I. Antecedentes
1. Con fecha de 9 de marzo de 2020 tuvo entrada en el registro general de este tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, por el que se remite, junto con el testimonio del procedimiento correspondiente, el auto de 10 de febrero de 2020, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 40.4, apartado a) y c) de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental, por posible vulneración del art. 149.1.23 CE.
El precepto cuestionado dispone:
“Artículo 40. Evaluación ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico.
[…]
4. No se encuentran sometidos a evaluación ambiental estratégica, teniendo en cuenta su objeto y alcance de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, los siguientes instrumentos de planeamiento urbanístico:
a) Estudios de detalle.
[…]
c) Las revisiones o modificaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo recogidos en los apartados a) y b) anteriores”.
2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:
a) El 23 de noviembre de 2016, la Federación Ecologistas en Acción-Sevilla interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla por el que se aprueba definitivamente el modificado del estudio de detalle de la parcela ZE N1 del SUNP-GU-1 “Palmas Altas” promovido por Lar España Shopping Centres VIII, S.L.U., por entender que dicho acuerdo no era conforme a Derecho. La actora invoca como fundamento de su demanda, entre otros motivos, que el modificado del estudio de detalle establece el uso de “Gran superficie comercial” que no está contemplado en el planeamiento de superior jerarquía —el plan de sectorización de 2005—, y que además hace una ordenación de volúmenes y dotaciones que contradice las determinaciones de ese planeamiento superior, y que, siendo indudable que esa actuación tendrá importantes repercusiones ambientales, no se ha sometido a evaluación ambiental estratégica, desarrollándose en el marco de una planificación urbanística que, ratione temporis, tampoco fue objeto de dicha evaluación.
b) Tanto la administración demandada (el Ayuntamiento de Sevilla) como la entidad codemandada comparecida (Lar España Shopping Centres VIII, S.L.U.) sostuvieron en sus escritos de contestación a la demanda y conclusiones la inexistencia de la causa de nulidad alegada, porque el art. 40.4 a) y c), de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental (en adelante, Ley andaluza 7/2007), excluye de evaluación ambiental estratégica los estudios de detalle y sus modificaciones.
c) La Sala, por providencia de 26 de septiembre de 2019, acordó oír a las partes personadas y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 40.4 a) de la Ley andaluza 7/2007, o sobre el fondo de esta, por posible vulneración de los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y, mediatamente, del art. 149.1.23 CE.
d) La Federación Ecologistas en Acción-Sevilla mostró su conformidad con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. La administración demandada y las entidades codemandadas, por el contrario, se opusieron a su planteamiento argumentando que no existía contradicción entre el precepto autonómico cuestionado y el estatal, que propone el órgano judicial como parámetro de contraste. El fiscal, por último, no se opuso al planteamiento de la cuestión.
e) Por auto de 10 de febrero de 2020, la Sala acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 40.4, apartados a) y c), de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental.
3. Del contenido del auto interesa destacar lo siguiente:
a) El auto comienza sus razonamientos jurídicos afirmando que concurren los presupuestos formales para el planteamiento de la cuestión. Destaca que la actora ha invocado como fundamento de su demanda la ausencia de una evaluación ambiental estratégica de la modificación del estudio de detalle aprobada por el ayuntamiento y que, si bien las partes aceptan que se ha omitido esa actuación, las demandadas la consideran innecesaria invocando el artículo 40.4 de la Ley andaluza 7/2007, que excepciona de la obligación de someter a evaluación ambiental estratégica a los Estudios de detalle y a sus revisiones o modificaciones. El tribunal aprecia que si la evaluación ambiental estratégica en este tipo de instrumentos de planeamiento resulta preceptiva por exigencia de la legislación básica estatal de evaluación ambiental, la inconstitucional de dicho precepto abocaría forzosamente a la estimación de la demanda.
