I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el registro general del Tribunal el día 19 de junio de 2020, el procurador de los tribunales don Manuel Sánchez Puelles, actuando en nombre y representación de ochenta y seis diputados del grupo parlamentario popular del Congreso, y don Jaime Eduardo de Olano Vela, diputado del grupo parlamentario popular del Congreso, abogado en ejercicio y actuando como “comisionado” de sus compañeros de conformidad con el art. 82 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los dos decretos-leyes del Gobierno de la Generalitat de Cataluña y contra el acuerdo del Parlamento de Cataluña que se citan en el encabezamiento.
Los motivos del recurso son, sucintamente enunciados, los siguientes:
a) El acuerdo de validación del Decreto-ley 1/2020 aprobado por el Parlamento de Cataluña, que tiene “fuerza” o “valor de ley” y es por tanto objeto idóneo de recurso de inconstitucionalidad de acuerdo con la doctrina del ATC 7/2012 y la STC 83/2016 (caso de los controladores aéreos) y las SSTC 89/2019 y 90/2019 (caso del art. 155 CE), vulnera los arts. 86.2 CE y 64.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) al haberse aprobado una vez vencido el plazo de treinta días hábiles desde la promulgación del Decreto-ley 1/2020, que por tanto había quedado derogado en la fecha de su aparente convalidación.
b) El Decreto-ley 17/2019 es inconstitucional y nulo en su conjunto porque no existe el presupuesto habilitante que exigen para su aprobación tanto el artículo 86.1 de la Constitución como el artículo 64.1 EAC. La exposición de motivos no contiene una presentación explícita y razonada de los motivos que hacen necesaria la aprobación del Decreto-ley; la justificación es genérica y rituaria, alude a una situación estructural, no coyuntural, y no está basada en ningún dato objetivo o estadística contrastable. Aporta, a estos efectos, un informe que persigue acreditar desde un punto de vista técnico y económico las erróneas afirmaciones de la exposición de motivos contrastando sus datos con los de Eurostat que arrojan una situación de la vivienda en España no solo mejor que la media sino mejor incluso que las otras tres grandes potencias económicas de la Unión Europea (Italia, Francia y Alemania).
Tampoco existe la necesaria conexión de sentido entre las normas aprobadas y la situación de extraordinaria y urgente necesidad previamente definida. La normativa anterior en materia de vivienda era profusa y no había, por tanto, ninguna “insuficiencia legal” que paliar, como parece desprenderse de la exposición de motivos. En particular, la definición de “vivienda vacía” del art. 2.1, modificada por el artículo único del Decreto-ley 1/2020, adquirirá plena eficacia cuando hayan transcurrido dos años desde la aprobación del Decreto-ley. Además, el Decreto-ley no justifica cuáles son los obstáculos para la tramitación de esta modificación legislativa por el procedimiento legislativo parlamentario, teniendo en cuenta que el Parlamento catalán es unicameral y que algunas leyes —que cita— se han aprobado en el Parlamento de Cataluña en pocos meses, incluso en un mes y medio (caso de la Ley 9/2019, de modificación de la ley del cambio climático). Es más, algunas de las leyes modificadas por el Decreto-ley fueron aprobadas en menos de dos y tres meses. Finalmente, el decreto-ley recurrido tiene “básicamente el mismo contenido” que el Decreto-ley 5/2019, del que ha conservado incluso su denominación, pero que no se sometió a debate para su convalidación o derogación. La aprobación de este segundo Decreto-ley 17/2019, “prácticamente equivalente” al anterior fue una manera de eludir la tramitación de este como proyecto de ley y el debate parlamentario habitual.
c) El Decreto-ley 17/2019 es inconstitucional y nulo en su conjunto porque regula materias vedadas a los decretos-leyes, en concreto “afecta” al derecho de propiedad en un sentido proscrito por los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC. Particularmente se produce esta afectación inconstitucional en dos grupos de preceptos: los que regulan el incumplimiento de la función social de la propiedad y sus consecuencias (arts. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12 y 5.5) y los que regulan los contratos forzosos de alquiler social (arts. 4.2, 5.6, 5.7 y 6.6). Estas disposiciones afectan tanto a la vertiente individual como a la vertiente institucional del derecho de propiedad, limitando las facultades de disponer y reivindicar del propietario, en el sentido proscrito por la STC 93/2015, sobre el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, fundamento jurídico 13. De acuerdo con estos preceptos, disponer de una vivienda vacía o no ofrecer la opción del alquiler social supone un incumplimiento de la función social de la propiedad, y las consecuencias de su inobservancia, lo que no puede ser objeto de regulación por decreto-ley por rebasar los límites materiales señalados.
