II. Fundamentos jurídicos
El presente recurso de inconstitucionalidad ha sido promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Ciudadanos en el Congreso de los Diputados contra la Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos.
Sostienen los recurrentes, como ha quedado indicado con mayor detalle en el relato de antecedentes de esta sentencia, que la Ley Foral 16/2019 vulnera, en primer lugar, la reserva constitucional de la potestad de investigar y declarar la existencia de hechos constitutivos de delito y de determinar su autoría, que corresponde, en exclusiva, a los jueces y tribunales del orden penal, en el ejercicio de la función jurisdiccional (art. 117.3 CE) y, en segundo lugar, las garantías constitucionales de los derechos fundamentales de las personas implicadas o afectadas por aquella investigación. Afirman los recurrentes que la Ley Foral 16/2019, que sustituye a la 16/2015, de 10 de abril, declarada en parte inconstitucional por la STC 85/2018, de 19 de julio, obedece al propósito de eludir los pronunciamientos de esta sentencia, promulgando una nueva ley foral que en lo sustancial mantiene el mismo contenido de la anterior, parcialmente anulada por el Tribunal Constitucional.
La letrada del Parlamento de Navarra reprocha a los recurrentes que no cumplan debidamente la carga argumentativa que les incumbe en virtud del art. 33 LOTC, pues no precisan con claridad los concretos preceptos de la Ley Foral 16/2019 a los que dirigen su impugnación; lo que debe conducir, según sostiene, a declarar la inadmisión del recurso. Subsidiariamente, interesa la desestimación de este, por entender que Ley Foral 16/2019 se acomoda perfectamente a la doctrina sentada por la STC 85/2018, estableciendo un sistema estrictamente administrativo para el reconocimiento y la reparación de las víctimas por actos de motivación política de grupos de extrema derecha y funcionarios públicos en Navarra. Esta nueva regulación resultaría plenamente respetuosa y compatible con la jurisdicción penal, así como con los derechos fundamentales de las personas implicadas, por lo que no incurre en tacha alguna de inconstitucionalidad.
También la representación procesal del Gobierno de Navarra interesa la desestimación del recurso, pues entiende, en parecidos términos que el Parlamento de Navarra, que Ley Foral 16/2019 no atribuye a la Comisión de Reconocimiento y Reparación funciones propias de la jurisdicción penal. Se trata de un régimen administrativo que da cumplimiento a la doctrina sentada por la STC 85/2018, que no conlleva intromisión alguna en la reserva exclusiva de jurisdicción que establece el art. 117.3 CE y que respeta los derechos fundamentales de los terceros sobre los que pueda proyectarse la investigación a los solos efectos de reconocimiento y reparación de las víctimas de violencia política.
La Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, ha sido ya objeto de la reciente STC 108/2021, de 13 de mayo, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad núm. 4062-2019, interpuesto por más de cincuenta diputados de los Grupos Parlamentarios Popular y Vox en el Congreso de los Diputados. La STC 108/2021, que establece varias interpretaciones de conformidad y desestima el recurso en lo restante, cobra relevancia para la resolución del presente proceso constitucional en los términos que seguidamente se señalan.
En efecto, aquel recurso de inconstitucionalidad y el presente formulan reproches y suscitan controversias constitucionales muy similares en términos generales, por lo que la doctrina de la sentencia resolutoria del primero sirve para responder a buena parte de las impugnaciones del segundo. Así, y de acuerdo con una pauta no infrecuente, cabe dar aquí por reproducidos, en primer lugar, los fundamentos jurídicos que la STC 108/2021 dedica:
a) A la delimitación del objeto del recurso, por cuanto los recurrentes impugnan la Ley Foral 16/2019 en su integridad, a la que reprochan, genéricamente, que vendría a reproducir la Ley Foral 16/2015, declarada en parte inconstitucional por la STC 85/2008; las diferencias existentes entre ambas leyes se tienen por meramente “cosméticas” y por tanto irrelevantes. El incumplimiento de la carga argumentativa exigida a la parte recurrente (art. 33.1 LOTC) exime a este tribunal, en términos similares a los señalados respecto del recurso resuelto por la STC 108/2021, de examinar los artículos 1 a 4, 5 (apartados 2, 3 y 4), 7, 8, 12, 19, 20, 22 y 23, las disposiciones adicionales segunda y tercera, la disposición derogatoria única y la disposición final única de la Ley Foral 16/2019 (STC 108/2021, FFJJ 2 y 5).
