Pleno. Auto 132/2016, de 21 de junio de 2016. Cuestión de inconstitucionalidad 1059-2016. Inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 1059-2016, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Lugo en relación con el apartado segundo de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014.

Excms. Srs. don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez.

I. Antecedentes

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 2 de marzo de 2016, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Lugo remitió testimonio del Auto de 11 de noviembre de 2015 por el que se acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014. Se considera que el citado apartado puede ser contrario a los arts. 9.3, 106.1, 134, 140 y 149.1.18 CE.

2. Los hechos que pueden ser relevantes en este proceso constitucional son los siguientes:

a) La Sociedad Gallega del Medio Ambiente, S.A. (SOGAMA), y el Ayuntamiento de Castroverde (Lugo) suscribieron en noviembre de 2006 un contrato para el tratamiento de residuos urbanos procedentes de dicho municipio. El Ayuntamiento se adhirió voluntariamente al plan de SOGAMA para la gestión de residuos sólidos urbanos de los municipios de la Comunidad Autónoma de Galicia.

b) Con fecha de 31 de diciembre de 2013 se publicó en el “Diario Oficial de Galicia” núm. 249 la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014, cuya disposición adicional vigesimoprimera fija un canon unitario de tratamiento por tonelada de residuos urbanos a 74,64 €/t, más IVA (apartado 2). La gestión, liquidación y cobro del canon unitario corresponde a SOGAMA (apartado 4). El canon es de aplicación a los negocios jurídicos ya suscritos por las entidades locales con SOGAMA para la gestión de los residuos urbanos municipales una vez transcurrido el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la presente norma, “salvo que dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el órgano competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico suscrito” (apartado 2).

c) De acuerdo con lo previsto en la referida disposición adicional SOGAMA continuó prestando el servicio contratado por el Ayuntamiento de Castroverde y con fecha 16 de abril y 13 de mayo de 2014 le expidió las facturas correspondientes a los meses de marzo y abril de 2014, respectivamente.

d) El 2 de febrero de 2015 la SOGAMA interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de dos recursos de reposición deducidos frente a dos acuerdos de la Junta de gobierno local del Ayuntamiento de Castroverde, adoptados en sesión de 14 de mayo de 2015, de no conformar sendas facturas remitidas por SOGAMA y de aprobar una liquidación diferente.

A través de ese recurso se solicitaba, además de la anulación de los actos impugnados, el reconocimiento del derecho al cobro del importe por la prestación del servicio de gestión de los residuos sólidos urbanos del término municipal en los meses de marzo y abril de 2014, reclamando el pago del importe pendiente de abono, que ascendía a las cantidades de 4.065,82 € y 4.491,01 €, respectivamente.

En el suplico de la demanda se solicitaba también que la sentencia declarase que “el precio del contrato suscrito entre SOGAMA y el Ayuntamiento de Castroverde con fecha 17 de noviembre de 2006, correspondiente a los meses de marzo y abril asciende a 5.983,74 y 5.417,23 €, respectivamente, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado segundo de la Disposición adicional vigesimoprimera de la LGPCAG 2014”.

e) Por providencia de 20 de octubre de 2015, el titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Lugo dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal para que en el plazo común de diez días alegaran sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad o sobre el fondo de ésta. El órgano judicial señaló que la cuestión se suscitaba en torno a la adecuación constitucional de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013 y que la dudas que se planteaban eran: i) posible invasión de competencias municipales por parte del legislador autonómico, en cuanto a la recogida, transporte y eliminación de los residuos urbanos, en la medida en que tales operaciones de gestión no han sido declaradas formal o legalmente competencia de titularidad autonómica; en definitiva, el menoscabo de la autonomía local garantizada en el art. 140 CE; ii) posible invasión de competencias estatales por parte del legislador autonómico, en cuanto a la eventual modificación de la naturaleza del contrato de litis y la de su precios, debido al carácter exclusivo de la competencia estatal para la determinación de las bases de la contratación administrativa prevista en el art. 149.1.18 CE; iii) eventual inobservancia de los mandatos establecidos en los arts. 9.3 y 106.1 CE, desde la perspectiva de las necesidades de seguridad jurídica, la interdicción de la arbitrariedad de la actuación de la Administración, su sometimiento a la propia Constitución y a las leyes y el control de su actuación por los órganos jurisdiccionales; iv) posible quebranto de lo dispuesto en el art. 134 CE en cuanto al contenido de la Ley presupuestaria y las excepciones jurisprudencialmente admitidas, en torno a la inclusión de otros contenidos accesorios y la prohibición de crear tributos.