b) A continuación expone las razones por las que considera que el artículo 40.4 a) y c) de la Ley andaluza 7/2007 puede incurrir en inconstitucionalidad mediata: entiende que la norma autonómica en cuestión contradice los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (Ley estatal de evaluación ambiental, en adelante), adoptados sobre la base del art. 149.1.23 CE como legislación básica estatal de protección del medio ambiente, tal y como declara en la disposición final octava de la Ley. La Sala considera que, siendo el estudio de detalle un instrumento de ordenación urbanística —en concreto un plan de desarrollo según la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía—, debe quedar sujeto a la exigencia de evaluación ambiental del art. 6.1 de la Ley estatal de evaluación ambiental, que no reconoce excepciones; además, a ese mismo precepto —art. 6 de la Ley estatal de evaluación ambiental— remite el art. 22.1 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, también de carácter básico de acuerdo con su disposición final segunda; concluye, finalmente, que el precepto cuestionado no puede ampararse en los artículos 56 y 57 del Estatuto de Autonomía de Andalucía por exceder de las competencias que ambos reconocen.
El auto prosigue analizando la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (en adelante Directiva 2001/42/CE), que se incorpora al ordenamiento interno mediante la Ley 21/2013 de evaluación ambiental —modificada por la Ley 9/2018, de 5 de diciembre—, y recuerda que aunque el Derecho europeo no es canon de constitucionalidad, puede ayudar a interpretar las normas nacionales dictadas en su desarrollo. Examina el art. 3 de la Directiva 2001/42/CE, que sujeta a evaluación todos los planes y programas que se elaboren con respecto a la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la antes Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (derogada y sustituida por la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente). Pone de relieve, asimismo, que su apartado 3 permite a los Estados exigir la evaluación ambiental cuando los planes o programas afecten al uso de zonas pequeñas a nivel local o introduzcan modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado anterior, si consideran que pueden producir efectos significativos en el medio ambiente.
Considera, por otra parte, que el art. 15 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía reconoce cierta amplitud a los estudios de detalle, los cuales puede producir efectos significativos en el medio ambiente y, por consiguiente, deben ser objeto de evaluación ambiental de conformidad con el art. 3 de la citada directiva.
En relación con este instrumento de planificación urbanística, el auto destaca que el anexo II de la Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (Directiva 2011/92/UE, en adelante), también incorporada al Derecho interno por la Ley estatal de evaluación ambiental, incluye los proyectos de urbanizaciones —y en concreto la construcción de centros comerciales y de aparcamientos objeto del modificado recurrido—, entre los contemplados en el apartado 2 del artículo 4 (es decir, aquellos para los cuales los Estados miembros determinarán si serán objeto de una evaluación mediante un estudio caso por caso o estableciendo umbrales o criterios). El tribunal que promueve la cuestión prejudicial concluye, a la luz de estas disposiciones, que la Ley estatal de evaluación ambiental ha optado por exigir evaluación ambiental simplificada para la aprobación de todo instrumento de ordenación urbanística, incluso los de menor categoría como los estudios de detalle.
Finalmente se refiere a la doctrina constitucional sobre la Ley estatal de evaluación ambiental, prestando especial atención a las SSTC 109/2017, de 21 de septiembre, y 161/2019, de 12 de diciembre, como precedentes de interés en cuanto declararon inconstitucionales las disposiciones de otras Comunidades Autónomas (Illes Balears y Murcia, respectivamente) que excluían de evaluación ambiental a determinados instrumentos urbanísticos. Destaca que la STC 109/2017 declara inconstitucional el art. 9.4 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental por razones similares a las que ha expuesto el órgano de remisión en el auto para considerar inconstitucional el art. 40 de la Ley andaluza 7/2007. Considera, sin embargo, que la STC 86/2019 llega a otra conclusión diferente respecto del art. 150.4 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, pero que no le corresponde interpretar si la STC 86/2019 matiza o rectifica la doctrina constitucional precedente, ni tampoco comprobar si se basa en el particular contenido del estudio de detalle en cada legislación autonómica o exige una aplicación casuística. Tras afirmar el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que carece de jurisdicción para llegar a esa conclusión respecto de la andaluza e “inaplicar o reinterpretar una ley postconstitucional tan taxativa como el art. 6 de la Ley estatal de evaluación ambiental”, destaca como “muy relevante” que la STC 161/2019, posterior a la STC 86/2019, vuelve a aplicar expresamente la doctrina de la STC 109/2017, en la que se declara inconstitucional el art. 154 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia (en su redacción modificada por la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2018).