Por otra parte, en el examen del resto del articulado de la Ley Foral 16/2019 puede entenderse cumplida por los recurrentes la carga argumentativa que les es exigible. Se trata de los preceptos que atañen al procedimiento para el reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política y regulan la composición y funcionamiento de la Comisión de Reconocimiento y Reparación. En consecuencia, se limitará nuestro enjuiciamiento a los motivos de inconstitucionalidad que se aducen en el recurso de manera concreta (STC 108/2021, FJ 2).
b) Deben darse también por reproducidos los fundamentos relativos a la exposición de la jurisprudencia constitucional sobre las leyes autonómicas de reconocimiento de víctimas y reparación de daños producidos por hechos violentos; en particular, de la doctrina contenida en la STC 85/2018, de 19 de julio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra la Ley Foral 16/2015, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos (STC 108/2021, FJ 3).
c) Igualmente los relativos a la presentación del contenido de la Ley Foral 16/2019, que sustituye a la Ley Foral 16/2015 (STC 108/2021, FJ 4).
Procede asimismo señalar que la STC 108/2021, FJ 5, como ya se ha recordado, estableció la interpretación conforme de algunas de las impugnaciones formuladas entonces por más de cincuenta diputados de los Grupos Parlamentarios Popular y Vox en el Congreso de los Diputados que en el presente recurso se plantean en términos análogos; se refieren a los mismos preceptos y se basan en los mismos motivos. A la vista de esta coincidencia objetiva entre los dos recursos de inconstitucionalidad, deben reiterarse aquellas interpretaciones de conformidad.
En efecto, el primer y principal motivo de inconstitucionalidad que se formula en el presente recurso, invocando la doctrina de la STC 85/2018, es la vulneración del principio de reserva jurisdiccional del art. 117.3 CE. Se reprocha a la Ley Foral 16/2019 el establecimiento de un procedimiento de esclarecimiento, investigación y apreciación de hechos en apariencia delictivos, al margen de resoluciones judiciales, vulnerando así la reserva constitucional de la potestad de investigar y declarar la existencia de hechos constitutivos de delito y de determinar su autoría, que corresponde, en exclusiva, a la jurisdicción penal.
El núcleo del reproche que se dirige al conjunto de la Ley Foral 16/2019 estriba en el procedimiento que ha de seguir la Comisión para el reconocimiento de las víctimas y la reparación de los daños. La STC 108/2021, FJ 5, centró su análisis en los arts. 9.3 (iniciación y contenido de la solicitud), 10, apartados 2 a 7 (instrucción del procedimiento) y 11.1 (propuesta de resolución de las solicitudes), que regulan los aspectos específicamente procedimentales. Trasladó así al examen de la Ley Foral 16/2019 los criterios recogidos en la STC 83/2020, que examina con mayor detalle determinadas reglas del procedimiento de reconocimiento de víctimas y reparación de daños de la Ley del Parlamento Vasco 5/2019, de 4 de abril, de modificación de la Ley 12/2016, de 28 de julio.
De acuerdo con lo razonado en el FJ 5 de la STC 108/2021, al que procede remitirse, no incurre en ningún motivo de inconstitucionalidad el inciso del art. 9.3 que dispone que la solicitud para la declaración de la condición de víctima debe contener una descripción detallada de los hechos y puede ir acompañada de los documentos o informes que se consideren oportunos. En cambio, el segundo inciso del art. 9.3 (“sin perjuicio de las actuaciones y gestiones que pueda realizar la Comisión para la documentación y acreditación de los mismos”) solo puede considerarse constitucional si se interpreta “en los términos expresados en la jurisprudencia establecida en la STC 83/2020, FJ 10, de que la referencia a las actuaciones y gestiones no implica una actividad indagatoria propia de la Comisión, sino solamente de los datos que, en aplicación del principio de colaboración interinstitucional con los poderes públicos de la Comunidad foral, previsto en el art. 5.1, le fueran suministrados a la Comisión”. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.