d) El Decreto-ley 17/2019 regula las condiciones básicas del derecho de propiedad privada en Cataluña y restringe desproporcionadamente la facultad de los propietarios para reivindicar su dominio (artículo 149.1.1, en relación con los artículos 14, 33 y 139.1 de la Constitución). El Decreto-ley desfigura el contenido esencial del derecho de propiedad y convierte la propiedad en un derecho “más débil” en Cataluña que en el resto del territorio nacional, obligando a los propietarios de viviendas en Cataluña a cumplir “obligaciones adicionales” respecto del resto de ciudadanos españoles. Se trata de una desigualdad jurídicamente inadmisible de acuerdo con el art. 139.1 CE.
e) El art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019, que modifica la definición de “vivienda vacía” del art. 3 d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2007, del derecho a la vivienda, así como las consecuencias derivadas del mismo contenidas en los arts. 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12, 2.15, 6.2, 6.3 y 6.4 del Decreto-ley 17/2019, regulan un supuesto de ejercicio antisocial del derecho de propiedad privada que vulnera los artículos 149.1.1, 149.1.8, 149.1.13 y 149.1.18 de la Constitución. La regulación del derecho de propiedad “rompe” el principio de igualdad entre españoles del art. 149.1.1 CE; regula además el contenido de un derecho patrimonial, que es una materia civil propia del Estado conforme al art. 149.1.8 CE; por la importancia del mercado de la vivienda en España impacta en la política económica competencia del Estado conforme al art. 149.1.13 CE y la regulación que a su amparo se ha dictado para garantizar el acceso a la vivienda (cita las siguientes normas: Ley 4/2013; Real Decreto-ley 7/2019; Real Decreto-ley 6/2012; Ley 1/2013; y Real Decreto 106/2018, por el que se aprueba el plan estatal de vivienda); y, finalmente, no se ajusta al tratamiento común de los ciudadanos ante las administraciones públicas exigido por el art. 149.1.18 CE y a la normativa sobre expropiación forzosa del Estado de competencia exclusiva del Estado según ese mismo precepto.
f) El art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019, modificado por el artículo único del Decreto-ley 1/2020, que elimina la ocupación sin título de la vivienda y la pendencia de un litigio sobre su posesión como causas justificadoras de desocupación, restringe la plenitud de las potestades atribuidas a las jurisdicciones civil y penal e infringe las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE), convirtiendo en “inútil” el ejercicio de acciones judiciales para recuperar la posesión, vulnerando con ello, además, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y el principio de “plenitud jurisdiccional” (art. 118 CE).
g) Los arts. 5.6, 5.7 y 6.6 y la disposición transitoria primera del Decreto-ley 17/2019, que establecen la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos, regulando su plazo y contenido, así como su condición de requisito procesal para interponer acciones judiciales de ejecución hipotecaria y desahucio, vulneran las competencias exclusivas del Estado sobre legislación procesal y sobre bases de las obligaciones contractuales (artículos 149.1.6 y 149.1.8 de la Constitución).
h) Los deberes vinculados al índice de referencia que establece y regula el art. 8 del Decreto-ley 17/2019 infringen las competencias exclusivas del Estado en materia de bases de las obligaciones contractuales (artículo 149.1.8 de la Constitución).
i) La obligación de destinar a vivienda de protección edificaciones en suelo urbano consolidado del art. 13.2 del Decreto-ley 17/2019 supone una nueva carga urbanística no prevista en el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en adelante TRLSRU), que solo prevé reservas del 10 y 30 por 100 en actuaciones de nueva urbanización y reforma o renovación de la urbanización, pero no en suelo urbano consolidado (art. 20 TRLSRU), y supone además introducir una obligación urbanística no prevista en el cuadro de derechos y obligaciones de los propietarios de suelo en los arts. 15 a 18 de la misma ley, vulnerándose con ello, mediatamente, los artículos 149.1.1 y 13 de la Constitución.
j) La nueva definición de gran tenedor de vivienda introducida por los arts. 5.4 y 5.7 del Decreto-ley 17/2019 (personas físicas o jurídicas titulares de más de quince viviendas) contradice la establecida por el Estado en el art. 4 del Real Decreto-ley 11/2020, modificado por la disposición final cuarta, apartado 1, del Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, que regula la moratoria de deuda para personas arrendatarias de vivienda habitual en situación de vulnerabilidad económica (persona física o jurídica titular de más de diez inmuebles urbanos excluyendo garajes y trasteros o de una superficie construida de más de 1.500 m2), y vulnera por ello los artículos 149.1.1 y 13 de la Constitución.