4. Mediante providencia de 30 de junio de 2020, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acuerda admitir a trámite la presente cuestión y reservarse para sí el conocimiento de la misma; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el artículo 37.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, por conducto del ministro de Justicia, y a la fiscal general del Estado, así como al Parlamento de Andalucía y al Gobierno de la Junta de Andalucía, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes; comunicar la presente resolución a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso hasta que este tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión. Finalmente se ordenó publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía”.
5. La presidenta del Congreso de los Diputados, en escrito registrado con fecha 14 de julio de 2020, comunicó a este tribunal que la mesa de la cámara adoptó el acuerdo de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Idéntica comunicación efectuó el presidente del Senado mediante escrito registrado en este tribunal el mismo día 14 de julio de 2020.
6. El 24 de julio de 2020 se personó en el proceso el abogado del Estado, en nombre del Gobierno, e interesó la estimación de la cuestión por las razones que a continuación se resumen.
Una vez presentado sumariamente el objeto de la cuestión, expone el contenido de la legislación básica en materia de evaluación ambiental estratégica y la sujeción a la misma de los instrumentos urbanísticos, en particular los arts. 6 (“Ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica”) y 8 (“Supuestos excluidos de evaluación ambiental y proyectos exceptuables”), concluyendo que la norma básica no prevé que las comunidades autónomas puedan establecer categorías genéricas de planes y programas excluidos, al implicar una rebaja de la protección ambiental.
En relación con el concepto de evaluación ambiental, advierte que la Ley 9/2018 modificó también el art. 5 de la Ley 21/2013, ampliando el ámbito de la evaluación ambiental y concretando un conjunto de aspectos que deben evaluarse al analizar un plan o programa. Argumenta que la Ley estatal de evaluación ambiental, siguiendo a las directivas comunitarias, regula el procedimiento de exclusión de un plan o programa en concreto, pero prohíbe la exclusión de categorías genéricas de planes y programas. Razón por la cual la STC 107/2017 declaró inconstitucional el art. 9.4 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental que excluía, por su menor impacto medio ambiental, categorías completas de planes y programas entre ellos los estudios de detalle. A continuación, pasa a analizar la legislación andaluza, según la cual el estudio de detalle puede implicar “la ordenación de los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público, fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas”. Entiende que no puede considerarse que este conjunto de posibles previsiones urbanísticas tengan “un escaso efecto en el ámbito de la evaluación ambiental definida por el derecho europeo”, el cual exige el análisis de los efectos de estos planes sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados. Concluye, en definitiva, que es necesario analizar el plan en concreto y el ámbito donde se aplican sus previsiones para ver el impacto en todos estos factores y en el medio ambiente.
Llama la atención sobre el hecho de que en la STC 86/2019, en el caso de la normativa canaria, el tribunal declaró que los estudios de detalles podían ser excluidos con carácter general de la evaluación ambiental estratégica por su escasa entidad innovadora, pese a que el objeto de la evaluación ambiental estratégica es precisamente definir los efectos del plan y que esta puede concluir declarando, en cada caso concreto, que tiene escasa entidad a los efectos de la evaluación medio ambiental. Considera, por el contrario, que esta conclusión no se puede definir a priori y con carácter genérico. Reitera, para sostener esta conclusión, que el legislador básico, al transponer las directivas comunitarias, ha querido que todos los planes y proyectos estén sujetos a evaluación ambiental estratégica —ya sea ordinaria o simplificada— y que no existan exclusiones genéricas de instrumentos de planeamiento, sino que se regula en todo caso un procedimiento para la exclusión singular de algunos casos. De modo que, a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre la distribución de competencias en materia de medio ambiente, el art. 40.1 a) de la Ley andaluza 7/2007 infringe la legislación básica del estado al reducir el ámbito de protección medioambiental de determinados instrumentos de planeamiento.
