II. Fundamentos jurídicos
1. Delimitación del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad.
Según resulta de los antecedentes, procede resolver la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, quien cuestiona los apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición adicional trigésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de educación, en la redacción dada por el art. 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020 de 29 de abril, por vulneración de los arts. 9.3, 14, 24.1, 117, 142 y 149.1.6 CE.
El tenor literal de la disposición adicional trigésima de la Ley impugnada, en la redacción dada por el art. 172.3 de la Ley 5/2020, de la que únicamente se cuestionan los apartados 2, 3, 4 y 5, es el siguiente:
“Disposición adicional trigésima. Financiación de las guarderías municipales.
1. La financiación de las plazas de las guarderías municipales a cargo del departamento competente en materia de educación se establece en un módulo fijo por año distribuido del siguiente modo:
a) 1.300 euros por plaza el curso 2019-2020.
b) 1.425 euros por plaza el curso 2020-2021.
c) 1.600 euros por plaza desde el curso 2021-2022 hasta el curso 2028-2029.
2. La financiación del coste de las plazas de las guarderías de todos los municipios de Cataluña desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2018-2019 se establece en 425 euros por plaza, que supone un total de 2.975 euros por plaza para el total los siete años del período indicado.
3. El importe total a que se refiere el apartado 2 debe satisfacerse en un plazo de diez años, mediante la creación de un fondo específico, con el siguiente calendario de pago:
a) El curso 2019-2020, 200 euros por plaza.
b) El curso 2020-2021, 175 euros por plaza.
c) Los cursos 2021-2022, 2022-2023 y 2023-2024, 200 euros por plaza y curso.
d) Desde el curso 2024-2025 hasta el curso 2028-2029, 400 euros por plaza y curso.
4. La financiación a que se refiere el apartado 3 se reconoce a todos los ayuntamientos de Cataluña, con independencia de que hayan reclamado administrativa o judicialmente el pago, sin derecho a recibir cuantías adicionales por este concepto correspondientes al período indicado.
5. El número de plazas de guardería por ayuntamiento es el que resulte de los datos que anualmente hayan sido comunicados al departamento competente en materia de educación.
6. Los municipios que en el momento de la entrada en vigor de la presente disposición adicional tengan reconocida por sentencia judicial firme una cuantía superior a los 425 euros por plaza que establece el apartado 2 tienen derecho a percibir la diferencia a cargo del fondo para cubrir la financiación del curso 2012-2013 hasta el 2018-2019, prorrateada en un plazo de diez años”.
Del contenido del auto por el que el órgano judicial promueve la cuestión de inconstitucionalidad, resulta que los vicios de inconstitucionalidad tienen su origen —fundamentalmente, y con las precisiones que se efectuarán—, en el carácter autoaplicativo de la disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña.
El órgano judicial considera que dicha disposición interfiere en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y en la potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117 CE). Además considera que infringe el art. 9.3 CE (interdicción de la arbitrariedad, irretroactividad y seguridad jurídica) y el art. 14 CE (principio de igualdad) al establecer —retroactivamente, sin motivación, de modo autosuficiente y en un contexto en el que existen más de treinta recursos jurisdiccionales pendientes interpuestos por diversos ayuntamientos de Cataluña contra la Generalitat—, una cantidad para la financiación de las guarderías infantiles, por alumno y plaza, desproporcionadamente inferior a la que el órgano judicial había reconocido a otros ayuntamientos en recursos sustancialmente idénticos a los que se encuentran pendientes de deliberación y fallo, limitando de este modo la cantidad a financiar (425 € por plaza, frente a los 1300 € establecidos por el órgano judicial en procedimientos similares). Por otra parte, el órgano judicial entiende que la disposición cuestionada también puede vulnerar el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales —recogido en los arts. 142 CE, y 217 y 219 EAC—, y la competencia exclusiva del Estado en legislación procesal (art. 149.1.6 CE), al establecer los plazos de ejecución de la sentencia que se dicte.
