II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del recurso y pretensiones de las partes.
El presente recurso de amparo se interpone contra los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados de 31 de octubre y 15 de noviembre de 2018. En la primera de estas resoluciones, la mesa acordó denegar la solicitud del uso de la sala constitucional del Congreso los Diputados para la celebración de un encuentro de parlamentarios españoles y de Francia, Italia, Dinamarca, Suecia, Suiza, Argelia, Sudáfrica y Mauritania, bajo el marco, aunque de forma paralela, a la EUCOCO (43ª Conferencia Europea de Solidaridad y Apoyo al Pueblo Saharaui, que tuvo lugar en Madrid los días 16 y 17 de noviembre de 2018). En el segundo acuerdo la mesa desestimó la solicitud de reconsideración planteada contra el acuerdo anterior.
Los recurrentes alegan, en los términos que se han expuesto pormenorizadamente en los antecedentes de esta sentencia, la vulneración del artículo 23.2 CE en relación con el artículo 23.1 CE, por la decisión de la mesa de la cámara de denegar, sin motivo ni fundamento alguno, la autorización de la celebración en la sala constitucional del Congreso de los Diputados del citado encuentro.
La letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso de los Diputados, tal y como asimismo se ha dado cuenta en los antecedentes, solicita la inadmisión del recurso de amparo y, subsidiariamente, la desestimación del recurso porque, muy resumidamente expuesto, la utilización de las salas de la Cámara no forma parte del contenido del artículo 23 susceptible de protección del recurso de amparo. El Ministerio Fiscal, por su parte, solicita la estimación del recurso de amparo porque, en resumen, los acuerdos carecen de motivación y se ha vulnerado el artículo 23.2 CE porque, en sus palabras, se ha contrariado la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes.
2. Cuestiones previas.
La letrada de las Cortes Generales solicita la inadmisión del presente recurso de amparo por falta de legitimación y falta de agotamiento de la vía previa. Pone de manifiesto, para sustentar su pretensión, la falta de identidad entre aquellos diputados que solicitaron el uso de la sala constitucional del Congreso, los diputados que plantearon la solicitud de reconsideración del acuerdo de 31 de octubre de 2018 y los que finalmente interpusieron el presente recurso de amparo. Esta falta de identidad determinaría, a juicio de la letrada de las Cortes Generales, la falta de legitimación de los recurrentes para la interposición del presente recurso de amparo, de acuerdo con la STC 24/2020, de 13 de febrero, así como la falta de agotamiento de la vía previa. El Ministerio Fiscal, sin embargo, considera que, en la medida en que los recurrentes en amparo se encontraban entre los solicitantes de la Sala Constitucional y entre los que posteriormente solicitaron la reconsideración del acuerdo inicial, ostentarían legitimación para la interposición del presente recurso.
La citada STC 24/2020 se pronunció sobre la legitimación en el ámbito del recurso de amparo del artículo 42 LOTC, con referencia a sentencias anteriores y, entre otras, a la STC 98/2009, de 27 de abril, y puso de relieve que, en relación con facultades de iniciativa o propuesta conferidas a una agrupación ocasional de parlamentarios o a los grupos en los que estos se integran, el tribunal ha venido entendiendo que si no existe identidad entre los parlamentarios demandantes de amparo y la agrupación de parlamentarios autora de la iniciativa o propuesta, aquellos carecen de legitimación para interponer recurso de amparo contra los acuerdos de las cámaras que inadmitan la iniciativa o propuesta en cuestión (fundamento jurídico 4). En este sentido, entiende el tribunal que si los diputados recurrentes en amparo no son, ni individual ni agrupadamente, titulares de la facultad que se haya ejercido, difícilmente pueden ser consideradas personas directamente afectadas en el sentido del art. 46.1 a) LOTC por los acuerdos de la mesa recurridos y, en consecuencia, legitimados para la defensa de una facultad parlamentaria que en el número de diputados que han comparecido ante este tribunal no forma parte de su ius in officium (en este sentido, STC 98/2009, FJ 4).
En definitiva, conforme a nuestra doctrina, debe existir una identidad entre aquellos diputados que constituyeron una agrupación ocasional para el ejercicio de una determinada iniciativa parlamentaria, en el número y con las exigencias que para promover dicha iniciativa determina el reglamento de la Cámara y aquellos que posteriormente interpusieron el correspondiente recurso de amparo.