7. Por escrito registrado con fecha 31 de julio de 2020 formuló sus alegaciones el letrado del Parlamento de Andalucía solicitando la inadmisión de la cuestión o, subsidiariamente, su desestimación.
a) Alega, en primer lugar, que la cuestión ha de ser inadmitida por error en la identificación del precepto cuya constitucionalidad se cuestiona, y que afecta tanto a la correcta tramitación de la cuestión de inconstitucionalidad, como al juicio de relevancia al que obliga el art. 35 LOTC. Expone que en la providencia de 26 de septiembre de 2019, por la que la Sala acordó abrir el trámite de audiencia previsto en el art. 35. 2 LOTC, se identifica como precepto cuya constitucionalidad se cuestiona el de la letra a) del apartado 4 del artículo 40 de la Ley andaluza 7/2007. Sin embargo, en el auto de 10 de febrero de 2020 en el que se plantea la presente cuestión se mencionan como objeto de la misma tanto la letra a) como la letra c) del art 40.4 de la Ley andaluza 7/2007. La referencia a la letra c), que exime de evaluación ambiental a las modificaciones de los estudios de detalle junto a las de otros instrumentos, se incluye así ex novo y de forma extemporánea, sin haber sido previamente comunicado a las partes, por lo que las mismas no se han podido pronunciar, como exige el apartado 2 del art. 35 LOTC, sobre la procedencia de plantear la cuestión ante el Tribunal Constitucional en relación con el contenido de dicha letra [con cita de la doctrina constitucional contenida en el ATC 401/2006, de 8 de noviembre, FJ 2; STC 114/1994, de 14 de abril, FJ 2 c), y ATC 166/2017, de 12 de diciembre, FJ 3]. A lo anterior añade que no cabe plantear la cuestión de inconstitucionalidad en relación con la letra a) del citado artículo 40.4 porque las cuestiones de inconstitucionalidad constituyen un medio de control concreto, y no abstracto, sobre la constitucionalidad de un precepto que guarda conexión directa con el proceso judicial en curso, y para cuyo fallo resulta determinante (con cita de la STC 64/2019, de 9 de mayo, FJ 3). Y, en este caso, puesto que el objeto del recurso presentado por el demandante se dirige contra un acuerdo del Ayuntamiento de Sevilla que aprueba un modificado del estudio de detalle y no el estudio en sí, la letra a) del art. 40.4 de Ley andaluza 7/2007 no guarda conexión con el objeto del litigio de origen, ya que versa sobre los estudios de detalle y no sobre sus modificaciones.
b) En segundo lugar, examina si se dan los presupuestos para declarar la inconstitucionalidad indirecta o mediata del precepto autonómico en cuestión en relación con el art. 149.1.23 CE: que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica; que la contradicción entre la norma estatal y autonómica sea efectiva e insalvable por vía interpretativa; y que la norma autonómica implique una reducción del nivel mínimo de protección medioambiental fijado por la normativa básica del Estado.
Tras constatar que los artículos 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental son normas básicas estatales, dictadas de acuerdo con el orden competencial constitucionalmente vigente (tal y como declara la STC 109/2017, FJ 3), analiza si la norma autonómica entra en contradicción con las mismas de forma efectiva e insalvable. A tales efectos revisa en primer lugar la jurisprudencia constitucional aplicable a la exigencia de evaluación ambiental estratégica a los estudios de detalle. Señala que la STC 109/2017 (que declaró la inconstitucionalidad del artículo 9.4 de la Ley 12/2016, de evaluación ambiental de las Islas Baleares) y la STC 86/2019 (que declaró la constitucionalidad del artículo 150.4 de la Ley 4/2017, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias) no son contradictorias, sino complementarias, a la luz de las divergencias subyacentes en los preceptos cuestionados: mientras que la STC 109/2017 declara la inconstitucionalidad de una norma muy amplia, que exime de evaluación ambiental a un conjunto heterogéneo de instrumentos de planeamiento urbanístico, por lo que el pronunciamiento recogido en el fallo es genérico y muy amplio (sin distinguir entre las distintas figuras contendidas en el art. 9.4 de la Ley balear), el fallo de la posterior sentencia 86/2019 contiene una decisión concreta y específica sobre el apartado cuyo único objeto es la exclusión de los estudios de detalle de dicha evaluación ambiental. Considera, por ello, que es esta última la doctrina es la que debe tomarse como canon de constitucionalidad para el enjuiciamiento del presente litigio.