Las actuaciones que puede practicar la Comisión para el cumplimiento de sus funciones se enumeran en el art. 10.2, el cual contiene una cláusula final en el apartado e) que permite a aquella “llevar a cabo cuantas actuaciones estime precisas en orden al mejor estudio y comprobación de los hechos, circunstancias y consecuencias aducidas y a una mejor resolución de la solicitud presentada”. Según establece la STC 108/2021, FJ 5, este apartado no puede considerarse inconstitucional si como también se señaló en la STC 83/2020, FJ 10; se interpreta, en lo relativo a “cuantas actuaciones estime precisas en orden al mejor estudio y comprobación de los hechos, circunstancias y consecuencias aducidas”, como “circunscrito a la valoración de la documentación aportada, bien por el solicitante, bien por aquellos que colaboren con la Comisión”. En lo relativo “a una mejor resolución de la solicitud presentada”, si se interpreta “en el sentido de entender que no permiten una actividad indagatoria propia de la comisión de valoración, sino solamente que, a partir de la documentación aportada por el solicitante y en defecto de resolución administrativa o judicial, se determine la existencia de la relación de causalidad necesaria para articular los mecanismos compensatorios previstos en la norma”. Esta interpretación de conformidad será llevada al fallo.
El art. 11.1 establece el contenido del informe-propuesta motivado con el que finaliza la actuación de la Comisión en cada procedimiento. Por remisión una vez más a lo razonado en la STC 108/2021, FJ 5, el inciso de este precepto que dispone que la Comisión “realizará un resumen de los hechos que ocasionaron la vulneración de los derechos humanos de la víctima” solo puede reputarse constitucional si se interpreta, siguiendo lo señalado igualmente en la STC 83/2020, FJ 10, “en el sentido de entender que el resumen de los hechos que debe realizar la comisión debe circunscribirse a la apreciación del nexo causal entre tales hechos y el resultado dañoso alegado por el solicitante”. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.
En fin, el art. 6, referido al denominado “derecho a la verdad”, determina en su párrafo primero: “Los poderes públicos navarros, en el ámbito de aplicación de esta ley foral, colaborarán con los órganos y organismos del Gobierno de Navarra que ejerzan funciones en materia de derechos humanos y de promoción de la memoria para, en el marco de las respectivas competencias, contribuir al conocimiento de la verdad sobre las vulneraciones de derechos humanos a las que se refiere esta ley foral, a través de acciones para facilitar a las personas el acceso a los archivos oficiales y examinar las posibles vulneraciones de derechos humanos a las que hace referencia esta ley foral”. Este precepto no es inconstitucional siempre que se interprete en el sentido señalado en la STC 108/2021, FJ 5 —en línea con lo razonado en la STC 83/2020, FJ 9—, cuando declara: “De ese modo, las referencias a la colaboración que incluye el precepto no pueden interpretarse aisladamente, sino que han de entenderse en el marco del sistema de reparación diseñado por la propia ley, en el que ocupa un lugar destacado la comisión que se encarga de valorar las solicitudes presentadas y proponer la inadmisión de solicitudes o, cuando proceda, la declaración de la condición de beneficiario. La función de esta comisión, para la que el precepto requiere la colaboración de los poderes públicos navarros, no se corresponde con ninguna actividad dirigida al esclarecimiento de hechos, propia de la jurisdicción penal, sino que, como ya se ha señalado, únicamente se pretende que valore los hechos que le aleguen los solicitantes para poder dictaminar si existe relación con los daños invocados. Téngase en cuenta, además, que según el art. 142 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, el deber de colaboración puede hacerse efectivo, entre otras, a través de la técnica del suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la administración solicitante precise disponer para el ejercicio de sus competencias. Esta referencia a la colaboración ha de entenderse asimismo en el marco del principio que establece el art. 5.1, en el sentido de que las instituciones y entidades públicas navarras (como especifica el párrafo primero del art. 6) suministrarán, en tiempo y forma, todos los datos que les sean solicitados y facilitarán la colaboración, tanto de las autoridades como del personal técnico a su servicio, que sea precisa para la resolución de los expedientes”.
Esta interpretación de conformidad del párrafo primero del art. 6 será llevada al fallo.