Mediante escrito de 3 de noviembre de 2015, el Fiscal no se opuso al planteamiento de la cuestión. En sendos escritos fechados a 5 de noviembre de 2015, la parte recurrida se mostró a favor del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y la parte recurrente se opuso al planteamiento.

f) El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Lugo, por Auto de 11 de noviembre de 2015, planteó cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado segundo de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014.

3. El Auto de planteamiento, tras resumir los antecedentes y las posturas de las partes, expone la concurrencia de los presupuestos jurídicos para el planteamiento de la cuestión, y arguye que dicho planteamiento resulta inevitable, pues la sentencia que se dicte, debido a la cuantía del procedimiento, devendrá firme.

El Auto sostiene que el punto de partida para la apreciación de la posible inconstitucionalidad de la norma legal cuestionada es la celebración de un contrato administrativo entre las dos partes, recurrente y recurrida, cuyas estipulaciones expone; y, tras recordar la doctrina constitucional sobre la pervivencia del proceso, con independencia de la vigencia limitada de las leyes presupuestarias (STC 152/2014, de 25 de septiembre), analiza los posibles “puntos de inconstitucionalidad”.

Según el órgano judicial, la duda que le afecta recae sobre si el legislador autonómico tiene la posibilidad de modificar un contrato administrativo en el que no es parte, en un elemento esencial del mismo, con el establecimiento de un canon unitario, en lugar del precio originariamente convenido entre las partes, bajo la justificación de la necesidad de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. Entiende que el legislador autonómico carece de competencias sobre la determinación de las bases de la contratación administrativa y sobre la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos, y que el instrumento elegido para la introducción de la novedad contractual ha sido una disposición adicional de una ley presupuestaria, sin la previa intervención de órganos consultivos, ni la audiencia de una de las partes contratantes, las entidades locales. Todo ello podría suponer, según el órgano judicial: a) el desplazamiento de la legislación contractual que rige el negocio jurídico concertado entre las partes, por la normativa de una Administración, la autonómica, que carece de competencias en una materia cuya legislación básica es competencia estatal; b) la sustitución de un precio privado de un contrato, tal como se prevé en el art. 29 b) de la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de residuos de Galicia; c) la creación de un sistema para la gestión institucional autonómica de los residuos domésticos urbanos, configurado como un mecanismo de gestión colectiva de esos residuos municipales.

El órgano judicial considera que, para que no se suscitaran dudas sobre la adecuación constitucional de la norma, el legislador autonómico con carácter previo a la promulgación de la norma que se cuestiona, debió haber acudido a la posibilidad contemplada en el art. 7 g) de la Ley 10/2008 de residuos de Galicia: “declarar como servicio público, de titularidad autonómica o municipal, todas o algunas de las operaciones de gestión de determinados residuos”. Solo la asunción autonómica de la titularidad del servicio público de gestión de residuos sólidos urbanos hubiera constituido una habilitación bastante para que el legislador autonómico incidiese sobre aspectos esenciales de un contrato como el que subyace al litigio, alterando su precio en cuanto a su naturaleza y cuantía, por razones de sostenibilidad financiera del sistema. Como esto no se haya hecho, en virtud del art. 5 de la Ley 10/2008 es competencia municipal la prestación de los servicios derivados de la gestión de los residuos urbanos (en el mismo sentido, art. 12 de la Ley 22/2011, de 29 de julio, de residuos y suelos contaminados). Por tanto, la modificación normativa puede representar una injerencia inconstitucional en la autonomía local, en cuanto que los municipios son las entidades titulares de la competencia para la recogida, transporte y eliminación de los residuos urbanos, y en las competencia exclusivas del Estado para la determinación de las bases de la contratación administrativa, prevista en el art. 149.1.18 CE, debido a la modificación de la naturaleza del contrato de litis, y la de su precio, al margen de los procedimientos dispuestos en los arts. 87 y 89 del texto refundido de la Ley de contratos de las Administraciones públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000.

