso, los expedientes de reintegro. A su juicio, los preceptos cuestionados del Real Decreto-ley 9/2008 incurrirían en esa misma inconstitucionalidad, al otorgar a órganos de la Administración general del Estado las competencias de control y reintegro del fondo estatal de inversión local.

La Fiscal General del Estado, según se ha indicado en los antecedentes, sostiene, en cuanto al cumplimiento de los requisitos procesales, que se ha practicado correctamente el trámite de audiencia del art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) pero entiende, en cambio, que el juicio de relevancia no se ha exteriorizado conforme a las exigencias de la doctrina constitucional, interesando la inadmisión de la cuestión por este motivo, en coherencia con la decisión adoptada en relación con otras cuestiones planteadas exactamente en los mismos términos.

2. De acuerdo con el art. 37.1 LOTC, este Tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante Auto, sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad “cuando faltaren las condiciones procesales”.

Acerca de tales condiciones, es preciso comenzar recordando, como dijimos en la STC 79/2015, de 30 de abril, FJ 3, que los apartados 1 y 2 del art. 35 LOTC exigen, respectivamente, que la norma con rango de ley de la que tenga dudas un juez o tribunal resulte “aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo” y que el órgano judicial deberá especificar o justificar en el Auto de planteamiento de la cuestión en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma de que se trate. En atención a lo expuesto, es exigible que la norma cuestionada supere el llamado juicio de relevancia, que se erige en uno de los requisitos esenciales para impedir que la cuestión de inconstitucionalidad pueda quedar desvirtuada por un uso no acomodado a su naturaleza y finalidad, lo que sucedería si se utilizase para obtener pronunciamientos innecesarios o indiferentes para la decisión del proceso en que se suscita (por todas, SSTC 42/2013, de 14 de febrero, FJ 2; y 156/2014, de 25 de septiembre, FJ 2). De ahí que este Tribunal haya estimado que debe darse una verdadera “dependencia” (STC 189/1991, de 3 de octubre, FJ 2), o un “nexo de subordinación”, entre el fallo del proceso y la validez de la norma cuestionada (STC 157/1990, de 18 de octubre, FJ 1). Así, no basta con que el Tribunal ordinario considere que la norma es aplicable al caso, sino que también ha de satisfacerse el requisito de la relevancia; si bien la aplicabilidad de la norma es condición necesaria para que el fallo dependa de su validez, no es, en modo alguno, condición suficiente (SSTC 17/1981, de 1 de junio, FJ 4; y 156/2014, FJ 2).

Asimismo, hemos mantenido que es a los jueces y tribunales ordinarios que plantean las cuestiones de inconstitucionalidad a los que corresponde comprobar y exteriorizar dicho juicio de relevancia, sin que este Tribunal pueda “sustituir, rectificar o integrar el criterio de los órganos judiciales proponentes” (por todas, STC 166/2012, de 1 de octubre, FJ 2).

3. En la cuestión aquí analizada, la Fiscal General del Estado, al evacuar el trámite del art. 37.1 LOTC, deja constancia de que el órgano judicial solo hace una formulación implícita del juicio de relevancia, lo que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, no resulta suficiente.

Como recuerda la Fiscal General del Estado, en fechas recientes varias resoluciones de este Tribunal (ATC 136/2015, de 21 de julio, STC 201/2015, de 24 de septiembre; SSTC 212/2015 y 213/2015, ambas de 8 de octubre, y SSTC 219/2015, 220/2015, y 221/2015, todas ellas de 22 de octubre) han tenido ocasión de pronunciarse sobre si cumplían los juicios de aplicabilidad y relevancia varios Autos de la misma Sala que planteaban otras cuestiones de inconstitucionalidad respecto de los mismos preceptos. Tras descartar que pudieran entenderse convenientemente cumplidos aquellos dos juicios a través de justificaciones meramente “implícitas”, carentes de suficiente argumentación, se inadmitieron las cuestiones por la razón siguiente: “El Auto de planteamiento no va más allá de exponer que los preceptos cuestionados fueron aplicados por los actos administrativos impugnados [en] el pleito a quo. En estas circunstancias, aunque pudiera admitirse que con ello se justifica la aplicabilidad de los mismos, no es posible reconocer en tal argumento una exteriorización del juicio de relevancia, lo que determina la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad porque el órgano judicial no ha levantado la carga de ‘especificar y justificar’ el juicio de relevancia” (ATC 136/2015, FJ 3, y Sentencias antes citadas que se remiten a él).

La presente cuestión de inconstitucionalidad está planteada exactamente en los mismos términos que las inadmitidas en las indicadas resoluciones. Corresponde, en consecuencia, apreciar que el órgano judicial tampoco en este caso ha exteriorizado suficientemente las razones por las que considera que su enjuiciamiento depende de la constitucionalidad de los arts. 8 y 10 del Real Decreto-ley 9/2008 y, con ello, inadmitir la presente cuestión (art. 35.2 LOTC), sin que esta inadmisión, al basarse en un motivo estrictamente formal, impida un eventual replanteamiento (entre otros, AATC 120/1997, de 23 de abril, FJ 2; y 195/2010, de 14 de diciembre, FJ 2).

Por todo lo expuesto, el Pleno

ACUERDA

Inadmitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4650-2015, planteada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Madrid, a diecinueve de enero de dos mil dieciséis.