II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del recurso de amparo y pretensiones de las partes.
El presente recurso de amparo se interpone contra los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados, de 5 de junio y 16 de julio de 2019. En la primera de estas resoluciones, la mesa adoptó un acuerdo complementario de su acuerdo de 24 de mayo del mismo año por el que había declarado “automáticamente suspendidos en el ejercicio del cargo y, por tanto, en los derechos y deberes establecidos en el Reglamento de la Cámara” a cuatro diputados, entre ellos, al ahora recurrente en amparo. Instada por la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto la reconsideración de esta decisión con arreglo al artículo 31.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), la mesa adoptó la segunda de las resoluciones impugnadas y confirmó en ella su acuerdo inicial.
El recurrente alega, en los términos que se han expuesto con detalle en los antecedentes de esta sentencia, que dichos acuerdos habrían infringido los artículos 23.2 y 24.2 CE, en conexión con los artículos 9.3, 16.1, 20.1 a), 23.1, 24.1, 25, 33.3, 70 y 71 de la misma norma fundamental; determinadas reglas del Derecho de la Unión Europea y otras enunciadas en tratados internacionales de aquellos a los que remite el artículo 10.2 CE.
El Ministerio Fiscal por su parte, tal y como se ha dado cumplida cuenta en los antecedentes de esta sentencia, solicita que se inadmita parcialmente el recurso de amparo, y se desestime en todo lo demás. La representación del Congreso de los Diputados, a su vez, solicita la inadmisión del recurso de amparo y, subsidiariamente, la desestimación del recurso.
2. Cuestiones previas.
Con carácter previo al examen de las cuestiones de fondo que plantea el presente recurso de amparo resulta necesario resolver una serie de cuestiones, tanto de orden procesal como de orden sustantivo, a los efectos de poder precisar el objeto del recurso de amparo y las pretensiones que en el mismo se formulan.
a) En la demanda se impugna el acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados de 25 de julio de 2019; sin embargo, como ponen de relieve tanto el Ministerio Fiscal como la letrada de las Cortes Generales, el acuerdo de la mesa por el que se desestima la solicitud de reconsideración fue adoptado con fecha de 16 de julio de 2019, siendo el 25 de julio la fecha de la comunicación de dicho acuerdo por la presidenta del Congreso de los Diputados a la portavoz del grupo parlamentario. Por tanto, el presente recurso debe entenderse dirigido contra el acuerdo de la mesa del Congreso de 16 de julio de 2019, resolución esta que desestimó la solicitud de reconsideración formulada por el grupo parlamentario contra el acuerdo inicial de 5 de junio de 2019.
b) La letrada de las Cortes Generales solicita la inadmisión del presente recurso de amparo, por lo que ha de abordarse ahora la comprobación de los requisitos procesales (por todas, STC 36/2020, de 25 de febrero, FJ 2). La razón que alega es que el recurrente no interpuso la solicitud de reconsideración (artículo 31.2 RCD), requisito necesario para considerar agotada la vía previa para la interposición del recurso de amparo (artículo 42 LOTC). Dicha solicitud fue planteada por la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto. Alega que no hay continuidad procesal entre el escrito de reconsideración y la demanda de amparo, y que la parte a la que representa se sitúa en un plano de clara indefensión, en cuanto que quien solicita la reconsideración es una persona y quien interpone la demanda de amparo es otro sujeto diferente.
Como se ha expuesto pormenorizadamente en los antecedentes de esta sentencia, para sustentar su pretensión de inadmisión pone de manifiesto diferentes circunstancias que concurren: las alegaciones que pueda realizar la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto no son las que pueda formular el recurrente en amparo, quien ni siquiera pertenece “como activo” al Grupo Mixto, al estar suspendido; es discutible la legitimación de la portavoz para solicitar la reconsideración de los aspectos del acuerdo que pueden calificarse de personalísimos; la portavoz interpuso la reconsideración en nombre de los diputados de JxCAT-Junts; y, en fin, las alegaciones que lleva a cabo sobre la posible afectación de los derechos del Grupo Mixto no pueden ser invocadas en una demanda de amparo planteada por un diputado suspendido aunque esté en dicho grupo parlamentario.
El artículo 42 LOTC permite la impugnación a través del recurso de amparo de las decisiones o actos sin valor de Ley del Congreso de los Diputados y de sus órganos una vez que, con arreglo a las normas internas de las cámaras, sean firmes. Este tribunal ha entendido que dicha firmeza exige agotar las instancias internas parlamentarias previamente a la interposición del recurso de amparo (por todas, STC 27/2000, de 31 de enero, FJ 2). Hemos considerado el incumplimiento de este requisito causa de inadmisibilidad por “falta de agotamiento de la vía previa” (SSTC 20/2008, de 31 de enero, FJ 4; 119/2011, de 5 de julio, FJ 2, y 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 2).
En este caso, la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto planteó solicitud de reconsideración contra el acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados de 5 de junio de 2019 que, tal y como ha quedado constancia en los antecedentes de esta sentencia, contiene pronunciamientos sobre los efectos de la suspensión en el ejercicio del cargo y en los derechos y deberes establecidos en el Reglamento de la Cámara de cuatro diputados, tanto en la composición y funcionamiento de la Cámara, como en el Grupo Parlamentario Mixto y sobre determinadas cuestiones que afectan a dichos diputados. A su vez, el ahora recurrente en amparo, que es uno de los cuatro diputados que quedó automáticamente suspendido en el ejercicio de su cargo, según los acuerdos de 24 de mayo y 11 de junio de 2019, interpuso el presente recurso de amparo.