A continuación el Auto expone otros puntos de posible inconstitucionalidad (arts. 9.3, 106.1 y 134 CE). El órgano judicial manifiesta tener dudas también sobre el instrumento formal utilizado, una ley de presupuestos. Considera que la norma cuestionada no puede integrar el “contenido propio” de la Ley presupuestaria, puesto que no integra el presupuesto propiamente dicho, ni estima ingresos ni autoriza gastos. También tiene dudas en cuanto a la integración dentro del contenido no necesario o eventual de la Ley presupuestaria, en la medida en que el canon unitario supone el medio de financiación de un sistema que se dice “institucional”, que busca la cooperación entre las administraciones locales adheridas e incide notablemente en sus propias previsiones presupuestarias. Además, el contenido de la disposición cuestionada sobrepasa los aspectos meramente económicos e incorpora modificaciones en los contratos administrativos ya concertados con repercusiones competenciales y relativas a la propia naturaleza de los negocios jurídicos existentes entre SOGAMA y las entidades locales.

La previsión legal cuestionada contrasta notablemente con el mecanismo de revisión de precios del canon unitario que se establece en el siguiente apartado, el tercero, de la misma disposición, y supone una novedad exorbitante en la ejecución del contrato, a la vez que una elevación y congelación del rango de un acto administrativo. El órgano judicial considera que la disposición adicional vigesimoprimera constituye una ley singular autoaplicativa, de las contempladas en la STC 203/2013, que no se ajusta al triple canon allí establecido (razonabilidad, proporcionalidad y adecuación) y que impide su control jurisdiccional ordinario. En particular señala que las razones de sostenibilidad financiera no son justificación de una situación excepcional que solo pueda remediarse mediante el ejercicio de la potestad legislativa, sobre todo porque para sucesivos ejercicios arbitra un mecanismo que se adecua a los instrumentos normales de que dispone la Administración. Por todo ello, el órgano judicial concluye que, desde esta perspectiva, el contenido del apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013 pudiera suponer un triple quebranto constitucional: el de la prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos, en cuanto que su decisión no fuese debidamente motivada y proporcionada en sus formas; el del principio de seguridad jurídica al establecer, súbitamente, sin audiencia y contradicción de las partes, un nuevo marco jurídico en las relaciones contractuales ya concertadas por las entidades locales con SOGAMA; y, finalmente, el del principio de sometimiento de la Administración a la propia Constitución y a las leyes y del control de su actuación por los órganos jurisdiccionales, al utilizar para ello una norma de rango legal.

4. Por providencia de 15 de diciembre de 2015, la Sección Tercera del Tribunal Constitucional acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), alegase lo que considerase conveniente “acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada”.

5. La Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el 27 de mayo de 2016. A juicio de la Fiscal General, la presente cuestión de constitucionalidad se ha formulado cumpliendo los requisitos procesales que establece el art. 35.2 LOTC. El órgano judicial otorgó trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad, identificando la norma legal sobre cuya constitucionalidad se duda y los preceptos constitucionales que la referida norma puede contravenir. También considera debidamente efectuados el juicio de aplicabilidad —el órgano judicial puso de manifiesto los motivos por los cuales considera aplicable el precepto cuestionado— como el de relevancia —se indica en qué medida de la conformidad con la Constitución de la norma cuestionada depende el fallo—.