k) El artículo 2.1 del Decreto-ley 17/2019, modificado por el artículo único del Decreto-ley 1/2020, que introduce una nueva definición de vivienda vacía incluyendo su ocupación sin título, vulnera el “contenido esencial” (art. 53.1 CE) del derecho a la propiedad privada (art. 33 CE), el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (arts. 24 y 117 CE). Conforme a las modificaciones del Decreto-ley, mantener una vivienda vacía constituye un supuesto de “utilización anómala” de la propiedad que puede dar lugar a requerimientos, multas coercitivas, sanciones de hasta 900 000 € y finalmente a la expropiación de la vivienda. Esta regulación del derecho de propiedad “suprime de facto” este derecho, anula completamente su utilidad individual y lo hace irreconocible, en contra de la doctrina constitucional sobre el art. 33 CE. En particular, la posibilidad de que la Administración ejerza sus potestades sobre una vivienda ocupada ilegalmente y que se obligue al dueño a ofrecer un alquiler social cercenan las tres facultades de todo propietario: gozar, disponer y reivindicar (arts. 348 del Código civil y 544-1, 544-2 y 544-3 del Código civil de Cataluña) La regulación, además, carece “de toda racionalidad” y es “arbitraria” e impide al propietario destinar su vivienda ilegítimamente ocupada a un uso de residencia o alquiler, sin tomar además en consideración que hay ocupaciones ilegítimas que pueden tener origen en la falta de recursos económicos, pero otras tienen una finalidad lucrativa e incluso delictiva. Vulnera también el principio de proporcionalidad establecido por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de derechos Humanos para las expropiaciones. Y, al hacer ineficaz el ejercicio de acciones judiciales, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva.
l) Los artículos 2.2 y 2.10 del Decreto-ley 17/2019, al prever la subrogación del nuevo adquirente de un inmueble en la posición del anterior titular en cuanto al cómputo del plazo para considerar una vivienda como vacía (dos años), vulneran el principio constitucional de responsabilidad o culpabilidad (artículo 25 de la Constitución) ya que permiten sancionar al propietario de una vivienda por el comportamiento del anterior titular.
m) La obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a ciertos inquilinos, establecida y regulada, también en cuanto a su contenido, en los artículos 4.2, 5.6, 5.7 y 6.6 y disposición transitoria primera del Decreto-ley 17/2019, es contraria al principio de autonomía de la voluntad, derivado del art. 10 CE, al derecho a la libertad de empresa (art. 38) y, en algunos casos, supone adicionalmente una restricción desproporcionada para acceder a la tutela de los tribunales de Justicia (art. 24), tal y como apreció el dictamen 2/2020 del Consejo de Garantías Estatutarias, y vulnera el principio de “plenitud jurisdiccional” (art. 118). Además, genera una “gravísima situación de inseguridad jurídica” en los juzgados y tribunales de Cataluña (cita el acuerdo de la comisión permanente de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 19 de noviembre de 2019, instando al Ayuntamiento de Barcelona a no entorpecer ejecuciones judiciales, y el acuerdo de unificación de criterios de la reunión de presidentes de las secciones civiles de la Audiencia Provincial de Barcelona de 21 de febrero de 2020, considerando que no es un requisito de procedibilidad para el ejercicio de acciones judiciales civiles el incumplimiento de la obligación de ofrecer un alquiler social impuesta en el Decreto-ley 17/2019).
n) La nueva definición de gran tenedor de vivienda (arts. 5.4 y 5.7 del Decreto-ley 17/2019) no está justificada, en cuanto incluye a las personas físicas y no solo a las jurídicas, y es además discriminatoria por no incluir al principal tenedor de viviendas en Cataluña, que es la administración pública, vulnerando con ello la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del art. 9.3 CE.
ñ) El art. 4.6 del Decreto-ley 17/2019 impone un suministro generalizado e indiscriminado de datos particulares a la administración (registro de viviendas vacías) que no son ni necesarios ni adecuados para el ejercicio de sus potestades, por lo que el precepto indicado vulnera el derecho fundamental a la intimidad personal (artículo 18 de la Constitución).
2. Por providencia de 14 de julio de 2020, el Pleno del tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, a través del ministro de Justicia, así como al Parlamento de Cataluña y a la Generalitat de Cataluña, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular alegaciones. La providencia acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
3. Tras solicitar una prórroga para formular sus alegaciones, concedida por el tribunal, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña presentó estas el día 25 de septiembre de 2020. Su escrito comienza haciendo una referencia general al contexto en que se aprueban los decretos-leyes impugnados, en concreto a la inexistencia de viviendas asequibles de alquiler en el mercado, lo que ha empujado a muchas familias a la exclusión social y a la ocupación de viviendas sin título. Esta situación de falta de vivienda asequible ha sido constatada por la fundación Fomento de Estudios Sociales y Sociología Aplicada en un informe de 2019, que cita, y por el relator especial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en su visita a España del 27 de enero al 7 de febrero de 2020, que igualmente cita. Y el Parlamento de Cataluña, en la moción 106/XI y en la resolución 133/XII, ha instado al Gobierno de la Generalitat a hacer frente a esta situación. Tras esta exposición inicial, pasa a rebatir los motivos de impugnación.