No pueden acogerse, en este punto, las diferentes apreciaciones realizadas al respecto por la letrada de las Cortes Generales que, a su juicio, conducirían a la inadmisión de este recurso de amparo.
En primer lugar, porque, en este caso, no se puede negar que la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto podía solicitar a la mesa del Congreso de los Diputados la reconsideración del acuerdo de 5 de junio de 2019. El artículo 31.2 RCD establece que si un diputado o un grupo parlamentario discreparen de la decisión de la esa, podrán solicitar su consideración.
El tribunal ha venido entendiendo en el ámbito del recurso de amparo del artículo 42 LOTC que los grupos parlamentarios, en aplicación del principio del favor actionis, ostentan una representación institucional de los miembros que los integran que les otorga capacidad procesal ante este tribunal para defender las eventuales vulneraciones de los derechos fundamentales de sus miembros que tengan relación con el ejercicio del cargo representativo (STC 24/2020, de 13 de febrero, FJ 3). Este mismo entendimiento de la representación que ostenta el portavoz de un grupo parlamentario, podría hacerse extensivo a la solicitud de reconsideración (artículo 31.2 RCD), cuanto más la mesa del Congreso de los diputados, en el acuerdo de 16 de julio de 2019, que desestimó la reconsideración solicitada, no cuestionó la legitimación de la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto para su planteamiento y dio contestación a todos los extremos planteados en la misma, incluidos los derechos que ahora se entiende son personalísimos del recurrente. No es obstáculo para ello, tampoco, que la entonces portavoz del Grupo Parlamentario Mixto especificase que la solicitud de reconsideración fue registrada a iniciativa exclusiva de JxCAT-Junts, ya que nada añade ni tampoco restringe a su legitimación como portavoz del Grupo Parlamentario Mixto, que le correspondería precisamente por ostentar dicha condición de portavoz. En todo caso, el ahora recurrente en amparo fue elegido diputado del Congreso por la candidatura de Junts per Catalunya. Finalmente, el hecho de que el recurrente hubiese sido suspendido en su condición no tiene efectos tampoco en la legitimación de la portavoz para solicitar la reconsideración del acuerdo de 5 de junio de 2019, puesto que, según establece el propio acuerdo, el diputado recurrente forma parte del Grupo Mixto cuya portavoz solicitó dicha reconsideración.
De acuerdo con lo expuesto, no habría obstáculo para que la portavoz del Grupo Mixto hubiese planteado la solicitud de reconsideración del acuerdo de 5 de junio de 2019. En este caso, debemos entender, además, que, con la misma se ha agotado la vía previa para la interposición del presente recurso de amparo.
Ello se debe a que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la exigencia de haber agotado las instancias internas parlamentarias deriva del principio de subsidiariedad, así como del debido respeto a la autonomía parlamentaria, de tal modo que no cabe recabar el amparo de este tribunal si la lesión pudo haber sido remediada mediante procedimientos parlamentarios que sin embargo no se utilizaron [SSTC 96/2019, de 15 de julio, FJ 4, y 97/2020, de 21 de julio, FJ 2 B) b)]. Pues bien, en este caso, se planteó solicitud de reconsideración por la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto en relación con el acuerdo de 5 de junio de 2019, en la que esgrimió consideraciones similares a las que se alegan en la demanda de amparo, en relación con los referidos acuerdos: la incompetencia de la mesa para su adopción y la falta de audiencia de la junta de portavoces; la afectación de dichos acuerdos al Grupo Parlamentario Mixto y la vulneración de los derechos de carácter económico y social de los diputados suspendidos. En consecuencia, la mesa tuvo ocasión de analizar, al plantearse la solicitud de reconsideración, las vulneraciones que, de una manera u otra, se plantean en el presente recurso de amparo. Se respetaron, de esta manera, los principios de subsidiariedad, así como del debido respeto a la autonomía parlamentaria, que informan la exigencia de agotamiento de la vía previa en los recursos de amparo parlamentarios.
En consecuencia, afirmado que, en este caso, la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto, al plantear la solicitud de reconsideración actuó, también, en representación del diputado ahora recurrente en amparo, y que este planteó el presente recurso con el mismo fundamento que la misma, en la mayoría de sus extremos, y que, además, resulta afectado por los acuerdos que impugnan que, en su criterio, lesionan, entre otros, los derechos garantizados por el artículo 23.2 CE [STC 93/1998, de 4 de mayo, FJ 2 b)], debemos desestimar el óbice planteado por la letrada de las Cortes Generales.
Ello sin perjuicio de que las diferencias que pueda haber en alguno de sus extremos entre la solicitud de reconsideración y la demanda deban conducir a la delimitación del objeto del presente recurso de amparo, como se expondrá a continuación.
c) El Ministerio Fiscal ha solicitado la inadmisión del recurso de amparo en relación con los pronunciamientos del acuerdo de 5 de junio de 2019, contenidos en los puntos 2, 4 y 6, confirmados por el acuerdo de 16 de julio, por falta de legitimación del recurrente en cuanto dichos pronunciamientos afectan a los derechos atribuidos al Grupo Parlamentario Mixto, cuya representación legal no ostenta el demandante. En concreto, aduce, de acuerdo con lo afirmado en la STC 24/2020, FFJJ 3 y 4, que los mismos inciden en los derechos que el reglamento atribuye a los grupos parlamentarios y, en concreto, al Grupo Parlamentario Mixto, y el recurrente carece de legitimación para impugnar los mismos, en cuanto ha comparecido a título individual y sin ostentar la representación legal del grupo parlamentario en el que resulta integrado. Por su parte, y como se acaba de exponer, la letrada de las Cortes Generales afirma que la afectación de los derechos del Grupo Mixto no pueden ser invocada en una demanda de amparo planteada por un diputado suspendido de dicho grupo.