Sintetizado de este modo el núcleo del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, debemos excluir de nuestro enjuiciamiento el apartado tercero de la disposición adicional trigésima de la Ley controvertida, en la redacción dada por el art. 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020 de 29 de abril. A dicho apartado, que establece el calendario de pagos fraccionados durante los diez años siguientes de la cantidad de 2975 € por plaza fijada en el apartado 2 de la misma disposición, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia únicamente le reprocha la infracción del art. 149.1.6 CE, por modificar las reglas de ejecución de sentencias careciendo de competencia para ello. El órgano judicial razona que tal aplazamiento supone la sustitución de las reglas procesales relativas a la “ejecución de sentencias” comprendidas en los arts. 103 [en lugar de 102] y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LJCA). De esta forma considera que incide en la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación procesal (art. 149.1.6 CE), sin que se aprecie especialidad alguna en el derecho sustantivo autonómico que lo justifique en términos constitucionalmente admisibles.
Ahora bien, como señala la abogada de la Generalitat de Cataluña en sus alegaciones, los arts. 103 y ss. LJCA, encuadrados en el capítulo IV de su título IV, regulan la “ejecución de sentencias” y no son aplicables para resolver el recurso contencioso-administrativo núm. 122-2018, en tanto que todavía no se ha dictado sentencia firme que deba ser ejecutada.
Ello no obsta a que, en caso de que se declarara la inconstitucionalidad del apartado segundo referido al importe total de la cantidad a satisfacer desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2018-2019, el apartado tercero, que regula el modo de pago de dicha cantidad, devendría también inconstitucional por su dependencia del apartado segundo.
2. Contenido y contexto normativo y jurisprudencial de las disposiciones cuestionadas.
Delimitado en los términos indicados el objeto de la presente resolución, expondremos sucintamente: A) el contenido de la disposición adicional trigésima (financiación de las guarderías municipales) de la Ley cuestionada —y no solo de los cuestionados apartados 2, 4 y 5 de la misma—; y B) el contexto normativo y jurisprudencial en el que dicha disposición se inserta.
a) Contenido de la disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña.
El 30 de abril de 2020, se publicó en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”, la Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, en cuya disposición final tercera establece que entra en vigor al día siguiente de su publicación.
En el preámbulo de dicha ley se expone que la misma se enmarca en el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017, lo que incide directamente, tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa, en el número y el alcance de las medidas que la configuran. Señala que la ley tiene por objeto establecer el conjunto de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público necesarias para completar el régimen jurídico de los presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el ejercicio de 2020.
El art. 172.3 de la Ley 5/2020, se encuentra en el capítulo IV “Educación”, del título XII, rubricado “Otras medidas administrativas de carácter sectorial”. Dicho título contiene nueve capítulos intitulados respectivamente: “turismo”, “cooperación al desarrollo”, “sector empresarial”, “educación”, “espectáculos públicos y actividades recreativas”, “modificación del código tributario”, “servicios jurídicos de la administración de la Generalitat”, “deporte” y “cultura”.
Como se ha indicado, el art. 172.3 de la Ley 5/2020 añade a la Ley de educación de Cataluña, una disposición adicional, la trigésima, que lleva por título “financiación de las guarderías municipales”, y que contiene un total de seis apartados, de los que, tras las delimitación del objeto efectuada, únicamente son objeto de enjuiciamiento los apartados 2, 4 y 5. En todo caso, es oportuno, para la completa comprensión de la disposición adicional trigésima, antes de examinar el contexto normativo en que la misma se inserta, referirnos a la totalidad del contenido de la disposición.
Esta disposición determina por primera vez la cantidad concreta de la subvención destinada a financiar las plazas de las guarderías municipales a cargo del departamento competente en materia de educación, estableciendo un módulo fijo por cada año para todas las guarderías municipales de Cataluña.
En el apartado 1 —no cuestionado— se establece un módulo fijo por año distribuido del siguiente modo: a) 1300 € por plaza el curso 2019-2020; b) 1 425 € por plaza el curso 2020-2021; c) 1600 € por plaza desde el curso 2021-2022 hasta el curso 2028-2029.
En el apartado 2, se fija desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2018-2019, una cantidad sustancialmente inferior, 425 € por plaza, lo que supone un total de 2975 € por plaza para el total de los siete años del período indicado, entendiéndose en el apartado 5 por plazas de guardería, las que resulten de los datos que anualmente hayan sido comunicados al departamento competente. Asimismo se establece en el apartado 3 un calendario de pagos de dicha cantidad durante los diez años siguientes (cursos 2019 a 2029) —cuestionado pero excluido de nuestro enjuiciamiento— y se especifica en el apartado 4 que la financiación a que se refiere el apartado 3 se reconoce a todos los ayuntamientos de Cataluña, con independencia de que hayan reclamado administrativa o judicialmente el pago, sin derecho a recibir cuantías adicionales por este concepto correspondientes al período indicado.