a) Considera que el Decreto-ley 1/2020 ha sido convalidado en tiempo y forma, puesto que el recurso ha tomado en consideración como dies a quo el de la promulgación, y no el de la publicación como hace la praxis parlamentaria y la doctrina mayoritaria, pues este es el único día que permite al Parlamento tener conocimiento del decreto-ley y tramitar en consecuencia su convalidación.
b) Los informes y mociones parlamentarias citadas en el comienzo de su escrito, así como la exposición de motivos y los argumentos del debate de convalidación del Decreto-ley 17/2019, donde todos los grupos parlamentarios reconocieron que existe una situación de emergencia habitacional, colman el requisito de la situación de extraordinaria y urgente necesidad exigida por los arts. 86.2 CE y 64.2 EAC. Una valoración semejante se contiene en la STC 93/2015, en relación con el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, sobre la misma materia. Y estos mismos argumentos avalan a su vez la urgencia del Decreto-ley 1/2020 por el que simplemente se lleva a cabo una precisión en la definición de vivienda vacía previamente efectuada en el Decreto-ley 17/2019.
Tratándose de un conjunto sistemático de medidas, el examen de la conexión de sentido de las medidas aprobadas con la situación de urgencia definida debe hacerse desde una perspectiva global, y no aislando una a una las medidas adoptadas, tal y como hizo la STC 93/2015. Y desde esta perspectiva, no puede discutirse que el contenido del Decreto-ley trata de afrontar la situación descrita, al margen de su acierto y el análisis competencial que proceda.
c) El motivo relativo a la afectación del contenido esencial del derecho de propiedad carece de un análisis y argumentación consistente, como exige la doctrina constitucional. En todo caso, no puede compararse la definición de vivienda vacía del art. 2.1 con la regulación andaluza examinada en la STC 95/2013 que establecía el deber de destinar de forma efectiva las viviendas al uso habitacional, cosa que no sucede en el decreto-ley aquí impugnado.
d) Los decretos-leyes impugnados se amparan en las competencias de la Generalitat en materia de vivienda (art. 137 EAC), urbanismo (art. 149 EAC) y consumo (art. 123 EAC) con la finalidad de proporcionar a los ciudadanos una vivienda digna (arts. 47 CE y 23 y 47 EAC). En particular, la competencia de vivienda va mucho más allá de la “actividad administrativa de ordenación y fomento de dicha materia”, que son las funciones a las que según los recurrentes queda restringida esta materia. Muestra de ello es la Ley del derecho a la vivienda aprobada en 2007 y no impugnada por el Estado, y modificada ahora por los decretos-leyes impugnados.
Al propio tiempo, la regulación de los decretos-leyes es plenamente respetuosa con las competencias del Estado de los núms. 1, 8 y 13 del art. 149.1 CE. En particular, el recurso equipara erróneamente la competencia del art. 149.1.1 CE con los arts. 14 y 139 CE. Pero según la doctrina constitucional este título competencial no representa una suerte de prohibición de divergencia del legislador autonómico con el estatal, pues ello vaciaría las competencias autonómicas en materia de urbanismo y vivienda. Los recurrentes tampoco han identificado la norma estatal concreta que debe operar como parámetro de constitucionalidad, como exige la doctrina constitucional. Desde la STC 37/1987 se reconoce también que la función social de la propiedad (art. 33.2 CE) puede ser delimitada no solo por el legislador civil (art. 149.1.8 CE) sino también por las leyes que tutelan los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada, que corresponde aprobar al titular de la competencia sectorial. Por último, la competencia estatal del art. 149.1.13 CE no puede agotar los títulos más específicos de las comunidades autónomas, de acuerdo con las SSTC 93/2015 y 16/2018 sobre esta misma materia.
e) A continuación analiza uno por uno el amparo competencial de los preceptos impugnados:
(i) En cuanto a la definición de vivienda vacía de los arts. 2.1 del Decreto-ley 17/2019 y único del Decreto-ley 1/2020, que introdujo algunas “precisiones” en el anterior, critica en primer lugar que no se sabe a qué versión del precepto se refieren los recurrentes, si a la primera o a la segunda. En segundo lugar, considera que el objeto de la definición es precisamente clarificar cómo encaja el fenómeno de la ocupación en el concepto de vivienda vacía. Tampoco limita en modo alguno el ejercicio de la acción reivindicatoria si esta acción se ejercita antes del plazo de dos años establecido para que la vivienda se considere vacía. Además, sin la modificación del Decreto-ley 1/2020 no se podría llevar a efecto una de las medidas del Decreto-ley 17/2019, que es ofrecer de forma obligatoria el alquiler social por parte de grandes tenedores a los ocupantes ilegítimos que estuvieran en situación de emergencia habitacional y acreditaran que la ocupación se produjo como mínimo seis meses antes de la entrada en vigor del Decreto-ley 17/2019.