En la STC 24/2020, FJ 4, el tribunal recordó que los parlamentarios que comparecen en el recurso de amparo a título individual sin ostentar la representación del grupo parlamentario o de sus miembros, salvo que se personen todos sus componentes, carecen de legitimación para arrogarse la defensa de los derechos y facultades del grupo al que pertenecen. Y, entre los pronunciamientos de dichas sentencias se refirió [STC 24/2020, FJ 4 b)], con cita de la STC 168/2012, de 1 de octubre, FJ 6 b), a que, “la sola condición de miembros de un grupo parlamentario no es suficiente para arrogarse la defensa de los derechos del grupo a que pertenecen, pues de lo contrario cada uno de los diputados de un grupo sería titular de una facultad impugnatoria que podría ejercitar individualmente, incluso en contra de la posible voluntad de los otros diputados del mismo grupo parlamentario”.
Como ha quedado constancia en los antecedentes de esta sentencia, los puntos 2, 4 y 6 del acuerdo de 5 de junio de 2019 contienen pronunciamientos que hacen referencia a: (i) que la circunstancia de que diputados suspendidos no pueden pertenecer a ninguna comisión, ni formar parte de otros órganos como las ponencias o subcomisiones, habrá de ser tenida en cuenta en el momento de determinar el número de miembros que en los distintos órganos corresponderá designar al Grupo Parlamentario Mixto (punto 2); (ii) la ponderación de voto y el número de iniciativas que corresponden al Grupo Parlamentario Mixto con referencia a un sistema de cupo, en el que se descontará los cuatro diputados suspendidos del número total de diputados de dicho grupo (punto 4); (iii) la detracción de la parte proporcional de la subvención correspondiente al Grupo Parlamentario Mixto, en lo relativo a la pertenencia al mismo de dichos diputados (punto 6). Contienen, en definitiva, las consecuencias de la suspensión de los cuatro diputados en el Grupo Parlamentario Mixto.
A la luz de la doctrina constitucional expuesta, y en tanto la sola condición de miembro de un grupo parlamentario no es suficiente para arrogarse la defensa de los derechos del grupo a que pertenecen, debemos convenir con el Ministerio Fiscal, que el diputado recurrente en amparo no estaba legitimado para impugnar los puntos 2, 4 y 6 del acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados de 5 de junio de 2019, confirmado por el acuerdo de 16 de julio del mismo año, en lo que hace referencia a los derechos del Grupo Mixto. Dichos pronunciamientos, en consecuencia, no serán objeto de nuestro enjuiciamiento en los extremos en los que la demanda entienda que los mismos vulneran los derechos del grupo parlamentario, pues el recurrente no ostenta legitimación para su impugnación.
d) La impugnación por el recurrente no ha perdido objeto por el hecho de que cesara definitivamente en esa condición tras la disolución de la cámara y convocatoria de elecciones por Real Decreto 551/2019, de 24 de septiembre (art. 68.4 CE) antes de que recayera, el 14 de octubre del mismo año, sentencia 459/2019, de 14 de octubre, de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, puesto que, como afirma el Ministerio Fiscal, los acuerdos frente a los que el recurrente ejerce su pretensión desplegaron sus efectos, al menos, y sin perjuicio de lo que posteriormente precisaremos, desde el día 21 de mayo de 2019 hasta la fecha de la disolución de la cámara, el 24 de septiembre de ese mismo año.
e) En la demanda se ha solicitado, con cita del artículo 89.1 LOTC, la práctica de la prueba consistente en libramiento de oficio al registro central de medidas cautelares, requisitorias y sentencias no firmes para que se certificara “si algún juez o tribunal ha decretado la medida prevista en el artículo 384 bis LECrim en relación con la condición de diputado” de quien recurre, así como libramiento de atento oficio al Congreso de los Diputados, por medio de la presidenta de su diputación permanente, para que aporte copia del convenio especial vigente con la Seguridad Social aplicable a los diputados del Congreso, así como de la póliza de accidentes contratada por las Cortes Generales.
No procede, sin embargo, como también se afirma en la STC 97/2020, de 21 de julio, FJ 2 C), y por las mismas razones que dicha sentencia expresa, la práctica de prueba que se ha solicitado. No se trata solo de que, conforme al artículo 89.1 LOTC, el tribunal solo acordará la práctica de prueba “cuando lo estime necesario” y de que tal necesidad no sea de apreciar si los extremos sobre los que aquella hubiera de versar pudieran acreditarse en virtud de lo previsto en el artículo 88.1 LOTC, de conformidad con el cual, esta jurisdicción podrá recabar de los poderes públicos y de los órganos de cualquier administración la remisión del expediente y de los informes y documentos relativos a la disposición o acto origen del proceso constitucional (al respecto, STC 155/2017, de 21 de diciembre, FJ 2). Se trata de que lo que así se interesa en la demanda, lo es para dilucidar o confirmar la naturaleza, cautelar o no, de la medida prevista en el repetido artículo 384 bis LECrim, así como de la concreta regulación del sistema de Seguridad Social y de la póliza de accidentes contratada por las Cortes Generales, aspectos sobre los que unas partes y otras han expuesto sus respectivos pareceres y que constituye, como es obvio, una quaestio iuris, no una quaestio facti, acerca de la que el tribunal no necesitaría, si el caso llegara, de ilustración específica.