La Fiscal General señala que la presente cuestión debe resolverse de conformidad con lo resuelto por el Tribunal Constitucional en el ATC 84/2016, de 26 de abril, y posteriores Autos de 10 de mayo de 2016, en relación con las cuestiones de inconstitucionalidad núm. 5818-2015 y 4741-2015, que se pronuncian sobre las mismas dudas de constitucionalidad y por motivos idénticos al planteamiento que el órgano judicial hace de la cuestión, siendo la causa de pedir del proceso subyacente igualmente la misma, la reclamación de cantidad por la gestión de los residuos de SOGAMA a los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma fundada en la aplicabilidad de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014.

En consecuencia, la Fiscal General rechaza las diversas dudas de inconstitucionalidad suscitadas por el órgano judicial reproduciendo los pasajes pertinentes del referido ATC 84/2016, y concluye solicitando la inadmisión de la cuestión por ser notoriamente infundada.

II. Fundamentos jurídicos

1. La presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Lugo en relación con el apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014.

Dicha disposición adicional vigesimoprimera regula la garantía de sostenibilidad financiera del sistema promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de los residuos domésticos. Su apartado segundo dispone lo siguiente:

“A los efectos indicados en el apartado anterior y para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema se fija un canon unitario de tratamiento por tonelada, expresado en el artículo 29 b) de la Ley 10/2008, en la cantidad de 74,64 €/t más el impuesto sobre el valor añadido para el año 2014, de acuerdo con el plan de viabilidad presentado por la sociedad pública y en función de los costes totales que genera el tratamiento de los residuos domésticos en el marco del sistema. En posteriores ejercicios dicho canon se actualizará anualmente en el mes de enero conforme al índice de precios al consumo, publicándose la cuantía del mismo en el ‘Diario Oficial de Galicia’.

Este canon será de aplicación a los negocios jurídicos ya suscritos por las entidades locales con la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., para la gestión de los residuos urbanos municipales una vez transcurrido el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la presente norma, salvo que dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el órgano competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico suscrito.”

Como se ha expuesto en los antecedentes, el Juzgado promotor de la cuestión considera que ese apartado 2 puede ser contrario a los arts. 9.3, 106.1, 134, 140 y 149.1.18 CE. Por el contrario, la Fiscal General del Estado ha interesado la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad planteada al considerarla notoriamente infundada.

2. Con carácter previo a abordar el fondo de la presente cuestión es preciso delimitar su objeto. Aunque el órgano judicial plantea esta cuestión de inconstitucionalidad respecto al apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014, en su totalidad, la norma cuestionada solo es aplicable y relevante para el fallo en su párrafo segundo, que es el que afecta a los contratos ya celebrados y el que, por tanto, resulta determinante para resolver la controversia planteada en el proceso a quo, en el que lo que se plantea es, precisamente, si esta norma determina la modificación del precio establecido en el contrato celebrado entre la Sociedad gallega del medio ambiente, S.A. (SOGAMA), y el ayuntamiento demandado para el tratamiento de los residuos urbanos del municipio. Así, además, se pone de manifiesto por el órgano judicial cuando, en el Auto de planteamiento, justifica que la decisión del proceso depende de la validez de esta norma, ya que la pretensión planteada en el mismo es que el ayuntamiento demandado pague SOGAMA el precio por la prestación del servicio de gestión de los residuos urbanos de acuerdo con lo establecido en la norma cuestionada; pretensión a la que se opone el referido ayuntamiento al considerar que esta norma, al establecer una revisión del precio del contrato celebrado, es inconstitucional.

En consecuencia, el objeto de la presente cuestión debe ceñirse únicamente al párrafo segundo de esta norma, pues el párrafo primero del apartado 2 de la disposición adicional, que es el que fija el canon unitario de tratamiento por tonelada y su forma de actualización en el futuro, al ser una regulación establecida para los nuevos contratos que vayan a suscribirse no es aplicable al caso, lo que conlleva, de acuerdo con lo previsto en el art. 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), que no pueda ser enjuiciada en este proceso constitucional.