En el presente caso, tal y como consta en los antecedentes de esta sentencia, la solicitud de la sala constitucional del Congreso la efectuaron los portavoces de los grupos parlamentarios Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (GP UP-EC-EM), Ciudadanos y Mixto, así como los diputados don Sergio Pascual, y don Enric Bataller y don Fernando Maura, coordinadores del intergrupo por el Sáhara Occidental. La solicitud de reconsideración la presentaron los portavoces de los grupos parlamentarios mixto, GCUP-EC-EM, y Vasco y varios diputados de dichos grupos parlamentarios y del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana, entre los que se encontraba don Sergio Pascual Peña, diputado del GP UP-EC-EM. El presente recurso de amparo se presentó únicamente por este último diputado y por uno de los portavoces, el del GP UP-EC-EM.
Por lo tanto, y tal y como aduce la letrada de las Cortes Generales, no hay coincidencia entre los diputados que presentaron la solicitud de uso de la sala constitucional del Congreso y los que plantearon la reconsideración ante la mesa, ni tampoco existe la identidad exigida por este tribunal entre los diputados que presentaron la solicitud que no atendieron los acuerdos de la mesa impugnados, y los recurrentes en amparo.
Ahora bien, para poder determinar si concurre o no dicha legitimación es necesario también precisar si la facultad de solicitar la sala constitucional del Congreso de los Diputados para celebrar un determinado encuentro pertenece a la agrupación ocasional de diputados que la ejerció o, por el contrario, a cada uno de ellos individualmente. Solo en este último caso podría entenderse que, tal y como afirma el Ministerio Fiscal, al haber presentado los recurrentes en amparo la solicitud de la sala y haber participado, asimismo, en el planteamiento de la solicitud de reconsideración, ostentan legitimación para la interposición del presente recurso.
El Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) se refiere a derechos económicos de los diputados (artículos 8 y 9), a los medios materiales de los grupos parlamentarios (artículo 28.1), y a los medios personales y materiales del Congreso de los Diputados (artículo 60). Ahora bien, nada dice respecto de una específica facultad de los diputados de solicitar una sala del Congreso para la celebración de una reunión como para la que se solicitó la sala constitucional. Tan solo en normas internas del Congreso de los Diputados, y, en concreto, en el denominado “Régimen de los espacios de uso común de la Cámara” (criterios de 8 de octubre de 2012, actualizados a fecha de 4 de marzo de 2014), que consta en la documentación aportada por el Congreso de los Diputados en este proceso constitucional, se determina que “cuando un grupo parlamentario o un diputado desee celebrar en una sala de comisión o similar un acto, presentación, o actividad análoga, dirigirá un escrito a la mesa del Congreso”.
De lo anteriormente expuesto se deriva que la facultad de solicitar una sala corresponde a los diputados y a los grupos, sin establecer ningún tipo de exigencia específica en cuanto a su titularidad. Al poder entenderse como una facultad propia de cada uno de los diputados y de los grupos parlamentarios hemos de desestimar los óbices de admisibilidad planteados por la letrada de las Cortes Generales por las razones por ella expuestas. Y considerar, en consecuencia, que los recurrentes no quedan privados de legitimación para interponer el presente recurso de amparo ya que ambos presentaron la solicitud de uso de la sala y plantearon reconsideración contra la denegación de dicha solicitud, aunque dichas actuaciones las habían realizado con la concurrencia de la voluntad de otros diputados y grupos parlamentarios, que, en su conjunto, ni plantearon solicitud de reconsideración ni tampoco han promovido el presente recurso de amparo.
Todo ello sin perjuicio de que debamos analizar ahora si la facultad de solicitar el uso de la sala constitucional del Congreso de los Diputados forma parte o no, como alega la letrada de las Cortes Generales, del núcleo del ius in officium, cuya afectación pueda provocar una vulneración del artículo 23.2 CE.