(ii) El art. 2.2 hace algunas precisiones a la desocupación como causa de incumplimiento de la función social de la vivienda. La primera es el establecimiento de un plazo mínimo de dos años a partir del cual puede considerarse desocupada una vivienda, que no es una modificación sino una armonización de la Ley del derecho a la vivienda, pues el plazo ya se establecía en otro precepto. Y la segunda es una precisión sobre la incidencia del fenómeno de la ocupación que supone valorar la vertiente institucional (función social) y no solo privada del derecho de propiedad (STC 37/1987) y que entra dentro del acervo competencial y por tanto del margen de apreciación de la Generalitat que tiene la competencia en materia de vivienda.
(iii) Respecto de la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social de los arts. 4.2, 5.6, 5.7, 6.6 y disposición transitoria primera, el objeto del recurso debe quedar ceñido a las modificaciones introducidas por el Decreto-ley 17/2019, y no a la obligación misma ya incluida en leyes anteriores (Leyes del Parlamento de Cataluña 24/2015 y 4/2016). Estas modificaciones solamente han ampliado el espectro de casos a los que es aplicable el alquiler social, respecto del cual ya se posicionó favorablemente el Estado al desistir del recurso de inconstitucionalidad 2501-2016 interpuesto contra la Ley 24/2015 en su versión original, y el propio Tribunal en su STC 80/2018, sobre una ley valenciana similar. En particular, esta propuesta de alquiler social no encaja ni en la materia civil (art. 149.1.8 CE) ni procesal (art. 149.1.6), tal y como sostienen los recurrentes. Y ha sido además aceptado por los obligados teniendo resultados positivos, como demuestra el informe de la agencia catalana de vivienda que aporta.
(iv) El índice de referencia del precio de alquiler de viviendas de los arts. 8.1, 8.2, 8.3 y 8.5 tiene carácter simplemente informativo por lo que no invade la competencia estatal del art. 149.1.8 CE, y persigue una finalidad legítima como la moderación de los precios, amparada en la competencia autonómica en materia de consumo y vivienda. Aunque el contrato no contenga las menciones obligatorias según la ley, seguiría siendo válido y vigente, y por tanto no incide en el contrato de arrendamiento ni en la materia de Derecho civil. Por último, encaja con lo dispuesto en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019.
(v) La obligación de reserva para vivienda de protección en suelo urbanizado y en actuaciones edificatorias del art. 13.2 no vulnera las competencias estatales de los núms. 1 y 13 del art. 149.1 CE. Esta argumentación descansa en una interpretación errónea del art. 20.1 b) de la Ley del suelo estatal, pues este precepto no predetermina en qué tipo de suelo pueden establecerse reservas para viviendas de protección oficial, como se sostiene de contrario.
(vi) La definición de gran tenedor de vivienda de los arts. 5.4 y 5.7 no vulnera las competencias estatales de los arts. 149.1.1 y 149.1.13 CE porque, aunque no se ajuste a la establecida en el Real Decreto-ley 11/2020, ha sido establecida por la Generalitat en ejercicio de sus competencias. La norma estatal pretende atender a una situación puntual ocasionada por la crisis sanitaria vinculada a la Covid-19, pero no puede condicionar la política de vivienda de la Generalitat. Ambas normas tienen, por tanto, objetos diversos.
Tampoco la definición puede tacharse de arbitraria por incluir a personas físicas, como hace el recurso. También el Real Decreto-ley 11/2020 incluye a personas físicas y visto el objetivo del decreto-ley impugnado no parece arbitrario incluir a personas físicas y no solo jurídicas en la definición. Y no tiene sentido incluir a las administraciones en atención a sus funciones y objetivos, esencialmente diferentes a los de las personas jurídicas privadas con ánimo de lucro.
(vii) Finalmente, la obligación de inscripción en el registro de viviendas vacías y viviendas desocupadas sin título habilitante por personas jurídicas privadas (art. 4.6) no vulnera el derecho a la intimidad, que no protege a aquellas según doctrina constitucional (cita el ATC 257/1985). Y el registro es un instrumento imprescindible para movilizar las viviendas desocupadas, que es el objetivo legítimo del decreto-ley impugnado.
Solicita por todo ello la desestimación del recurso interpuesto.