3. Delimitación del objeto y fundamento del recurso de amparo.
La mesa del Congreso de los Diputados, en sus resoluciones de 24 de mayo y 11 de junio de 2019, declaró “automáticamente suspendidos en el ejercicio del cargo y, por tanto, y en los derechos y deberes establecidos en el Reglamento de la Cámara” a cuatro diputados, entre ellos a quien hoy demanda amparo, con efectos desde el 21 de mayo del mismo año, fecha en la que unos y otros adquirieron tal condición, por concurrir las “circunstancias necesarias para la aplicación” del artículo 384 bis LECrim. Contra dichas resoluciones se interpuso recurso de amparo núm. 5196-2019, por quien ahora también recurre, que fue desestimado por STC 97/2020, de 21 de julio.
La citada sentencia, y los acuerdos sobre los que se pronuncia la misma, cobran relevancia en el presente proceso bajo los siguientes puntos de vista:
a) Debe descartarse la nulidad de los acuerdos ahora recurridos por derivar de la nulidad de los acuerdos de 24 de mayo y 11 de junio de 2019 por remisión a lo alegado en el citado recurso de amparo núm. 5196-2019. Baste para ello, la remisión a lo afirmado en la STC 97/2020.
b) El recurrente, además, formula alegaciones adicionales sobre la nulidad de los acuerdos de 24 de mayo y 11 de junio. Dichas alegaciones, de las que se ha dado cumplida cuenta en los antecedentes de esta sentencia, no serían imputables a los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados de 5 de junio y 16 de julio de 2019, que ahora se impugnan, únicas resoluciones aquí enjuiciables (en este sentido, STC 97/2020, FJ 3) sino, en su caso, a los de 24 de mayo y 11 de junio de 2019. Estos y los que se impugnan en el presente recurso de amparo, como destaca la letrada de las Cortes Generales, son diferentes, aunque los segundos sean complementarios de los primeros. Y también lo es el objeto de la controversia, ya que si en el recurso de amparo núm. 5196-2019 se cuestionaba la suspensión de la condición del recurrente, ahora se discuten determinados efectos de la misma precisados por los acuerdos de 5 de junio y de 16 de julio de 2019. En consecuencia, las alegaciones adicionales sobre la nulidad de los acuerdos de 24 de mayo y 11 de junio quedan fuera del presente recurso de amparo.
c) La presente sentencia ha de partir de que en el acuerdo de la mesa del Congreso de 24 de mayo de 2019, ratificado por el de 11 de junio, ya se declaró “automáticamente suspendidos en el ejercicio del cargo y, por tanto, en los derechos y deberes establecidos en el Reglamento de la Cámara” al demandante y a otros tres diputados. La STC 97/2020 descartó, como se ha señalado, que los acuerdos impugnados incurrieran en las vulneraciones que alegaba la demanda y que ahora se reiteran por remisión al citado recurso. Por lo tanto, debemos limitarnos ahora únicamente a las vulneraciones autónomas de este recurso de amparo.
d) Rechazadas las vulneraciones alegadas en la demanda que se sustentan en la nulidad de los acuerdos de 24 de mayo y 11 de junio de 2019, deben ahora analizarse los motivos por los que, a juicio del recurrente, los acuerdos ahora recurridos vulnerarían los artículos 14 y 23 CE, así como el artículo 3 del Protocolo núm. 1 al CEDH. Precisando, en todo caso, respecto a la denuncia de la vulneración del artículo 14 CE que alega el demandante , que la eventual lesión de la igualdad ha de examinarse en el contexto del artículo 23.2 CE y no en el del artículo 14, a no ser que el tratamiento diferenciado controvertido se deba a alguno de los criterios expresamente mencionados en el artículo 14 CE (por todas, STC 4/2018, de 22 de enero, FJ 2), lo que no se aduce en el presente recurso de amparo. La suspensión de sus derechos económicos alegada por el recurrente, no se corresponde con un derecho fundamental susceptible de amparo constitucional de los previstos en la sección primera, capítulo II, título I de la Constitución, por lo que su análisis habrá de limitarse a su posible afectación al artículo 23 CE.
4. Jurisprudencia constitucional sobre el artículo 23.2 CE.
La STC 97/2020, FJ 6 A) hizo un recordatorio general de las líneas capitales de la doctrina de este tribunal sobre el derecho fundamental enunciado en el artículo 23.2 CE, y a propósito de su conexión con el reconocido en el apartado primero del mismo artículo, con referencia a las SSTC 155/2019, de 28 de noviembre, FJ 15; 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5; 3/2020, de 15 de enero, FJ 10; 4/2020, de 15 de enero, FJ 3, y 9/2020, de 28 de enero, FJ 4. Especial relevancia tiene en el presente recurso de amparo, asimismo, la doctrina constitucional sobre el contenido de este derecho [entre otras, además de las anteriores, STC 110/2019, de 2 de octubre, FJ 2 A)]. La doctrina contenida en dichas sentencias:
a) Desde las SSTC 10/1983, de 21 de febrero, y 32/1985, de 6 de marzo, FFJJ 2 y 3 de una y otra, tiene declarado este tribunal que el derecho a acceder a los cargos de naturaleza representativa implica también el de mantenerse en ellos y desempeñarlos de acuerdo con la ley, sin constricciones o perturbaciones ilegítimas.
b) Cuando se trata de tales cargos representativos, el derecho enunciado en el artículo 23.2 CE ha de ponerse en conexión con el de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (art. 23.1 CE), pues son los representantes quienes actualizan aquel derecho de los ciudadanos, al margen ahora la participación directa a la que el propio precepto se refiere.