3. Jurisprudencia constitucional sobre el artículo 23.2 CE.
La STC 97/2020, de 21 de julio, FJ 6 A), realizó un recordatorio general de las líneas capitales de la doctrina de este tribunal sobre el derecho fundamental enunciado en el artículo 23.2 CE, y a propósito de su conexión con el reconocido en el apartado primero del mismo artículo, con referencia a las SSTC 155/2019, de 28 de noviembre, FJ 15; 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5; 3/2020, de 15 de enero, FJ 10; 4/2020, de 15 de enero, FJ 3, y 9/2020, de 28 de enero, FJ 4. Especial relevancia tiene en el presente recurso de amparo, asimismo, la doctrina constitucional sobre el contenido de este derecho [entre otras, además de las anteriores, SSTC 110/2019, de 2 de octubre, FJ 2 A), y 69/2021, de 18 de marzo, FFJJ 4 y 5 C)].
De la doctrina contenida en dichas sentencias, a la que nos remitimos, se deriva que el derecho a acceder a los cargos de naturaleza representativa implica también el de mantenerse en ellos y desempeñarlos de acuerdo con la ley, sin constricciones o perturbaciones ilegítimas. Cuando se trata de tales cargos representativos, el derecho enunciado en el artículo 23.2 CE ha de ponerse en conexión con el de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (artículo 23.1 CE).
El derecho establecido en el artículo 23.2 CE, como se desprende del inciso final del precepto, es de configuración legal, correspondiendo a la ley, concepto en el que se incluyen los reglamentos parlamentarios, ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos públicos y que pasan así a integrarse en el estatus propio de cada uno de ellos, con la consecuencia de que podrá su titular defender, al amparo de esta disposición constitucional, el ius in officium que estime ilegítimamente constreñido o ignorado por actos de los poderes públicos. En todo caso, en el artículo 23.2 no ha asumido la Constitución un genérico derecho, con la condición de fundamental, al respeto de todas y cada una de las prescripciones de aquellos reglamentos, con la consecuencia de que el derecho de los representantes, y en particular su ius in officium, solo podrá considerarse violado si las aducidas contravenciones de las normas internas de las asambleas afectan al núcleo de los derechos y facultades de los representantes o, en otros términos, a su estatuto constitucionalmente relevante; normas internas, en fin, para cuya aplicación cuentan los órganos de las cámaras con un margen de interpretación que el Tribunal no puede dejar de reconocer (por todas, SSTC 109/2016, de 7 de junio, FJ 3; 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 4, y 34/2018, de 12 de abril, FJ 4).
4. Sobre la aducida conculcación del derecho de los recurrentes al ejercicio del cargo de diputado al Congreso (artículo 23.2 CE).
La demanda, en los términos que se han expuesto pormenorizadamente en los antecedentes de esta sentencia, fundamenta la vulneración del derecho de los recurrentes al ejercicio de su cargo de diputado en que los acuerdos objeto del presente recurso de amparo habrían rechazado la solicitud por ellos formulada sin motivación alguna. Esta solicitud, como ha quedado constancia en los antecedentes de la presente sentencia, era la de uso de una sala del Congreso de los Diputados para la celebración de un encuentro de parlamentarios de distintos países en el marco del Foro EUCOCO (43ª Conferencia Europea de Solidaridad y Apoyo al Pueblo Saharaui) y como parte de las actividades del intergrupo parlamentario de apoyo al Sáhara Occidental.
a) Para abordar las quejas aducidas en la demanda debemos realizar un análisis preliminar relativo a si el derecho que los recurrentes estiman vulnerado alcanza el valor de derecho fundamental susceptible de amparo constitucional. Al respecto, la letrada de las Cortes Generales alega que la utilización de las salas de la cámara no forma parte del contenido del artículo 23 CE susceptible de protección del recurso de amparo.
El Tribunal comparte dicha apreciación. Como acabamos de recordar, el derecho establecido en el artículo 23.2 CE, es de configuración legal, correspondiendo a la ley, concepto en el que se incluyen los reglamentos parlamentarios, ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos públicos y que pasan así a integrarse en el estatus propio de cada uno de ellos, con la consecuencia de que podrá su titular defender, al amparo de esta disposición constitucional, el ius in officium que estime ilegítimamente constreñido o ignorado por actos de los poderes públicos. Además, la Constitución no ha asumido en el artículo 23.2 CE un genérico derecho fundamental al respeto de todos y cada uno de los derechos y facultades del estatuto del parlamentario, sino tan solo el de aquellos que pudiéramos considerar pertenecientes al núcleo de la función representativa, como son, principalmente, los que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del gobierno [por todas, SSTC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5 c), y 69/2021, FFJ 4 y 5 C c)].