Finalmente, el apartado sexto —no cuestionado— establece que los municipios que en el momento de la entrada en vigor de la disposición adicional tengan reconocida por sentencia judicial firme una cuantía superior a los 425 € por plaza a que se refiere el apartado 2, tienen derecho a percibir esa diferencia con cargo del fondo para cubrir la financiación del curso 2012-2013 hasta el 2018-2019, prorrateada en un plazo de diez años.
b) Contexto normativo y jurisprudencial en el que dicha disposición se inserta.
La Ley 5/2020 —que contiene la disposición cuestionada—, se enmarca en el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017 —aprobados por la Ley 4/2017, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2017, prorrogados de acuerdo con lo establecido por el artículo 33 del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 3/2002—. Como señala su preámbulo, contiene un amplio número de medidas, desde el punto de vista cuantitativo, pero también, de considerable alcance desde una perspectiva cualitativa, como resulta de su estructura organizada en medidas fiscales, financieras, relativas al sector público y administrativas, y de su extensión: un total de 178 artículos, cuatro disposiciones adicionales, dos disposiciones derogatorias y tres disposiciones finales.
Como se ha indicado, mediante la introducción, a través del art. 172.3 de la Ley 5/2020, de la disposición adicional trigésima a la Ley de educación de Cataluña, se establece un módulo fijo por curso escolar y plaza, a los efectos de financiar el coste de las plazas de guardería infantil de todos los municipios de Cataluña desde el año 2012 al 2029.
Conviene destacar que, en relación con las guarderías municipales, son los gobiernos locales de Cataluña quienes, en todo caso, tienen competencias propias sobre “la planificación, la ordenación y la gestión de la educación infantil” [art. 84.2 g) de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC].
Dicha educación, en su primer ciclo, esto es, desde el nacimiento hasta los tres años, tiene carácter voluntario (art. 12.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación) y carece del carácter de gratuidad que, sin embargo, caracteriza el segundo ciclo de educación infantil —desde los tres a los seis años— (arts. 15.2 de la citada Ley orgánica y 5.2 a) de la Ley de educación de Cataluña]. Es la ausencia de esa nota de gratuidad, que caracteriza el primer ciclo de la educación infantil, la que además de distinguirla del segundo ciclo, excluye a las guarderías infantiles del régimen de sostenimiento con fondos públicos por parte de la Generalitat [art. 131.3 f) EAC]. Por ello el apartado 2 de la disposición final primera de la Ley autonómica de educación solo contempla el deber de habilitar partidas presupuestarias, con recursos necesarios y suficientes, para financiar los compromisos adquiridos en convenios con los entes locales en relación con el segundo ciclo de educación infantil, sin contemplar el primer ciclo (esto es, desde el nacimiento hasta los tres años).
La financiación del primer ciclo de educación infantil se regula en el art. 198.2 de la Ley de educación de Cataluña que establece un deber de subvencionar la creación, consolidación y sostenimiento de plazas para niños de cero a tres años en guarderías de titularidad municipal, “de acuerdo con la programación y los requisitos que se hayan establecido previamente”.
Por acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/181/2009), de 3 de noviembre de 2009, publicado en el “DOGC” núm. 5506, en cumplimiento de ese deber de programación, y de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley de educación que preveía la aprobación por el Gobierno de un calendario de aplicación de la misma que comprendiera un período de ocho años, se aprobó el mencionado calendario.
En el apartado 1.6 del anexo del mismo, se indicaba que “durante el periodo de ocho años de implementación de la ley, el Gobierno debe aprobar la nueva regulación de la financiación de la creación, la consolidación y el sostenimiento de los puestos escolares de primer ciclo de educación infantil en guarderías o escuelas maternales de titularidad de los entes locales, y de la financiación del sostenimiento de los puestos escolares de primer ciclo de educación infantil en centros educativos de titularidad privada”.