c) El derecho establecido en el artículo 23.2 CE, como se desprende del inciso final del precepto, es de configuración legal, correspondiendo a la ley, concepto en el que se incluyen los reglamentos parlamentarios, ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos públicos y que pasan así a integrarse en el estatus propio de cada uno de ellos, con la consecuencia de que podrá su titular defender, al amparo de esta disposición constitucional, el ius in officium que estime ilegítimamente constreñido o ignorado por actos de los poderes públicos. En todo caso, en el artículo 23.2 no ha asumido la Constitución un genérico derecho, con la condición de fundamental, al respeto de todas y cada una de las prescripciones de aquellos reglamentos, con la consecuencia de que el derecho de los representantes, y en particular su ius in officium, solo podrá considerarse vulnerado si las alegadas contravenciones de las normas internas de las asambleas afectan al núcleo de los derechos y facultades de los representantes o, en otros términos, a su estatuto constitucionalmente relevante.
d) El legislador dispone de un amplio margen de libertad para regular el ejercicio del derecho, si bien con límites, tanto generales, como el respeto al principio de igualdad y a los demás derechos fundamentales, como referidos, cuando se trata de cargos representativos, a la necesaria salvaguarda de la naturaleza de la representación.
e) El derecho fundamental de que se trata no es incondicionado o absoluto, sino que queda delimitado en su contenido tanto por su naturaleza como en atención a su función. Aunque el derecho se impone en su contenido esencial al legislador, puede este establecer limitaciones y restricciones a su ejercicio que, respetando ese contenido y los imperativos del principio de igualdad, se ordenen, desde la perspectiva constitucional, a un fin legítimo y en términos proporcionados a esa válida finalidad. Limitaciones y restricciones legales que habrán de aplicarse, en especial por los órganos judiciales, mediante resolución especialmente motivada y no incursa en desproporción en relación con aquella finalidad.
f) Los criterios reseñados, son según se puntualiza con detalle en las mencionadas sentencias, semejantes a los que se desprenden de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el artículo 3 del Protocolo adicional número 1 al CEDH, jurisprudencia que constituye relevante referencia hermenéutica para la determinación del sentido y alcance de los derechos que la Constitución reconoce en su artículo 10.2.
5. Sobre las vulneraciones alegadas del artículo 23 CE.
En el análisis de las vulneraciones del artículo 23 CE aducidas en la demanda hay que partir de que este tribunal ya consideró que la aplicación por los acuerdos de 24 de mayo y de 11 de junio de 2019 del artículo 384 bis LECrim no fue lesiva del derecho fundamental enunciado en el artículo 23.2 CE [STC 97/2020, FJ 6 B) e)]. En el acuerdo de 24 de mayo, confirmado por el acuerdo de 11 de junio, se declaró automáticamente suspendido al ahora recurrente en amparo, en el ejercicio del cargo y en los derechos y deberes establecidos en el Reglamento del Congreso. Entre esos derechos se encuentran los derechos y las facultades a las que se refieren los acuerdos ahora recurridos, que por ser complementarios de los anteriores, se limitan, como los propios acuerdos expresan, a establecer el alcance y los efectos de la suspensión. Partiendo de dicha premisa, deben ahora analizarse las diferentes quejas que aduce la demanda.
A) La demanda alega, en primer lugar, que el acuerdo de 5 de junio de 2019, fue dictado por un órgano manifiestamente incompetente, la mesa, y que se ha producido la vulneración del derecho del diputado recurrente por su adopción, sin audiencia de la junta de portavoces. A su juicio, un inciso del apartado 2 del citado acuerdo, que establece que la suspensión de determinados diputados supone que los mismos no pueden pertenecer a ninguna comisión, ni formar parte de otros órganos como las ponencias o subcomisiones, “habrá de ser tenida en cuenta en el momento de determinar el número de miembros que en los distintos órganos corresponderá designar al Grupo Parlamentario Mixto”, es una disposición de carácter general, siendo competente para su adopción la presidencia de la Cámara, oída la junta de portavoces (artículo 32.2 RCD). La vulneración del artículo 23 CE se habría producido, a decir de la demanda, precisamente, por no haber oído a la junta de portavoces, ya que conforme a las SSTC 107/2016, 108/2016 y 109/2016, de 7 de junio, dicha falta de audiencia es la que comporta la vulneración.
No cabe acoger, sin embargo, esta queja.
El acuerdo de 5 de junio de 2019, confirmado por el de 16 de julio, es un acuerdo de carácter complementario del de 24 de mayo de 2019, confirmado por el de 11 de junio de 2019, en el que se declaró la suspensión en el ejercicio del cargo y de los derechos y deberes establecidos en el reglamento de la Cámara, entre otros, del ahora recurrente en amparo, y que define los efectos de dicha suspensión en la composición y funcionamiento de la cámara y de sus órganos y, en relación con los derechos económicos y de prestaciones sociales de los diputados suspensos.