3. Como alega la Fiscal General del Estado, la presente cuestión debe resolverse de conformidad con lo resuelto por el Tribunal Constitucional en los AATC 84/2016, de 26 de abril, y en los Autos del Pleno de 10 de mayo de 2016 que resuelven, respectivamente, las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 4741-2015 y 5818-2015, que se pronuncian sobre las mismas dudas de constitucionalidad y por motivos idénticos al planteamiento que el órgano judicial hace de la cuestión, siendo la causa de pedir del proceso subyacente igualmente la misma, la reclamación de cantidad por la gestión de los residuos de SOGAMA a los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma fundada en la aplicabilidad de la disposición adicional vigésimo primera de la Ley 11/2013, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014.

4. El art. 37.1 LOTC establece que este Tribunal puede rechazar las cuestiones de inconstitucionalidad en trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada.

El concepto de cuestión notoriamente infundada “encierra un cierto grado de indefinición, que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, existiendo supuestos en los que un examen preliminar permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique un juicio peyorativo sobre la duda de constitucionalidad trasladada por el órgano judicial” (entre otros muchos, AATC 37/2015, de 17 de febrero, FJ 2, y 112/2015, de 23 de junio, FJ 2).

En el presente caso, por las razones que se van a exponer a continuación —que coinciden con las que ya apreciamos para inadmitir recientemente otras cuestiones de inconstitucionalidad promovidas sobre el mismo precepto de la Ley gallega 11/2013—, puede apreciarse ya en este trámite liminar que la cuestión planteada es notoriamente infundada.

5. El primero de los motivos en los que el órgano judicial fundamenta la inconstitucionalidad de la norma cuestionada es que, a su juicio, es una ley singular que no respeta los límites que la Constitución ha establecido en relación con este tipo de leyes.

Dentro de la categoría de ley singular se encuentran incluidas diversos tipos de leyes. Entre ellas se encuentran “aquéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro” (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 14; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 3; 121/2012, de 5 de junio, FJ 3; 51/2013, de 28 de febrero, FJ 8; 129/2013, de 4 de junio, FJ 4; 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 3; 50/2015, de 5 de marzo, FJ 3, y 231/2015, de 5 de noviembre, FJ 3).

El párrafo segundo del apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014, establece, como se ha indicado, que el canon unitario de tratamiento de residuos previsto en su párrafo primero resulta de aplicación a los contratos ya suscritos entre SOGAMA y las entidades locales, salvo que en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la norma las entidades locales desistan del negocio jurídico suscrito. Esta norma, por tanto, se ha dictado “en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agot[a] su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho” —modificar en el precio fijado en los referidos contratos—, por lo que dado su objeto puede afirmarse que, según la doctrina de este Tribunal más arriba expuesta, es una ley singular.

En la STC 203/2013, de 5 de septiembre, FJ 4 (citando a su vez las SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11, y 129/2013, de 4 de junio, FJ 4), este Tribunal estableció que para que las leyes singulares sean conformes con la Constitución han de superar tres requisitos: en primer lugar, deben responder a una situación excepcional igualmente singular; en segundo lugar, deben circunscribirse a “aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular”; en tercer lugar, no pueden condicionar o impedir el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales. Y concluimos, por ello, que “el canon de constitucionalidad que debe utilizar este Tribunal al ejercer su función de control de este tipo de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación”.

La norma que ahora se enjuicia respeta las exigencias que impone la jurisprudencia constitucional que acaba de citarse:

a) La norma responde a una situación excepcional, pues, según se establece en el párrafo primero del apartado 2 de esta disposición adicional, se dicta con el fin de “garantizar la sostenibilidad financiera del sistema”, por lo que cumpliría la primera de las exigencias establecidas por este Tribunal.

b) Se trata de una medida que no hubiera podido ser adoptada por la Administración. En este caso la “singularidad” de la norma radica en que el canon allí establecido resulta de aplicación a los negocios jurídicos ya celebrados, y en que la Administración carece de potestades para alterar el régimen jurídico de los contratos suscritos por terceros y modificar el precio fijado en los mismos. Esta decisión solo puede ser adoptada por ley, pues solo una ley especial en la que se prevea esta consecuencia, puede excepcionar la aplicación la ley general que establece la obligatoriedad de los contratos desde que se perfeccionan (art. 1258 del Código civil: CC). En el ámbito de la contratación pública, esta regla está consagrada específicamente en el art. 209 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público, según el cual “[l]os contratos deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas”. En el presente caso tales prerrogativas no tienen ninguna incidencia, pues son las que la legislación de contratos reconoce a la Administración contratante y en el supuesto que ahora se examina la Administración contratante es el ayuntamiento demandado, quien no solo no ha promovido la modificación del precio del contrato, sino que considera que la modificación del precio que efectúa la norma cuestionada es inconstitucional.