El 19 de noviembre de 2010 se firmó el acuerdo marco entre la administración de la Generalitat de Cataluña, el Departamento de Educación, la Federación de Municipios de Cataluña y la Asociación Catalana de Municipios y Comarcas, relativo a la financiación del sostenimiento de las plazas públicas de educación infantil, primer ciclo, de titularidad de las corporaciones locales. En dicho acuerdo marco, con referencia a lo dispuesto en el art. 198.2 de la Ley de educación, se indica en su cláusula primera, que el Departamento de Educación contribuirá en la financiación de los gastos corrientes ocasionados en el funcionamiento de centros de educación infantil titularidad de las corporaciones locales, fijando el importe para el curso 2010-2011 en 1800 € por alumno.
Como consecuencia de dicho acuerdo marco en fecha 14 de junio de 2013, con cita nuevamente del art. 198.2 de la Ley 12/2009, el Departamento de Educación y el Ayuntamiento de San Viçenç dels Horts, firmaron un convenio de colaboración por el que se otorgó una subvención por un importe de 149 500 €, para el curso escolar 2011-2012, a razón de 1300 € por cada uno de los 115 alumnos de los dos centros que gestionaba dicho ente local. Similares acuerdos fueron suscritos con los otros municipios de Cataluña.
Sin embargo, por otro acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/63/2013), de 7 de mayo de 2013, publicado en el “DOGC” núm. 6377, de 16 de mayo de 2013, se actualizó el calendario aprobado en el acuerdo de 3 de noviembre de 2009. Dicha actualización se justificó por el posterior contexto presupuestario y financiero que exigió la adopción de medidas restrictivas en la ejecución del gasto para asegurar los objetivos de estabilidad presupuestaria, que afectaron al calendario de aplicación de la Ley 12/2009, de 10 de julio. Se indicó, que, vista la necesidad de continuar con las políticas de racionalización y ajuste del gasto, para garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria que repercuten en una contención del gasto de los departamentos de la administración de la Generalitat, había que actualizar el calendario de desarrollo de la Ley 12/2009, de 10 de julio, dentro del plazo previsto en la disposición adicional primera de la ley. Dicho acuerdo terminó disponiendo que procede actualizar el calendario aprobado por el acuerdo del Gobierno de Cataluña GOV/181/2009, de modo que “se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias” lo permitan.
Finalmente, conviene indicar que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que promueve la cuestión de inconstitucionalidad, ha estimado diversos recursos contencioso-administrativos interpuestos por otros tantos ayuntamientos en que se reclamaban el pago de las cantidades correspondientes a la financiación de las guarderías municipales en el periodo comprendido entre los cursos escolares 2012-2013 a 2016-2017, a razón de 1300 € por plaza y curso escolar, reconociendo el derecho de los gobiernos locales demandantes a percibir de la administración demandada el pago de 1300 € por alumno y curso de las guarderías (sentencias 844/2017, 849/2017, de 17 de noviembre; 853/2017, de 22 de noviembre; 940/2017, de 15 de diciembre; 946/2017, de 20 de diciembre, y 967/2017, de 28 de diciembre). Y, con posterioridad a las referidas sentencias, se han interpuesto por diferentes ayuntamientos más de treinta recursos en reclamación de financiación por plazas de guarderías —entre el que se encuentra el que ha dado origen a la presente cuestión— todos ellos referidos a periodos temporales entre los años 2012 y 2019. En la mayor parte de los recursos las actuaciones han sido declaradas conclusas, quedando pendientes de señalamiento para votación y fallo del recurso, antes de que se aprobara la disposición cuestionada.
3. Doctrina constitucional sobre las leyes singulares autoaplicativas.
El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, como se ha apuntado, se vertebra sobre un eje principal: el carácter autoaplicativo de la disposición adicional cuestionada, del que derivarían de modo directo o indirecto, la práctica totalidad de las infracciones constitucionales denunciadas, excepción hecha del quebranto del principio de suficiencia financiera de las haciendas locales (art. 142 CE). Es por ello conveniente exponer la doctrina constitucional sobre esta modalidad de ley singular, que supone un alejamiento de la nota de generalidad característica de esta fuente del derecho.
Ciertamente el dogma de la generalidad de la ley, sustento tradicional de la configuración de esta, se ha visto afectado por el reconocimiento de la heterogeneidad y diversidad de las sociedades, de modo que las notas de estabilidad y permanencia que antaño encontraban un intenso anclaje en la “ley”, ahora se residencian fundamentalmente en la Constitución. Esta alteración de la estructura formal-tradicional de la ley, que puede incluso vislumbrarse en el propio texto constitucional (arts. 57.5, 93, 128.2 y 141.1 CE, entre otros), lejos de conculcar principios constitucionales, en ocasiones proyecta la función social de la ley en la consecución de la igualdad real y efectiva (arts. 1.1 y 9.3 CE). Es por ello que “el dogma de la generalidad de la Ley no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar, con valor de Ley, preceptos específicos para supuestos únicos o sujetos concretos” (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10).