4. El Parlamento de Cataluña, tras una solicitud de prórroga concedida por el Tribunal, presentó sus alegaciones el 28 de septiembre de 2020.
a) Considera, en primer lugar, que la aparente convalidación tardía del Decreto-ley 1/2020 solo afecta a este y en todo caso no tiene capacidad para alterar un resultado, la “derogación” del Decreto-ley no convalidado, que se desprende directamente del art. 64.2 EAC. En todo caso, la praxis parlamentaria y la doctrina especializada consideran que el plazo de convalidación debe contarse a partir de la publicación, no de la promulgación, de forma coherente a lo que establece el art. 158.1 del Reglamento del Parlamento de Cataluña. La promulgación no es idónea como fórmula de conocimiento del Parlamento, y solo tomando en consideración la publicación puede garantizarse que este disponga de la capacidad necesaria para controlar el plazo constitucional y estatutariamente previsto.
b) Respecto de la definición explícita y razonada de la situación de necesidad extraordinaria y urgente, recuerda que conforme doctrina constitucional se trata de un concepto constitucionalmente determinado que debe dejar a los órganos políticos un cierto margen de apreciación en su interpretación y aplicación, y que la función del tribunal es verificar, pero no sustituir este control político (autorestricción), declarando la inconstitucionalidad solamente en aquellos supuestos de uso abusivo o arbitrario de la figura. Le parece que debe tomarse en consideración el contexto de crisis económica desde 2008 y el problema social asociado que considera una situación “objetivamente incuestionable”, “pública y notoria”, acreditada por instituciones públicas y privadas. Luego llama la atención sobre datos concretos que se citan en la exposición de motivos y concluye que exigir un plus de fundamentación y demostración, como hace el recurso, no es conforme con la doctrina y el papel del Tribunal Constitucional.
c) El Decreto-ley tampoco “afecta” al derecho de propiedad en el sentido de los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC. Aun cuando este último artículo se refiera solamente a los derechos reconocidos en el propio Estatuto, entre los cuales no está el derecho de propiedad, los límites del art. 86.1 CE son igualmente aplicables de acuerdo con la doctrina de la STC 93/2015. Pero la interpretación de estos límites no puede ser más estricta que en el caso de los decretos-leyes estatales, y la interpretación de estos efectuada por el Tribunal Constitucional no es tan “estricta” y “limitativa” como la que sostienen los recurrentes, sino que lo “flexibiliza” a fin de que el decreto-ley pueda cumplir su función como norma de urgencia. Por eso ha reconducido este límite al establecimiento de su “régimen general”, “elementos esenciales” o “desarrollo directo” del derecho, pero no a cualquier regulación que de algún modo incida en él. Por eso, la argumentación de los recurrentes en el motivo correlativo le parece insuficiente, pues no razonan por qué esta regulación incumple esas condiciones. En todo caso, recuerda que el derecho de propiedad no es de los de mayor nivel de protección en la Constitución, sino un derecho “debilitado” (STC 111/1983), de modo que queda un amplio espacio para su configuración legal. Además, la “función social” expresamente reconocida por el art. 33.2 CE permite configurarlo en cada momento histórico en función de la percepción que de esa función puedan tener los poderes públicos democráticamente legitimados. Estos parámetros deben ser tenidos en cuenta cuando se valora el grado de “afectación” del decreto-ley en un derecho constitucional. En particular, hay que diferenciar la delimitación del haz de facultades o contenido esencial del derecho de propiedad y el establecimiento de objetivos relacionados con su función social, que es lo que hace el Decreto-ley impugnado. En este último caso, el objeto de la norma no es establecer una regulación directa y con vocación de generalidad sino conformar una política pública de vivienda, tal y como permite la STC 93/2015.
d) Niega la vulneración del art. 149.1.1 CE por el Decreto-ley. Le parece que la argumentación de los recurrentes es genérica e insuficiente y además errada, pues entienden ese precepto y el principio de igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales como algo “monolítico” y “absoluto” que niega las competencias autonómicas, tal y como lo ha interpretado el Tribunal Constitucional. Niega igualmente que la competencia autonómica en materia de vivienda se circunscriba a una actividad administrativa de ordenación y fomento, como sostienen los recurrentes. Además, el recurso no identifica la ley estatal dictada al amparo de este título competencial que opere como parámetro de contraste, como exige la jurisprudencia constitucional.