Pues bien, el derecho que se dice vulnerado sería, a la postre, el derecho al uso de las salas del Congreso de los Diputados para el desarrollo de una actividad que no está expresamente prevista en el reglamento de la Cámara. Tanto la Constitución como el RCD reconocen una serie de derechos económicos y de disposición de medios materiales a los diputados y grupos parlamentarios. El derecho a los medios materiales de los diputados está expresado en la Constitución en el artículo 71.4, que establece que “los diputados y senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas cámaras”. Dicho derecho se concreta en el artículo 8 RCD. A su vez, el artículo 28 RCD prevé que el Congreso ponga a disposición de los grupos parlamentarios, locales y medios materiales suficientes y les asignará, con cargo a su Presupuesto, una subvención fija idéntica para todos y otra variable en función del número de diputados de cada uno de ellos. Y el artículo 60 RCD establece que el Congreso de los Diputados dispondrá de los medios personales y materiales necesarios para el desarrollo de sus funciones, especialmente de servicios técnicos, de documentación y de asesoramiento. Sin embargo, no existe, ni se alega, base normativa que permita identificar el pretendido derecho de los demandantes al uso de una sala del edificio que alberga el Congreso para la realización de una actividad, como es la celebración de una reunión de un intergrupo parlamentario, ajena al ejercicio de las funciones parlamentarias propiamente dichas, que son las que la Constitución y el reglamento de la cámara atribuyen a sus miembros. Figura, la del intergrupo parlamentario que tampoco está prevista en el reglamento del Congreso. Tan solo en el documento al que se refiere la letrada de las Cortes Generales como “Régimen de los espacios de uso común de la cámara”, que obviamente carece de rango o valor de ley, está prevista la posibilidad de solicitar, que no de disponer, de una sala para la celebración de un acto, una jornada o actividad análoga, correspondiendo a la mesa, según dicho “régimen”, la decisión sobre la autorización del acto atendidas diferentes circunstancias.
b) Además, este tribunal se ha pronunciado ya, en numerosas ocasiones, en relación con los derechos económicos de los diputados y con los medios materiales y personales de los grupos parlamentarios previstos en el reglamento de la Cámara. Respecto a los mismos, ha entendido que los derechos de contenido económico no forman parte del núcleo esencial del ius in officium del diputado reconocido por el artículo 23.2 CE [entre otras, SSTC 36/2014, de 27 de febrero, FJ 6; 159/2019, FJ 6, y 69/2021, FJ 5 C) c); y, en sentido similar, STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 4; y ATC 17/2011, de 28 de febrero, FJ 1, sobre los medios de los grupos parlamentarios].
Es cierto, sin embargo, que, aunque se haya considerado, que los denominados derechos económicos no forman parte del núcleo del ius in officium, en algunas ocasiones se ha precisado que la privación de dichos derechos podría comportar la vulneración del artículo 23.2 CE cuando se impida el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas [STC 69/2021, FJ 5 C) c)]. Tampoco es el caso, ya que el uso de la sala que se había solicitado no estaba destinado al ejercicio de una de las funciones que pertenecen al núcleo de la función representativa que son, como ya se ha recordado, principalmente, los que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del gobierno. La sala se había solicitado para la realización de una actividad que consistía esencialmente en la reunión de un intergrupo parlamentario que no comportaba el ejercicio de una de las funciones parlamentarias a las que nos hemos referido. Aunque la demanda pretenda considerar que forman parte de dichas funciones aquellas dirigidas a forzar el debate político y el posicionamiento de los distintos grupos parlamentarios (cita la STC 1/2015, de 19 de enero, FJ 7), dicha finalidad se ha de perseguir a través de los instrumentos previstos en el reglamento de la Cámara.
En resumen, ni la Constitución ni el reglamento de la Cámara establecen el derecho a disponer de cualquier sala del Congreso de los Diputados para la celebración de reuniones que no se refieran al ejercicio de funciones parlamentarias propiamente dichas. Por lo tanto, los acuerdos impugnados no contravienen previsiones ni de la Constitución Española ni del reglamento de la cámara sobre dotación de medios personales y materiales a los diputados y a los grupos parlamentarios; tampoco se trata de un supuesto en el que se hayan denegado medios, recursos o espacios para que los diputados o los grupos parlamentarios pudieran desarrollar las funciones que forman parte del núcleo esencial de su función representativa, sino que lo que se solicitó fue la disposición de un espacio de la Cámara para una reunión de parlamentarios ajena a las funciones del Congreso (artículo 66.2 CE y RCD). Por lo tanto, no resultó afectado el artículo 23 CE.