La STC 42/2018, de 26 de abril, FJ 2, recogiendo pronunciamientos anteriores (SSTC 48/2005, de 3 de marzo; 129/2013, de 4 de junio; 203/2013, de 5 de diciembre; 50/2015, de 5 de marzo; 170/2016, de 6 de octubre, y 152/2017, de 21 de diciembre), sintetiza la doctrina constitucional sobre la ley singular distinguiendo dentro de estas: (i) por una parte las leyes no autoaplicativas, que a su vez se distinguen en las de destinatario único o de estructura singular en atención a los destinatarios a los que va dirigida; y las dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto, esto es, a una situación singular o excepcional; (ii) y por otra, las leyes autoaplicativas.
Refiriéndose a estas últimas, que son en las que sustenta su argumentación de inconstitucionalidad el órgano judicial, las citadas sentencias indican que “las leyes autoaplicativas entendidas como ‘las leyes que contienen una actividad, típicamente ejecutiva, de aplicación de la norma al caso concreto’ (STC 203/2013, FJ 3, por referencia a los supuestos contemplados en las SSTC 48/2005, de 3 de marzo, sobre la ampliación de la sede del Parlamento de Canarias, y 129/2013, sobre el ‘caso Santovenia de Pisuerga’); o también como ‘aquellas que no requieren del dictado de un acto administrativo de aplicación’, por lo que los interesados ‘solo pueden solicitar del Juez el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional’ [STC 129/2013, FJ 6 a)]” (STC 152/2017, FJ 3).
“El canon de constitucionalidad aplicable a este tipo de leyes es el elaborado en la STC 129/2013 (FJ 4), y sistematizado en la STC 231/2015 (FJ 3). En dichas sentencias afirmamos que ‘las leyes singulares no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa’ y, en consecuencia, ‘están sujetas a una serie de límites contenidos en la propia Constitución’, entre los que se encuentran el principio de igualdad; su restricción ‘a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios’; así como ‘la prohibición de condicionamiento del ejercicio de los derechos fundamentales, materia reservada a leyes generales’. Además, las leyes autoaplicativas, expropiatorias o no, ‘deben confrontarse con la garantía de la tutela judicial establecida en el artículo 24.1 CE, pues aunque las leyes autoaplicativas expropiatorias ostentan la peculiaridad de ir dirigidas directamente a la privación de un derecho constitucional, las autoaplicativas no expropiatorias son también susceptibles de lesionar derechos e intereses legítimos. En consecuencia, como el artículo 24.1 CE protege todos los derechos e intereses legítimos que reconoce el ordenamiento jurídico y no solo aquellos expresamente consagrados por la Constitución, el canon de constitucionalidad del artículo 24.1 CE debe necesariamente operar cuando la ley singular que encierra una actividad materialmente administrativa de aplicación de la norma al caso concreto, afecte a los derechos o intereses legítimos a los que el precepto constitucional antes citado presta cobertura (STC 129/2013, FJ 4)’ (STC 213/2015, FJ 3)” (STC 152/2017, FJ 3).
4. Aplicación de la doctrina al caso concreto.
a) Contenido del auto y posiciones de las partes.
El órgano judicial que promueve la cuestión de inconstitucionalidad sostiene que la disposición adicional tiene carácter autoaplicativo, al haberse dictado en un contexto de pendencia de más de treinta recursos jurisdiccionales —sucesivos a varias sentencias, algunas firmes—, para zanjar el conflicto sobre la financiación de las guarderías municipales. Entiende que los apartados cuestionados regulan de forma autosuficiente la solución de los conflictos judiciales iniciados, al tener los preceptos una “vertiente autoaplicativa muy intensa, pues vienen a dar respuesta a un supuesto de hecho concreto y singular que ya está judicializado”, e impiden a los tribunales el ejercicio de su potestad jurisdiccional.