Prosigue con el examen del régimen jurídico de los estudios de detalle en la legislación andaluza. Destaca que conforme al art. 15 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2002, los estudios de detalle tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido, y que a tal fin pueden, en desarrollo de los objetivos definidos por otros planes, establecer o fijar la ordenación de los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público, así como fijar o reajustar alineaciones y rasantes (apartado 1). No obstante, no pueden modificar el uso urbanístico del suelo fuera de los límites del apartado anterior, incrementar el aprovechamiento urbanístico, suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad, ni alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes (apartado 2). Por su parte, el artículo 36.1 in fine de la Ley andaluza 7/2002 dispone que las innovaciones que el propio planeamiento permita realizar mediante estudio de detalle queden excluidas del régimen general, el cual exige que cualquier innovación deberá llevarse a cabo por la misma clase de instrumento, observando iguales determinaciones y procedimiento regulados para su aprobación, publicidad y publicación. De estas disposiciones extrae la conclusión de que los estudios de detalle, a pesar de su introducción como último eslabón del planeamiento de desarrollo según la citada ley, no constituyen más que instrumentos complementarios y plenamente subordinados a los verdaderos planes urbanísticos desde el punto de vista de sus efectos y contenido. Y destaca como “especialmente significativo” que la legislación andaluza regule el ámbito material de los estudios de detalle de forma más restrictiva que la canaria (en particular, porque mientras el artículo 15.1 de la Ley andaluza 7/2002 limita el estudio de detalle al suelo urbano, el artículo 150.1 de la Ley canaria 4/2017 permite su uso en suelo urbano y el urbanizable, si bien en ambos casos con idéntico objeto: completar o adaptar las determinaciones del planeamiento urbanístico). A mayor abundamiento, llama la atención sobre el hecho de que la normativa de diversas Comunidades Autónomas consideren los estudios de detalle como un instrumento urbanístico diferenciado del planeamiento de desarrollo.
A la luz de la doctrina constitucional examinada, y de la regulación de los estudios de detalle en la legislación andaluza, concluye que los criterios mantenidos en la STC 86/2019, FJ 11 B) a), se dan en la normativa andaluza: (i) escasa entidad de los estudios de detalle que solo se utilizan para áreas de suelo urbano de ámbito muy reducido; (ii) casi nula capacidad innovadora y subordinación a planes ya sujetos a evaluación ambiental, porque se limitan a completar o aplicar determinaciones de otros planes, como es el caso del plan general de ordenación urbanística, plan parcial o plan especial que si son objeto de evaluación ambiental estratégica; (iii) y no producen efectos significativos sobre el medio ambiente, dada la limitación del espacio geográfico afectado, su reserva al suelo urbano y la sujeción a evaluación ambiental de aquellos planes que se completan o aplican por los estudios de detalle, justifican que su aprobación no produzca efectos significativos para el medio ambiente.
En atención a lo expuesto, concluye que no existe una incompatibilidad absoluta e insalvable con la normativa básica estatal puesto que la evaluación ambiental estratégica solo resulta aplicable a aquellos planes y programas urbanísticos que producen efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que no sucede con los estudios de detalle regulados en la legislación autonómica andaluza por las razones ya expuestas, los cuales respetan el canon de constitucionalidad exigido para que este instrumento no quede sujeto a evaluación ambiental, conforme a la STC 86/2019 FJ 11 B) a). Por lo que no cabe entender infringida la prohibición de reducir el nivel de tutela medioambiental previsto en la legislación básica y, en definitiva, el artículo 40.4, letras a) y c), de la Ley andaluza 7/2007 no vulnera el art. 149.1.23 CE.
8. Mediante escrito registrado el día 2 de septiembre de 2020 formuló sus alegaciones la representación procesal de la Junta de Andalucía interesando la inadmisión de la cuestión y, subsidiariamente, su desestimación.
En primer lugar, pone de relieve que el auto por el que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad solo identifica como objeto del recurso interpuesto por la Federación de Ecologistas en Acción la modificación del estudio de detalle de 2016 —puesto que no puede pronunciarse sobre el estudio de detalle de 2008, al haber quedado firme y consentido—, y que esta ha de ser inadmitida ya que el juicio de relevancia que efectúa el órgano jurisdiccional resulta notoriamente insuficiente respecto al apartado a) del art. 40.4, e inexistente con respecto al apartado c) del art. 40.4, siendo este último el precepto que tendrá que aplicar al ser el que consagra la exoneración de evaluación ambiental estratégica de la modificación del estudio de detalle.