La posibilidad del uso de una sala sería, en todo caso, accesoria al ejercicio de la función parlamentaria y su denegación sería, en su caso, una cuestión de legalidad ordinaria [en este sentido, STC 69/2021, FJ 5 C)].
c) Toda vez que hemos entendido, en los términos que acabamos de exponer, que el uso de una sala del Congreso no forma parte del núcleo del ius in officium reconocido por el artículo 23.2 CE, no resultan atendibles las alegaciones formuladas por el Ministerio Fiscal, respecto a que, en otras ocasiones, la mesa de la Cámara haya autorizado el uso de algunas de sus salas para la realización de encuentros y jornadas sobre los temas más variados.
d) Los demandantes evocan también al respecto doctrina del tribunal en relación con el alcance de las funciones de calificación y admisión a trámite de los escritos y documentos de naturaleza parlamentaria que son, en principio, de estricta verificación formal, a fin de apreciar exclusivamente la regularidad jurídica y viabilidad procesal de las iniciativas y sin que a las mesas les corresponda emplear o expresar, a estos efectos, un juicio de oportunidad. Sin embargo, esta jurisprudencia no es de aplicación a lo que aquí se plantea [en el mismo sentido, STC 110/2019, FJ 3 A) b)]. La solicitud denegada no era una iniciativa parlamentaria, por lo que los acuerdos de la mesa recurridos no eran resoluciones sobre la calificación y admisión a trámite de iniciativa alguna (art. 31.1.4 RCD), sino, en atención a lo dispuesto en las normas del Congreso de los Diputados, una solicitud de naturaleza administrativa y la resolución adoptada lo habría sido en ejercicio de la función de la mesa de la Cámara de adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organización del trabajo y el régimen y gobierno interiores de la Cámara (artículo 31.1.1 RCD).
e) Por otra parte, la demanda alega que los acuerdos están huérfanos de toda motivación. Ahora bien, como se afirmó en la STC 110/2019, de 2 de octubre, FJ 4, “es doctrina constitucional constante que la motivación que los demandantes echan en falta solo es un imperativo constitucional cuando los actos controvertidos hayan sido restrictivos del ius in officium de los representantes (por todas las múltiples resoluciones en este sentido, STC 32/2017, de 27 de febrero, FJ 5)”. Asimismo, el Tribunal Constitucional, “ante la denuncia de falta de motivación de acuerdos de órganos de las diferentes cámaras ha entendido que la misma ha podido ser expresada tanto en el acuerdo inicial, como en la contestación a la solicitud de reconsideración (en este sentido, STC 173/2020, de 19 de noviembre, FJ 3), y también en el acta de la reunión en la que se adoptó el correspondiente acuerdo (STC 110/2019, de 2 de octubre, FJ 4)” [STC 69/2021, FJ 5 B)].
En este caso, los acuerdos no afectaron, como ya ha quedado dicho, al ius in officium de los representantes, y en todo caso, conforme ha quedado constancia en los antecedentes de esta sentencia, en la reunión celebrada el 23 de octubre de 2018, se acordó solicitar un informe a la Secretaría General del Congreso de los Diputados sobre este asunto, y por ello se emitió la “Nota sobre la celebración de un acto en el Congreso de los Diputados de manera paralela a la celebración de la EUCOCO”, del director de relaciones internacionales del Congreso de los Diputados, de 26 de octubre de 2018, conforme a la cual, según consta en el acta de la mesa de 30 de octubre se adoptó el acuerdo ahora recurrido.
En definitiva, al haber adoptado la mesa una decisión en el ejercicio de la función que le corresponde en materia de gobierno interior que no afectó a ningún derecho de los parlamentarios, ninguna lesión de derechos se derivaría de la misma, razón por la que la decisión adoptada en los acuerdos impugnados ha de ser respetado por este tribunal, “para no convertirse en una instancia revisora de contiendas sin contenido constitucional” (en este sentido, STC 68/2020, de 29 de junio, FJ 4).