Por su parte, la letrada de la Generalitat de Cataluña niega que se trate de una ley autoaplicativa. Razona, que el compromiso de financiación de la educación infantil a través de subvenciones resulta del art. 198.2 de la Ley autonómica de educación y está sujeto a las determinaciones de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones (en adelante LGSub) y al Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña. Razona, que el art. 22.2 LGSub, prevé la concesión directa de subvenciones, y, con fundamento en el supuesto a) del mismo, se han venido otorgando subvenciones a través de convenios firmados por la Generalitat y los ayuntamientos en relación con los cursos escolares 2009 a 2012. Añade, que la disposición adicional trigésima cuestionada, sin embargo, se incardina en el supuesto b) del art. 22.2 LGSub, al tratarse de una subvención directa, cuyo otorgamiento y cuantía viene impuesto a la administración por dicha norma con rango legal, quien deberá seguir el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa. Por ello, la disposición cuestionada se ampara en el art. 22.2 b) LGSub y requiere una resolución de otorgamiento [arts. 90.3 b) y 94.3 del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña], recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
La letrada del Parlamento de Cataluña y el Ministerio Fiscal coinciden en que la disposición cuestionada es una ley singular, si bien, como se ha expuesto, difieren en sí la misma traspasa los límites constitucionales o no.
b) Determinación del carácter autoaplicativo de la norma.
Examinado el contenido de la disposición adicional trigésima de la Ley de educación cuestionada, su contexto normativo y jurisprudencial, así como la doctrina constitucional sobre la caracterización y delimitación de las leyes autoaplicativas y las alegaciones de las partes, estamos en condiciones de pronunciarnos sobre la naturaleza de la disposición adicional trigésima impugnada.
La disposición adicional trigésima de la Ley controvertida se introduce por la Ley 5/2020. Esta ley se justifica por el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017 y no se limita exclusivamente a determinar la financiación de las guarderías municipales, sino que tiene un gran impacto cuantitativo y cualitativo, por el número de medidas y su afectación a distintos ámbitos del ordenamiento jurídico.
En lo que a la financiación de las guarderías infantiles se refiere, la disposición adicional trigésima, no determina exclusivamente las subvenciones que percibirán los ayuntamientos que tienen procedimientos contencioso-administrativos pendientes contra la Generalitat, sino que fija la cuantía de las subvenciones de todos los ayuntamientos de Cataluña. Tampoco circunscribe la determinación de las ayudas al periodo de tiempo objeto de las reclamaciones judiciales, sino que establece la cuantía a financiar desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2028-2029.
La programación del importe de las subvenciones que percibirán las guarderías municipales a través de la utilización de una norma con rango de ley, no puede considerarse impeditiva de la actuación administrativa, ni catalogarse como inmisión en la función ejecutiva. Como tampoco puede adjetivarse de actividad típicamente ejecutiva, pues no impide que la administración realice su función de aplicar la norma al caso concreto, mediante el dictado de un acto administrativo de aplicación, que será susceptible de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, preservándose de este modo los mecanismos constitucionales de garantía (art. 24.1 CE). Por otra parte, la disposición adicional trigésima cuestionada encuentra perfecto acomodo en el art. 22.2 b) LGSub, sin que, en modo alguno, este precepto, y la habilitación que en el mismo se efectúa al legislador, esto es, imponer a la administración el otorgamiento de subvenciones y la determinación de su cuantía, puedan verse afectados por el “precedente judicial” que resulta de las resoluciones judiciales recaídas en las reclamaciones efectuadas por diversos ayuntamientos.
Si bien hemos afirmado que “el legislador no tiene vedada la regulación de materias que no le están materialmente reservadas” (STC 50/2015, FJ 4), en este caso, ni tan siquiera hay que acudir a dicha doctrina, pues es precisamente el art. 22.2 b) LGSub, el que expresamente habilita a la ley a imponer a la administración el otorgamiento de subvenciones y la determinación de su cuantía, debiendo ir precedida su concesión del procedimiento administrativo que resulte de aplicación.
Es por ello que no podemos calificar la disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña, introducida por el art. 172.3 de la Ley 5/2020, como un ejercicio anormal de la potestad legislativa o como ley autoaplicativa, al ser la propia LGSub la que reconoce que una norma con rango de ley pueda obligar a la administración a la concesión de subvenciones determinando la cuantía de las mismas. La utilización de una norma con rango legal para determinar la cuantía de las subvenciones a las guarderías municipales no se evidencia, por ello, como excepcional. Tampoco supone una merma de las garantías del ayuntamiento recurrente en aras a la obtención del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), y menos aún cercena el monopolio de la potestad jurisdiccional consistente en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE), al quedar asegurado el ulterior control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa y no verse privado el órgano judicial del enjuiciamiento del ulterior recurso contencioso administrativo “con sometimiento al imperio de la ley”.