Precisa que la cuestión debe ser inadmitida en relación con el apartado a) art. 40.4 de la Ley andaluza 7/2007 porque el órgano jurisdiccional se vería abocado a aplicar tal precepto solo si se considerase que cabe la impugnación indirecta del estudio de detalle de 2008 al amparo del artículo 26 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por considerar la modificación del estudio de detalle como un acto de aplicación del anterior. Naturaleza que el letrado de la Junta de Andalucía niega. Añade que el auto argumenta por qué considera contrario a la legislación básica y a la Constitución la no sujeción de los estudios de detalle a evaluación ambiental estratégica, pero que nada dice sobre las razones por las que considera contrario a la Constitución el apartado c) del art. 40.4 (la no sujeción de los modificados de los estudios de detalle), pese a que una cosa sea la aprobación de un instrumento de planeamiento y otra diferente la modificación del mismo. En su opinión, tal silencio debe llevar a la inadmisión de la cuestión también respecto al apartado c) del art. 40.4.
Subsidiariamente alega que la cuestión de inconstitucionalidad debe ser desestimada porque la no sujeción a evaluación ambiental estratégica de los estudios de detalle y de sus modificaciones, conforme al 40.4 a) y c) de la Ley andaluza 7/2007, no entran en contradicción efectiva e insalvable con la legislación básica estatal en materia de medio ambiente, y deben por tanto entenderse conformes con la Constitución. El principal argumento para sostener la constitucionalidad de dichas disposiciones lo extrae de la STC 86/2019, FJ 11, en que el tribunal declara conforme a la Constitución la exclusión de evaluación ambiental que el legislador canario establece respecto a los estudios de detalle: considera que el estudio de detalle regulado en la Ley 7/2002 de ordenación urbanística de Andalucía resulta sustancialmente análogo al estudio de detalle de la Ley canaria 4/2017 en cuanto a escasa entidad, casi nula capacidad innovadora y subordinación clara a planes que sí son objeto de evaluación ambiental. Concluye, en consecuencia, que los estudios de detalle regulados por la normativa andaluza carecen de efectos significativos sobre el medio ambiente en los términos indicados por la referida sentencia, por lo que la exclusión de evaluación ambiental estratégica que dispone las letras a) y c) del art. 40.4 de la Ley andaluza 7/2007 son conformes con la Constitución.
9. Por escrito registrado con fecha 27 de julio de 2020 se personó en el proceso la representación de la Federación Ecologistas en Acción-Sevilla y formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el día 12 de agosto de 2020.
Sostiene que el estudio de detalle contiene determinaciones con evidentes repercusiones ambientales, y que no han sido sometidas a ningún tipo de evaluación ambiental estratégica conforme a los arts. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental. Dado que la parte demandada invoca el art 40.4 a) de la Ley andaluza 7/2007 (modificada por la ley 3/2015, de 29 de diciembre, para adaptarla a la ley 21/2013 estatal) cuestiona la constitucionalidad de aquel precepto autonómico en relación con el art. 149.1.23 CE.
Expone que el estudio de detalle de 2008 se adoptó en ejecución de un plan de sectorización con ordenación pormenorizada que delegaba y difería a la redacción del primero, entre otros, la ordenación de volúmenes, mientras que el modificado de 2016 alteró dicha ordenación volumétrica. Destaca que tanto el estudio de detalle de 2008 como el modificado de 2016 proceden, a su vez, de un plan que tampoco fue sometido a evaluación ambiental estratégica, pese a que ya les era de aplicación las disposiciones de la directiva y de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas. Destaca también que, además de ordenar los volúmenes que conformarán el paisaje, el estudio de detalle y su modificado establecen el marco para la autorización de un proyecto de edificación que debe ser sometido a Evaluación de impacto ambiental. En definitiva, defiende que las determinaciones confiadas al estudio de detalle tienen en este caso probables efectos ambientales que debieron ser evaluados en una evaluación ambiental estratégica, al menos simplificada, y que el art. 40.4 a) de la Ley andaluza 7/2007, al vulnerar la normativa básica estatal de evaluación ambiental, incurre en inconstitucionalidad mediata.