El acuerdo de 24 de mayo, del que este es complementario, fue adoptado por la mesa de la Cámara. Al respecto la STC 97/2020, FJ 6 C) b) afirmó que no cabía “en definitiva censura jurídico-constitucional alguna por el hecho de que la mesa de la Cámara asumiera la declaración de suspensión, acto debido para cuya adopción se acomodó bien la condición de un órgano de gobierno que tiene cometidos, en general, de carácter técnico-jurídico [STC 110/2019, FJ 3 A) b), por todas], y que cuenta, como han recordado quienes se oponen al recurso, con competencia para cualesquiera funciones ‘que no estén atribuidas a un órgano específico’ del Congreso (art. 31.1.7 RCD)”. Por lo tanto, si entendimos que la mesa era competente para la adopción de la declaración de suspensión, no hay razón alguna para entender que no lo es para definir los efectos de la misma, cuanto más en la medida en que la mesa, como alega la letrada de las Cortes Generales, es el órgano rector y de gobierno de la Cámara (artículo 30.l RCD), al que le corresponde “adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organización del trabajo y el régimen y gobierno interiores de la Cámara” (artículo 31.1.1 RCD), la función de calificar y decidir la tramitación de todos los escritos y documentos de índole parlamentaria (artículos 31.1.4 y 5 RCD), así como “cualesquiera otras que le encomiende el presente reglamento y las que no estén atribuidas a un órgano específico” (artículo 3.1.7 RCD). A lo que ha de añadirse que, en todo caso, el inciso al que hace referencia la demanda y que determinaría el vicio de incompetencia que se alega, no podría considerarse, como también alega la letrada de las Cortes Generales, una resolución de carácter general cuya adopción encomienda el artículo 32.2 RCD a la presidencia de la Cámara, oída la mesa y la junta de portavoces, en la que se ejerza una función supletoria del reglamento.
En todo caso, en lo que funda la demanda la vulneración del artículo 23.2 CE es en la falta de audiencia de la junta de portavoces (SSTC 107/2016, 108/2016 y 109/2016). Y lo cierto es, como alegan las partes que se oponen al recurso, que la junta fue efectivamente oída por el órgano de gobierno de la cámara antes de resolver sobre la solicitud de reconsideración, de acuerdo con el artículo 31.2 RCD. En consecuencia, y como afirma la STC 110/2019, FJ 2 B a) “oída así la junta sobre este extremo, es ya del todo intrascendente, a efectos jurídico-constitucionales, que el parecer recabado lo fuera con fundamento en uno u otro precepto reglamentario […] pues lo decisivo es que la audiencia —de ser relevante para el derecho fundamental invocado— tuvo lugar, sin que el recurso de amparo del artículo 42 LOTC sirva en modo alguno de cauce para discutir sobre infracciones puramente formales, reales o supuestas, de la legalidad parlamentaria y que nunca habrían deparado, por tanto, lesiones reales y efectivas de los derechos fundamentales (SSTC 129/2006, de 24 de abril, FJ 4, y 78/2016, de 24 de abril, FJ 6)”.
B) El recurrente alega que los apartados 2, 4 y 6 del acuerdo de 5 de junio vulneran los derechos del Grupo Parlamentario Mixto y del recurrente. Dichos apartados, como ha quedado constancia en los antecedentes, precisan las consecuencias de la suspensión de los diputados a los que se refiere el acuerdo de 24 de mayo de 2019, en las mayorías del Congreso y de sus órganos, y en los derechos del Grupo Parlamentario Mixto.
En concreto, el apartado 2 establece que, en el momento de determinar el número de miembros que, en los distintos órganos corresponderá designar al Grupo Parlamentario Mixto, ha de tenerse en cuenta que los diputados suspendidos no pueden pertenecer a ninguna comisión, ni formar parte de otros órganos como las ponencias o subcomisiones. Por su parte, el apartado 4 establece que se descontarán los cuatro diputados suspendidos del número total de miembros de la cámara a efectos de ponderar el voto en los casos en que sea precisa tal ponderación y para la asignación del número de iniciativas correspondientes al Grupo Parlamentario Mixto cuya inclusión se establezca con referencia a un sistema de cupo. A su vez, el apartado 6 establece que se ha de detraer la parte proporcional de la subvención correspondiente al Grupo Parlamentario Mixto, en lo relativo a la pertenencia al mismo de dichos diputados, una vez se formalice su incorporación a aquél.
La razón de la vulneración sería, según se infiere de lo expuesto en la demanda, que determinadas consecuencias que se atribuyen a la suspensión de la condición de diputado, vulneran el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como el derecho a una resolución motivada. Entre las alegaciones que realiza el recurrente, como se ha expuesto en los antecedentes de esta sentencia, pone de manifiesto que se han alterado las mayorías de los órganos de la cámara y resulta arbitrario que los diputados suspendidos computen para la mayoría del pleno y no en relación con los derechos del Grupo Parlamentario Mixto. Dichas alegaciones se extienden al apartado 6 que, a su vez, vulneraría el artículo 23.2 CE, de acuerdo con la STC 15/1992, de 10 de febrero.
La queja, tal y como ha quedado expuesta, ha de entenderse limitada a la denuncia de falta de motivación y arbitrariedad de tales acuerdos vulneradora, a decir de la demanda de los derechos del recurrente. Debe recordarse, al respecto, que, en el fundamento jurídico 2 c) de esta sentencia hemos afirmado que los apartados 2, 4 y 6 del acuerdo de 5 de junio de 2019 no van a ser objeto de nuestro enjuiciamiento en los extremos en los que la demanda entienda que los mismos vulneran los derechos del grupo parlamentario, pues el recurrente no ostenta legitimación para su impugnación [STC 24/2020, FJ 4 b)].
En todo caso, no cabe acoger las quejas que en la demanda se exponen, de falta de motivación de las resoluciones que dictó la mesa del Congreso.
Se ha de tener en cuenta que la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE) implica otorgar a los órganos rectores de las cámaras “un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este tribunal no puede desconocer” [STC 34/2018, FJ 3 c), con cita a su vez de la STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 5 b)]. Además, que el Tribunal Constitucional, ante la denuncia de falta de motivación de acuerdos de órganos de las diferentes cámaras ha entendido que la misma ha podido ser expresada tanto en el acuerdo inicial, como en la contestación a la solicitud de reconsideración (en este sentido, STC 173/2020, de 19 de noviembre, FJ 3), y también en el acta de la reunión en la que se adoptó el correspondiente acuerdo (STC 110/2019, de 2 de octubre, FJ 4).