e) Las medidas para promover la ocupación efectiva de viviendas tampoco vulneran las competencias de los núms. 1, 8, 13 y 18 del art. 149.1 CE. Reitera la interpretación “simple”, “genérica” y “errónea” del art. 149.1.1 sostenida por los recurrentes expuesta en el apartado anterior. La denuncia de vulneración del art. 149.1.8 CE está basada exclusivamente en que regula el contenido de un derecho patrimonial, pero ello no cumple con la carga alegatoria exigible, y en todo caso no toma en cuenta la posibilidad de que sobre la delimitación de la propiedad incidan títulos competenciales sectoriales, como el urbanismo y vivienda, según las SSTC 93/2015, 16/2018 y 32/2018. El recurso es igualmente parco en la denuncia de vulneración del art. 149.1.13 CE, pues omite cualquier contraste entre la normativa estatal y el decreto-ley recurrido. Examinado el contenido de las normas estatales, en cualquier caso, tampoco existe ninguna contradicción entre estas y el Decreto-ley impugnado. Además, el impacto económico es inherente al ejercicio de competencias autonómicas, sin que por ello estén proscritas por el art. 149.1.13. La vulneración del art. 149.1.18 tampoco se encuentra mínimamente argumentada: los recurrentes no ofrecen ninguna norma estatal que pueda oponerse a los preceptos impugnados en lo que a la divergencia de tratamiento se refiere, ni justifican por qué razón o en qué sentido se vulnera la normativa de expropiación forzosa. Este instituto es “instrumental” para el ejercicio de competencias autonómicas, sin que la normativa impugnada afecte e las garantías a que se refiere la competencia del Estado.
f) La definición de vivienda vacía no afecta a la legislación procesal (art. 149.1.6 CE). El precepto contiene una norma sustantiva, y no puede otorgarse vis expansiva al art. 149.1.6. Como toda norma sustantiva, puede influir en la conveniencia de ejercitar acciones judiciales, pero ello no la convierte en norma procesal.
g) Los arts. 4.2, 5.6, 5.7, 6.6 y la disposición transitoria primera (alquiler social) no vulneran las competencias del Estado sobre legislación procesal ni sobre bases de las obligaciones contractuales. Resulta sorprendente que se recurran estas normas que solo modifican obligaciones ya existentes. Lo único que hace el Decreto-ley es extender la obligación, ya prevista en la Ley 24/2015, a otros supuestos. Por otra parte, los recurrentes no justifican la calificación de “requisito” o “presupuesto” procesal que aplican a estos preceptos, siendo más bien una “carga” que recae sobre una de las partes antes del proceso. Además, se trata de una obligación que solo se impone a ciertos propietarios (grandes tenedores), no a todos. Los destinatarios igualmente limitados, y su vinculación con la función social de la propiedad de las viviendas, otorgan a la medida carácter tuitivo que enerva la vulneración de la competencia sobre bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE). Además, no impone ofrecer un alquiler sobre la misma vivienda; puede ser otra. Por último, la naturaleza administrativa de la reforma queda patente con el art. 4.2, que modifica el art. 5.2 de la Ley del derecho a la vivienda para incluirlo como nuevo supuesto de incumplimiento de la función social de la propiedad, verdadero propósito de la medida.
h) El art. 8, que impone ciertas obligaciones relativas al índice de referencia de precios de alquiler, es una medida administrativa que no regula ni afecta a la validez de los contratos de arrendamiento. Por tanto, no vulnera el art. 149.1.8 CE citado de contrario.
i) La obligación de reserva para vivienda protegida en suelo urbanizado (art. 13.2) no vulnera el texto refundido de la Ley de suelo estatal. El art. 20.1 b) impone un mandato general de reserva de suelo para este tipo de viviendas, remitiendo la cuantía de reserva expresamente a la legislación sobre ordenación territorial y urbanística autonómica. Y además, impone a los propietarios de suelo dedicárselo a usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística [arts. 15.1 a) y 12.1], de modo que no modifica realmente los deberes de los propietarios.
j) La definición de gran tenedor no vulnera los arts. 149.1.1 y 13 CE ni contradice el Real Decreto-ley 11/2020 ya que ambas normas, la estatal y la autonómica, operan sobre ámbitos de aplicación distintos. La estatal establece un aplazamiento temporal y extraordinario en el pago de la renta; la autonómica la obligación de ofrecer un alquiler social. Y ninguna de las normas pretende extender el concepto de gran tenedor más allá de su respectivo ámbito de aplicación.