5. Vulneración de los principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad, irretroactividad, seguridad jurídica e igualdad (arts. 9.3 y 14 CE).
A) Contenido del auto y posiciones de las partes.
Se atribuye por el órgano judicial la vulneración de los arts. 9.3 y 14 CE, razonando que, pese a los 1300 € por plaza establecidos judicialmente en precedentes sustancialmente idénticos, los apartados 2 y 3 de la disposición adicional trigésima, introducidos por la Ley 5/2020, se apartan de dicho criterio y fijan la cantidad de 425 € por plaza y año, a abonar en un plazo de diez años. Esta determinación se efectúa sin que en ningún momento se encuentre motivación expresa ni en el preámbulo de la ley, ni en su tramitación parlamentaria, pues el precepto no estaba en el proyecto de ley y fue introducido por vía de enmienda, sin que se expresaran los motivos de su proposición e incorporación. El órgano judicial considera que los apartados cuestionados producen una quiebra de la interdicción de la arbitrariedad y del principio de igualdad en la aplicación de la norma al perjudicar a los ayuntamientos que no han obtenido una sentencia judicial antes de la entrada en vigor.
Por su parte la letrada de la Generalitat de Cataluña considera que la disposición cuestionada no restringe derechos incorporados en el patrimonio del ayuntamiento recurrente, por lo que no vulnera el art. 9.3 CE, y descarta que se vulnere el principio de igualdad, al no ser comparables las situaciones jurídicas subjetivas.
La letrada del Parlamento de Cataluña razona que no se vulneran los arts. 9.3 y 14 CE, al entender que la suma de 425 € no es una elección arbitraria, sino que pretende complementar la financiación recibida de las diputaciones para alcanzar los 1300 € por plaza. Tampoco contraviene la prohibición de irretroactividad que predica el art. 9.3 CE, pues esta solo es aplicable a los derechos consolidados. Otro tanto afirma en relación con el principio de seguridad jurídica y de igualdad, pues la norma precisamente dota de seguridad jurídica a todos los ayuntamientos, y asegura que reciban por igual la cantidad total de 1300 € por plaza, hayan reclamado o no.
Finalmente, la fiscal general del Estado descarta que se haya infringido el principio de igualdad (art. 14 CE), pues este no exige dispensar un tratamiento idéntico a todos los supuestos con independencia del tiempo en que se produjeron o se originaron sus efectos.
B) Proyección de los principios constitucionales sobre la disposición cuestionada.
Descartado el carácter autoaplicativo de la norma, nos corresponde ahora resolver si la disposición adicional trigésima de la Ley, introducida por el art. 172.3 de la Ley 5/2020, ha vulnerado los principios de: a) interdicción de la arbitrariedad, seguridad jurídica e irretroactividad (art. 9.3 CE), y b) igualdad (art. 14 CE).
a) El órgano judicial justifica la pretendida infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, seguridad jurídica e irretroactividad, por la ausencia de motivación de la norma al fijar fijan la cantidad de 425 € por plaza y año, que se aleja de los 1300 € por plaza reconocidos tanto por diversas sentencias del mismo órgano judicial —para los mismos cursos reclamados por otros ayuntamientos—, como por la propia administración —para cursos anteriores—, así como por el legislador —para cursos posteriores— a través de la disposición cuestionada.
Hemos advertido reiteradamente, que cuando se formula un reproche de arbitrariedad al legislador, ha de extremarse el cuidado en nuestro enjuiciamiento, pues el pluralismo político y la libertad de configuración del autor de la ley son también bienes constitucionales que debemos proteger. Por ello hemos exigido, generalmente, dos condiciones para que, en estos casos, prospere la objeción de inconstitucionalidad: por un lado, que quien formule esa censura la razone en detalle, ofreciendo una justificación en principio convincente para destruir la presunción de constitucionalidad de la ley impugnada; y, por otro, desde un punto de vista material, que la arbitrariedad denunciada sea el resultado bien de una discriminación normativa, bien de la carencia absoluta de explicación racional de la medida adoptada, sin que sea pertinente realizar un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias (entre otras, SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 11; 73/2000, de 14 marzo, FJ 4; 96/2002, de 25 de abril, FJ 6; 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4; 118/2016, de 23 de junio, FJ 4, y 51/2018, de 10 de mayo, FJ 7).