Pues bien, en este caso, y como destaca la letrada de las Cortes Generales, el acuerdo de 5 de junio de 2019 se adoptó teniendo en cuenta el “[i]nforme sobre el alcance y efectos de la suspensión de los señores diputados que se encuentran en prisión preventiva” de la Secretaría General del Congreso de los Diputados de 4 de junio de 2019, tal y como consta en el acta de la mesa del referido día. Asimismo, en el acuerdo de 16 de julio de 2016, por el que se desestimó la solicitud de reconsideración planteada por la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto contra el acuerdo de 5 de junio, la mesa expuso los motivos por los que había adoptado las diferentes decisiones que ahora se discute.
En definitiva, han de entenderse satisfechas las exigencias de motivación y por lo tanto no cabría tildar de arbitraria la interpretación aun en la hipótesis de que no sea la única posible, que la mesa del Congreso de los Diputados realizó en dichos acuerdos.
C) Finalmente, la demanda aduce que los apartados quinto y séptimo del acuerdo de 5 de junio de 2019 son nulos de pleno derecho por privar al recurrente de la asignación económica y de otros derechos de carácter económico. Son muy heterogéneas las razones por las que, a juicio del demandante, dichos apartados serían nulos.
a) Debe descartarse, como ya hicimos en el fundamento jurídico 3 A) a) de esta sentencia, por remisión a la STC 97/2020, que estos acuerdos sean nulos por serlo los de 24 de mayo y 11 de junio de 2019.
b) Tampoco resulta atendible la queja de falta de motivación de los acuerdos impugnados en este punto, por las mismas razones expuestas en el fundamento jurídico 6 B) de esta sentencia, habiendo razonado, además, la mesa, en su acuerdo de 16 de julio de 2019, en el que desestima la solicitud de reconsideración, que la suspensión de dichos derechos ya se resolvió en el acuerdo de 24 de mayo, encontrándose entre dichos derechos los previstos en los artículos 8 y 9 RCD, por lo que no se puede entender que carezcan de fundamentación jurídica como aduce la demanda.
c) Se alega que el artículo 71.4 CE prevé que todos los diputados tienen derecho a una asignación económica (cita la STC 36/2014, de 27 de febrero, FJ 6 b). A juicio de la demanda y, de conformidad con el artículo 8 RCD, la mesa tiene derecho a determinar la cuantía, pero no puede privar absolutamente de esa asignación a un diputado, aun en el caso de que se hallase legalmente suspendido de sus funciones. Por lo tanto, la mesa del Congreso, al negar el abono de la asignación económica constitucionalmente prevista al recurrente, habría vulnerado sus derechos, entre los que se cuenta tal asignación, a lo que añade, como consta en los antecedentes de esta sentencia, que dichos acuerdos han situado al recurrente en peor condición que el diputado kurdo señor Selahattin Demirtas. Específicamente se refiere la demanda a la privación de la asignación económica correspondiente entre los días 28 de abril y 21 de mayo de 2019, en los términos que había acordado, para todos los miembros de la Cámara, la mesa del Congreso de los Diputados el 23 de mayo de 2019, habiendo participado en la sesión constitutiva de la XIII legislatura, sin asignación económica, sin cotización a la Seguridad Social, así como sin póliza de accidentes durante ese día, por lo que son acuerdos arbitrarios.
Considera, además, que no hay previsión normativa alguna que ampare la baja en la cobertura de protección social, siendo contraria a las disposiciones normativas aplicables en materia de Seguridad Social. Idénticas consideraciones, se añade, son de aplicación a la póliza de accidentes suscrita por las Cortes Generales. La privación de todos estos derechos vulneraría, a su juicio, el artículo 23 CE, en relación con el artículo 33.3 CE, así como los derechos reconocidos en el artículo 17 CDFUE y el artículo 1 del Protocolo núm. 1 al CEDH. Además, alega que dicha privación de derechos se habría producido sin dar audiencia al recurrente por lo que se habrían vulnerado los derechos del artículo 6 CEDH. Finalmente menciona el artículo 13 CEDH.
Las vulneraciones alegadas se habrían producido, según la demanda, por lo dispuesto en los apartados 5 y 7 del acuerdo de 5 de junio de 2019. Conforme al primero de los apartados, no se autoriza el abono de las percepciones económicas propias de la condición de diputado, incluidas las que habrían correspondido a los citados diputados entre el 28 de abril y el 21 de mayo de 2019 conforme el acuerdo adoptado por la mesa de la cámara el día 23 de mayo de 2019, en relación con el devengo de las retribuciones de los diputados de la XIII legislatura. En el segundo de los apartados se procede a dar de baja a los mencionados diputados en la cobertura de protección social prevista en el artículo 9 del Reglamento de la Cámara, así como en la póliza de accidentes contratada por las Cortes Generales, mientras se mantenga la suspensión de sus derechos.
El tribunal no puede compartir los argumentos expuestos en la demanda sobre los apartados 5 y 7 del acuerdo de 5 de junio de 2019, confirmado por el acuerdo de 16 de julio.