10. El 1 de septiembre 2020 la fiscal general del Estado presentó su escrito de alegaciones interesando la estimación de la cuestión por las razones que se resumen a continuación.
Tras exponer los antecedentes de hecho de los que trae causa esta cuestión de inconstitucionalidad y resumir el auto de planteamiento, examina el cumplimiento de los requisitos procesales que exige el art. 35.2 LOTC sin encontrar óbice procesal alguno.
Analiza a continuación el contenido de la cuestión de inconstitucionalidad, y la doctrina de este tribunal que va a tomar en consideración como canon de enjuiciamiento. Cita, en primer lugar la STC 53/2017, de 11 de mayo, en la que se analiza el carácter básico, conforme al art. 149.1.23 CE, de diversas disposiciones de la Ley estatal 21/2013 de evaluación ambiental. Le sigue una exposición de sentencias posteriores en las que el tribunal se ha pronunciado sobre la evaluación ambiental de instrumentos de planificación urbanística y, en concreto, los estudios de detalle, regulados por diversas comunidades autónomas: destaca que en la STC 109/2017, FJ 3, el tribunal constata el carácter básico de los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013 como norma de contraste, y declara la inconstitucionalidad mediata de la disposición de la Ley balear 12/2016 que excluía de evaluación determinadas categorías de planes y sus modificaciones, en tanto que dicha evaluación era preceptiva conforme a la legislación básica vulnerada. Examina a continuación la STC 86/2019, en la que el tribunal declara que el art. 150.4 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, que excluye los estudios de detalle y sus modificaciones de evaluación ambiental es conforme con dichas disposiciones básicas de la Ley estatal de evaluación ambiental y, por tanto, con el art. 149.1.23 CE, “al no tener efectos significativos sobre el medio ambiente que impliquen un menor nivel de protección". Por último, examina la STC 161/2019 en la que el tribunal declara inconstitucional —por los mismos motivos que la STC 109/2017— el art. 154 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia (en su redacción modificada por la Ley de Asamblea Regional de Murcia 10/2018) que excluía de evaluación de impacto ambiental diversos instrumentos de planeamiento urbanístico, entre otros los estudios de detalle, por considerar que suponía, por sí misma, la reducción de los niveles mínimos de protección establecidos por la legislación básica en cuestión, con la consiguiente vulneración de la competencia estatal en materia de medio ambiente.
A la luz de los arts. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental y de la normativa andaluza aplicable a este caso, llega a la conclusión de que el art 40.4 a) de la Ley andaluza 7/2002, que excluye de evaluación ambiental los estudios de detalle es contraria al art. 6 Ley estatal de evaluación ambiental. Aduce que la exclusión de una categoría completa de un instrumento de planeamiento como esta excluye cualquier evaluación de los posibles efectos significativos de dicha categoría, cuando la propia Ley estatal, de acuerdo con los criterios de las directivas —y conforme aprecia la doctrina constitucional arriba examinada—, prevé un mecanismo —el de la evaluación simplificada— a través del cual corresponde al órgano ambiental competente analizar la posible existencia de efectos significativos en el medio ambiente. Por lo que la exclusión cuestionada supone, a su juicio, una disminución del nivel mínimo de protección establecido por la legislación básica contraria al art. 149.1.24 CE, y sustrae al órgano ambiental correspondiente la posibilidad de efectuar una evaluación ambiental simplificada determinando la existencia o no de efectos significativos para el medio ambiente.
En virtud de las anteriores consideraciones, la fiscal general del Estado interesa que se declare la inconstitucionalidad de los apartados a) y c) del art. 40.4 de la Ley andaluza 7/2007, por resultar contrarios al art. 149.1 .23 de la Constitución Española, en relación a la regulación básica estatal contenida en los arts. 6 y 8 de la Ley 21 /2013 de 9 de diciembre de evaluación ambiental.
11. Por providencia de 1 de junio de 2021, se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 3 del mismo mes y año.