k) Niega igualmente que el art. 2.1 vulnere el contenido esencial del derecho de propiedad (art. 33) ni los arts. 9.3, 24 y 118 CE. Las medidas vinculadas a la “utilización anómala” de una vivienda por no estar efectivamente ocupada (requerimientos, sanciones, multas coercitivas y expropiación) están amparadas por el art. 33.2 que permite delimitar el contenido esencial del derecho de acuerdo con su función social. Las exigencias sociales de la propiedad, reconocidas en los arts. 40 o 128.1 CE, pueden justificar intervenciones públicas siempre que se mantenga la recognoscibilidad del derecho (STC 37/1987) y sean proporcionadas (STC 16/2018). En concreto, el acceso a la vivienda está constitucional y estatuariamente reconocido como derecho (arts. 47 CE y 26 y 47 EAC). De ahí que las medidas destinadas a fomentar la vivienda asequible en el mercado sean conformes con la Constitución. Añade que el recurso se refiere no tanto a una regulación general como a un supuesto concreto que puede plantearse: la declaración de vivienda vacía en caso de ocupación ilegal. Pero de la letra del art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019, modificado por el artículo único del Decreto-ley 1/2020, no se deduce necesariamente que la condición de vivienda vacía sea aplicable a las viviendas ocupadas ilegalmente. El Decreto-ley 17/2019 excluía ese supuesto; pero de ello no se deriva que con el Decreto-ley 1/2020 se aplique necesariamente lo contrario. Ello dependerá de la actitud del propietario, pues hay que suponer que el ejercicio o no de acciones judiciales será determinante para apreciar si existe o no causa justificada de desocupación. Por lo tanto, no hay una privación o restricción general de la facultad reivindicatoria de todos los propietarios. Sus acciones judiciales continúan plenamente vigentes en virtud, entre otros, del art. 348 del Código civil. La definición de vivienda vacía tampoco vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3), de acuerdo con la aplicación deferente de ese principio al legislador, efectuada por la doctrina constitucional. El Decreto-ley posee, de acuerdo con ese canon, una finalidad razonable que lo hace constitucional. Tampoco afecta al principio de proporcionalidad, pues la medida es idónea, no existen otras menos restrictivas (el Decreto-ley 17/2019 las intensificó precisamente por la ineficacia de las anteriores) y sus beneficios o ventajas para el interés general solo podrán valorarse tras un tiempo de aplicación. Finalmente, no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva ni la obligación de cumplir las sentencias firmes porque ello es ajeno al objeto y finalidad del Decreto-ley.
l) Los arts. 2.2 y 2.10, que se aplican al cumplimiento de la función social de la propiedad, no tienen naturaleza sancionadora, por lo que no pueden infringir el art. 25 CE.
m) La obligación de ofrecer un alquiler social a determinados inquilinos (arts. 4.2, 5.6, 5.7 y 6.6 y la disposición transitoria primera) no vulnera los arts. 10, 24 y 38 CE, ya que los requisitos para que surja esta obligación son muy restrictivos. Además, la duración del arrendamiento forzoso es la misma que la de la Ley de arrendamientos urbanos. Y su razón de ser está en una grave situación de escasez habitacional (endurecimiento de las condiciones del crédito, falta de capacidad de ahorro de la ciudadanía, etcétera). Además, debe enjuiciarse no aisladamente sino en conjunción con el resto de medidas establecidas con el mismo objetivo. Niega que la limitación que supone esa obligación afecte al libre desarrollo de la personalidad, que el Tribunal Constitucional ha interpretado, no como autonomía de la voluntad en el sentido del art. 1255 del Código civil, sino como principio de autodeterminación en relación con la autotutela (STC 133/2017). Afecta, en realidad, a la libre empresa (art. 38 CE), que puede ser modulada para la protección de otros principios y derechos constitucionales, tales como el derecho a la vivienda (art. 47 CE) o la propia dignidad de la persona (art. 10.1 CE). En cuanto a la vulneración de los arts. 24 y 117 CE, los propios recurrentes aportan la prueba de que no se trata de un obstáculo al acceso a la jurisdicción, con el acuerdo de los presidentes de las secciones civiles de la Audiencia Provincial de Barcelona, que le niega la condición de requisito de procedibilidad.
n) La definición de gran tenedor de los arts. 5.4 y 5.7 no es arbitraria ni discriminatoria. Reitera la aplicación deferente de la prohibición de arbitrariedad del art. 9.3 al legislador, y puntualiza además que los recurrentes plantean una discriminación por indiferenciación entre personas físicas y jurídicas que conforme a la propia doctrina constitucional (STC 20/1986) no debe construir la Justicia constitucional, sino los poderes públicos legitimados democráticamente. La aplicación de criterios idénticos, objetivos y racionales a las personas físicas y jurídicas hace que la norma se mantenga dentro del margen reconocido por la Constitución.
ñ) El recurso contra el art. 4.6, sobre el registro de viviendas vacías, le parece, en primer lugar, extemporáneo, porque bajo el pretexto de recurrir este precepto los recurrentes efectúan en realidad una impugnación general del registro creado con anterioridad, y de todo su régimen jurídico. En cuanto al fondo del motivo, le parece que el registro no vulnera el derecho a la intimidad personal, puesto que la misma habilitación legal que el precepto confiere evita la vulneración, de conformidad con la Ley Orgánica de protección de datos y el reglamento comunitario sobre la materia. Son, además, datos necesarios, de acuerdo con el principio de “minimización de datos” contenido en el citado reglamento. Son, por último, datos determinados y necesarios para el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de vivienda.
Solicita por todo ello la desestimación íntegra del recurso de inconstitucionalidad.
5. Mediante providencia de 26 de enero de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 28 del mismo mes y año.