En primer lugar porque, como ya hemos recordado reiteradamente el tribunal consideró que la aplicación del artículo 384 bis LECrim por los acuerdos de 24 de mayo y de 11 de junio de 2019 no lesionó el derecho fundamental enunciado en el artículo 23.2 CE [STC 97/2020, FJ 6 B) e)], y en el acuerdo de 24 de mayo, confirmado por el acuerdo de 11 de junio, se declaró automáticamente suspendido al ahora recurrente en amparo, en el ejercicio del cargo y en los derechos y deberes establecidos en el Reglamento del Congreso, con efectos desde el 21 de mayo del mismo año, fecha en la que unos y otros adquirieron tal condición, por concurrir, se puntualizó las “circunstancias necesarias para la aplicación” del artículo 384 bis LECrim. Entre esos derechos se encuentran los derechos, y otras previsiones, a los que se refieren los apartados 5 y 7 del acuerdo de 5 de junio de 2019.
En concreto, el artículo 71.4 CE establece que “los diputados y senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas cámaras” y el artículo 8.1 RCD dispone que “los diputados percibirán una asignación económica que les permita cumplir eficaz y dignamente su función”.
El artículo 9 RCD, que también alega la demanda, determina que “correrá a cargo del presupuesto del Congreso el abono de las cotizaciones a la Seguridad Social y a las mutualidades de aquellos diputados que, como consecuencia de su dedicación parlamentaria, dejen de prestar el servicio que motivaba su afiliación o pertenencia a aquellas” y que “el Congreso de los Diputados podrá realizar con las entidades gestoras de la Seguridad Social los conciertos precisos para cumplir lo dispuesto en el apartado anterior y para afiliar, en el régimen que proceda, a los diputados que así lo deseen y que con anterioridad no estuvieren dados de alta en la Seguridad Social”.
A ello ha de añadirse que, como ya hemos recordado, la Constitución no ha asumido en el artículo 23.2 CE un genérico derecho fundamental al respeto de todos y cada uno de los derechos y facultades del estatuto del parlamentario, sino tan solo el de aquellos que pudiéramos considerar pertenecientes al núcleo de la función representativa, como son, principalmente, los que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del gobierno [por todas, STC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5 c)].
Así, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en algunas ocasiones en el entendimiento de que los derechos de contenido económico no forman parte del núcleo del ius in officium de los diputados autonómicos (STC 159/2019, FJ 6, con remisión a lo afirmado en la STC 36/2014, de 27 de febrero, FJ 6), sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71.4 CE. La previsión constitucional de que los diputados percibirán una asignación que será fijada por las respectivas cámaras, ha de ser entendida, como lo ha hecho el artículo 8 RCD, en el sentido de que dicha asignación será la necesaria para el ejercicio de sus funciones. Al ser la asignación un instrumento para el ejercicio de las funciones, su privación comportará la vulneración del art. 23.2 CE solo cuando le impida el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas. En este caso, sin embargo, es la suspensión de la condición de diputado y por ende de la posibilidad de ejercicio de sus funciones lo que ha determinado la suspensión de la asignación económica que ahora se denuncia.
En definitiva, como ya se ha recordado, el acuerdo de 24 de mayo de 2019, confirmado por el de 11 de junio del mismo año, ya había declarado automáticamente suspendido en el ejercicio del cargo y en los derechos y deberes establecidos en el Reglamento del Congreso, entre otros, al ahora recurrente en amparo. Entre los derechos que han sido suspendidos se encuentran los previstos en el artículo 8 RCD, derechos de contenido económico que se establecen para el ejercicio de la función parlamentaria que quedó suspendida desde el momento de la adquisición de la condición de diputado, esto es desde el 21 de mayo de 2019. A ello hemos de añadir que el Tribunal Constitucional consideró que la suspensión de los derechos de contenido económico (ATC 334/1993, de 10 de noviembre, FJ 2) no vulnera el artículo 23.2 CE precisamente porque se impone por la falta de ejercicio de las funciones parlamentarias.
Dichas consideraciones resultan también aplicables al apartado 7 del acuerdo, a lo que se ha de añadir que, si bien está prevista la posibilidad de la cotización a la seguridad social en el artículo 9 RCD, no puede entenderse que forme parte del núcleo del ius in officium, cuya afectación pueda provocar una vulneración del artículo 23.2 CE. Tampoco la contratación de una póliza de accidentes, que no se encuentra prevista en el reglamento de la cámara. Ambas prestaciones son accesorias del ejercicio de la función parlamentaria y su privación, en su caso, sería una cuestión de legalidad ordinaria, como aduce el Ministerio Fiscal.
El recurrente realiza una serie de consideraciones adicionales que si bien no constituyen verdaderas alegaciones, conviene dar una breve respuesta. En primer lugar, respecto a la falta de audiencia, en este caso no puede ser entendida como una exigencia constitucional al no tratarse de un procedimiento sancionador. En todo caso, el recurrente tuvo la oportunidad de alegar a través de la solicitud de reconsideración y ninguna merma de sus derechos puede ser apreciada.
Finalmente, en cuanto a la cita del artículo 13 CEDH, que equivaldría a una supuesta queja de violación del artículo 24 CE, debe señalarse que, además de su falta de desarrollo argumentativo, carece de contenido, puesto que el recurrente, en este caso por medio de la portavoz del Grupo Parlamentario Mixto, ha tenido ocasión de solicitar la reconsideración del acuerdo impugnado y, especialmente, de presentar el presente recurso de amparo, constituyendo esta sentencia la prueba evidente de que ha tenido ocasión de que un tribunal analice sus pretensiones de fondo de manera motivada y razonada, no debiendo confundirse el derecho al recurso efectivo del art. 13 CEDH con un hipotético derecho a que un tribunal falle en favor de las pretensiones planteadas.