La Administración autonómica, en cuanto promotora del sistema institucional de gestión de los residuos domésticos, carece de potestades para incidir en los contratos celebrados por terceros, por ello, la decisión de modificar el precio de los contratos que suscribió la sociedad pública autonómica SOGAMA, con las entidades locales para la gestión de los residuos urbanos municipales no puede adoptarla esta Administración. El único modo de excepcionar la regla general que establece la vinculatoriedad de los contratos en los términos que han sido pactados es a través de otra norma que tenga rango suficiente para poder considerarla de preferente aplicación frente a la norma general que establece tal consecuencia. Como la norma que obliga a cumplir los contratos “a tenor de sus cláusulas” tiene rango legal (art. 209 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público o el art. 1258 CC) es preciso, por tanto, otra ley que establezca una norma especial que impida la aplicación de la Ley general. Resulta, por tanto, que esta norma no modifica las normas generales que regulan la contratación pública, sino que, únicamente, contiene una medida singular —la modificación del precio de unos determinados contratos— que solo puede adoptarla el legislador.

En suma, la medida establecida no podía adoptarse a través de “los instrumentos normales de que dispone la Administración”, por lo que se cumple el segundo de los requisitos establecidos en doctrina constitucional.

c) También se respeta el tercer requisito, antes aludido, de no condicionar o impedir el ejercicio de derechos fundamentales, ya que esta materia que está reservada a leyes generales. El objeto de la Ley cuestionada es modificar el precio establecido en determinados contratos, por lo que no regula ninguna medida que, en sí misma, impida o condicione el ejercicio de derechos fundamentales; cuestión distinta es que, dado el rango de esta norma, tal medida no pueda ser objeto de impugnación ante los Tribunales, pero este es un efecto que se deriva, no del objeto regulado, sino del rango de la norma que lo regula y en el caso examinado carece de efectos relevantes desde el punto de vista de la tutela de los derechos e intereses legítimos, habida cuenta de la posibilidad de impugnar los actos de aplicación de la norma que aquí se examina y de la facultad de los tribunales ordinarios ante los que se formulen estas impugnaciones de plantear, en su caso, cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal, como ha ocurrido en el supuesto objeto de enjuiciamiento.

Finalmente, también se supera “el canon de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación” al que se refieren, entre otras, las STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 4; y STC 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 4. De acuerdo con nuestra doctrina, la ley es razonable si tiene una justificación objetiva (STC 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 5). En este caso la tiene, pues según se afirma en la propia norma, esta medida se ha adoptado para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. Además, es adecuada para conseguir el fin perseguido, pues el incremento del precio fijado en el contrato contribuye a alcanzar ese objetivo y es proporcionada, ya que, desde una perspectiva general, las ventajas que conlleva su imposición —garantizar la viabilidad económica de la empresa pública que gestiona el sistema institucional de residuos domésticos— son mayores que los perjuicios que puede ocasionar a los ayuntamientos que han contratado el servicio la elevación del precio establecido en los contrato. Ha de tenerse en cuenta, por una parte, que la Ley otorga la posibilidad a las entidades locales que no estén de acuerdo con el nuevo precio legalmente establecido de desistir del contrato durante el plazo de dos meses desde su entrada en vigor; y, por otra, que, si la empresa quebrara, tampoco podría prestar el servicio y las entidades locales tampoco podrían obtener su prestación. En tal caso, la quiebra de la empresa que gestiona el servicio afectaría, además, a todo el sistema de gestión institucional de los residuos promovido por la Administración autonómica, lo que determinaría que no pudieran alcanzarse los fines de interés general que a través de ese sistema pretenden conseguirse. De ahí que no pueda considerarse desproporcionada la medida adoptada por la norma cuestionada.