En lo restante procede desestimar este recurso por remisión asimismo a lo razonado en la STC 108/2021, FFJJ 5 a 8, partiendo de la doctrina sentada en la STC 85/2018 —reiterada en las SSTC 83/2020, de 15 de julio, y 131/2020, de 22 de septiembre— impugnaciones formuladas entonces por más de cincuenta diputados de los Grupos Parlamentarios Popular y Vox en el Congreso de los Diputados contra la Ley Foral 16/2019 que en el presente recurso de inconstitucionalidad se plantean en términos análogos.
Debe por tanto descartarse que los preceptos de la Ley Foral 16/2019 que regulan la composición y funcionamiento de la Comisión de reconocimiento y reparación y el procedimiento para el reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política vulneren el principio de reserva jurisdiccional (art. 117.3 CE) o los derechos fundamentales de los terceros afectados por ese procedimiento.
La tarea reservada a la Comisión consiste en determinar la relación de causalidad existente entre los hechos y la producción del resultado dañoso, lo que resulta imprescindible para que se produzca la compensación regulada en la Ley Foral. Pero “sin que ello implique indagación alguna sobre los concretos responsables de los daños compensados”, más allá, y fuera de lo declarado en resoluciones judiciales y administrativas que vinculan a la Comisión, de lo previsto con carácter general e indeterminado en el art. 2.b) de la Ley Foral en relación con la condición de funcionarios públicos o de particulares de los participantes en la producción del resultado dañoso. En suma, “no hay en la tarea de la Comisión […] posible calificación jurídica de eventuales actos o conductas punibles, ni tampoco imputación o atribución individualizada a los sujetos a los que pudiera alcanzar la investigación. A la Comisión, en el ejercicio de su actividad, ni le corresponde efectuar una calificación jurídica de los hechos ante ella presentados, ni llevar a cabo imputaciones o determinaciones personales sobre la autoría de comportamientos ilícitos sino la fijación de los presupuestos fácticos de los posteriores reconocimientos como víctimas” [STC 83/2020, FJ 7, y STC 108/2021, FJ 5 B)].
Por lo que atañe al principio de colaboración interinstitucional regulado en el art. 5.1 —el que también es manifestación el art. 10.4—, se trata de una previsión que “se refiere a asuntos sobre los que no esté conociendo la jurisdicción penal, pues, si del inicio del expediente pudiera desprenderse alguna actuación ilegal, la Ley Foral 16/2019 prevé la comunicación al tribunal competente (art. 6, párrafo tercero), así como la suspensión del procedimiento administrativo si la Comisión tiene conocimiento de la existencia de causas judiciales abiertas, hasta el agotamiento de la vía judicial (art. 10.5). Ambas previsiones excluyen cualquier riesgo de la interferencia en la actuación de la jurisdicción penal que denuncian los recurrentes” [STC 108/2021, FJ 5 C)].
En cuanto a la garantía de los derechos fundamentales de terceras personas, la impugnación de los recurrentes parte de la premisa según la cual la proclamación expresa del art. 5.5 no resulta suficiente para evitar vulneraciones de esos derechos. Ahora bien, “esta afirmación plantea un problema relacionado con la aplicación de la norma, más que con la norma en sí”; por lo que “la eventual lesión de derechos fundamentales en que pudiera incurrirse en aplicación de la norma deberá resolverse, en su caso, en la vía jurisdiccional correspondiente” [STC 108/2021, FJ 5 D)]. Dicho de otro modo, en caso de que los derechos fundamentales de los terceros no se respetasen en el caso concreto, la vulneración de la propia normativa foral “implicaría que esa […] actuación de la Comisión contraria a tales derechos podría ser puesta de manifiesto ante los tribunales competentes” (STC 83/2020, FJ 7, y STC 108/2021, FJ 8).
En fin, “el procedimiento administrativo de reconocimiento de las víctimas y reparación de los daños regulado en la Ley Foral 16/2019 no tiene carácter sancionador, pues la finalidad punitiva está expresamente excluida en el art. 5.6. Por esta razón, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, no resultarían aplicables a este procedimiento los derechos y garantías del art. 24 CE” [STC 108/2021, FJ 6 A)].