Por todo ello, debe declararse que el párrafo segundo del apartado segundo de la disposición adicional cuestionada es una ley singular que respeta los límites que, según la jurisprudencia de este Tribunal, deben cumplir este tipo de leyes, por lo que no puede entenderse lesiva de los arts. 9.3 y 106.1 CE.

6. Tampoco puede prosperar la alegación por la que se aduce que la norma cuestionada ha lesionado el derecho a la autonomía local y que, por este motivo, haya infringido el art. 140 CE. De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, la autonomía local reconocida en los arts. 137, 140 y 141 CE, “se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias” (entre otras muchas, STC 92/2015, FJ 4), y en este caso la norma cuestionada no infringe tales derechos, pues, al margen de otras consideraciones, son las entidades locales afectadas las que deben decidir si desisten del contrato suscrito, dadas las modificaciones que la aprobación de la ley conlleva en los mismos o si, por el contrario, se adhieren al sistema institucional de gestión de los residuos que esta norma promueve. Esta decisión no puede considerarse menoscabada, como alega el órgano judicial que plantea la cuestión, por tenerla que adoptar en el plazo de dos meses desde la aprobación de la Ley, pues este plazo es suficiente para que la Administración local que ha suscrito el contrato pueda analizar si le conviene desistir del contrato o aceptar la modificación del precio legalmente establecida.

7. La disposición legal cuestionada tampoco incurre en la vulneración de la normativa básica estatal en materia de contratos administrativos ni, por ende, en inconstitucionalidad mediata por contravención del art. 149.1.18 CE. La norma legal no regula la revisión de precios de los contratos públicos, sino que, como se ha expuesto, en atención a una situación excepcional, establece una medida singular con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema institucional de gestión de residuos promovido por la Administración autonómica. En consecuencia, la previsión contenida en la misma, no puede entenderse contraria a la normativa básica estatal en materia de contratos administrativos, pues no tiene como objeto regular esta materia, sino establecer una medida que dé respuesta a la situación excepcional que la fundamenta, sin alterar ni incidir en la legislación básica que rige la contratación pública.

8. Por último, la norma cuestionada tampoco vulnera el art. 134 CE, por constituir un contenido ajeno al contenido propio de una ley de presupuestos.

De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, como tanto la Ley Orgánica 8/1980, de financiación de las Comunidades Autónomas (art. 21.1) como el Estatuto de Autonomía de Galicia (art. 53.1) contienen una cláusula similar al art. 134.2 CE, puede deducirse “un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecúe a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto” (SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6; 130/1999, de 1 de julio, FJ 5; y 108/2015, de 28 de mayo, FJ 3).

En este caso no puede apreciarse que la regulación contenida en el párrafo segundo del apartado segundo de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014 vulnere el referido principio. Esta previsión, al referirse al canon que debe cobrar una sociedad pública autonómica por la gestión de residuos urbanos municipales —canon que se ha establecido con el fin de garantizar su viabilidad económica— no puede considerarse que no guarde relación con el programa de ingresos y gastos objeto del presupuesto. Según establece el art. 1 g) de la Ley 11/2013, el presupuesto de la Comunidad Autónoma está integrado por “los presupuestos de explotación y capital de las sociedades mercantiles públicas autonómicas a que hace referencia el artículo 102 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico”. Pues bien, SOGAMA, como acaba de señalarse, es una de estas sociedades, por lo que la determinación de sus ingresos a través del establecimiento del canon al que se refiere el apartado 2 de la disposición adicional y la expresa previsión de la aplicación de este canon a los negocios jurídicos ya suscritos, al incidir en la financiación de la referida empresa, ha de entenderse que es una materia que guarda relación directa con el contenido de la ley de presupuestos.

Por todo lo expuesto, el Pleno

ACUERDA

Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Madrid, a veintiuno de junio de dos mil dieciséis.