Debe compartirse con el órgano judicial que el preámbulo de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, omite cualquier consideración que justifique las cuantías acordadas en concepto de subvención para las guarderías municipales durante los cursos 2012 a 2019, como tampoco lo hace —debe resaltarse— para los cursos 2020 al 2029. Sin embargo, ello no equivale a que el contenido de la disposición “carezca de toda explicación racional”. Como se ha expuesto, la norma cuestionada se inserta en el conjunto de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público necesarias para completar el régimen jurídico de los presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el ejercicio de 2020, en un contexto de prórroga de los presupuestos del 2017. Por tanto, su razón de ser es clara, la ordenación del gasto público, entre otros, en el ámbito de la educación. Fijar la cuantía de la subvención y modular su pago, en los casos en que no se haya dictado una sentencia firme, no se evidencia como una opción del legislador que carezca de toda justificación razonable. El Parlamento de Cataluña, como se ha indicado [art. 22.2 b) LGSub], tiene competencia para obligar a la Generalitat a asignar una subvención, así como para determinar su importe, sin que le sea requerida una justificación objetiva o cualificada.
No debe olvidarse que la disposición se aprueba, siete años después de que por el acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/63/2013), de 7 de mayo, se hubiera aplazado la aprobación del calendario de ayudas para la creación, la consolidación y el sostenimiento de los puestos escolares de primer ciclo de educación infantil en guarderías o escuelas maternales de titularidad de los entes locales. Dicho aplazamiento obedeció, como se expresa en el propio acuerdo, a las políticas de racionalización y ajuste del gasto, adoptadas para garantizar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, que vienen impuestos por el art. 135 CE, del que resulta la obligación del Estado, las comunidades autónomas y de los entes locales, cada cual en el marco de sus competencias, de adoptar aquellas medidas que permitan además de realizar los principios de eficiencia (art. 31.2 CE) y eficacia (art. 103.1 CE), alcanzar la situación presupuestaria de equilibrio o superávit (STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 7).
Es por ello, que, cuando el legislador, decide ordenar el pago de determinadas cantidades en concepto de subvenciones a las guarderías municipales, que hasta entonces, por las dificultades presupuestarias, no habían sido autorizadas, lejos de contravenir el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), lo garantiza. Con ello se obliga a la Generalitat de Cataluña a ajustar su conducta económica al contenido de la disposición adicional cuestionada y se protege la confianza de los ayuntamientos, quienes a partir de la entrada en vigor de la disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña, conocen la programación de las ayudas que percibirán de la Generalitat de Cataluña en los próximos diez años.
No puede afirmarse que el ayuntamiento haya visto sacrificado el principio de confianza legítima, con fundamento en la expectativa de que se dictara una sentencia continuista con el criterio sostenido por la misma Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia. En tal sentido, si hemos afirmado que un órgano judicial no se encuentra vinculado por sus resoluciones precedentes, de las que puede apartarse mediante un razonamiento fundado, exento de arbitrariedad (SSTC 150/2001, de 2 de julio, FFJJ 3 y 4; 162/2001, de 5 de julio, FFJJ 2 y 4, y 229/2001, de 26 de noviembre, FFJJ 2 y 4), menos aún el criterio de dicho órgano judicial puede constreñir el ejercicio de potestades propias del Parlamento de Cataluña en relación con la programación de las subvenciones en asuntos no resueltos en virtud de pronunciamientos firmes.
Finalmente debe afirmarse que tampoco desde el prisma de la prohibición de irretroactividad (art. 9.3 CE) puede objetarse la constitucionalidad de la disposición adicional trigésima de la Ley autonómica de educación, pues “como ha reiterado este tribunal ‘la eficacia y protección del derecho individual —nazca de una relación pública o de una privada— dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), o 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9], de lo que se deduce que solo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del artículo 9.3 CE, cuando incide sobre ‘relaciones consagradas’ y afecta a ‘situaciones agotadas’ [por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b)]” (STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 17).
b) También debe descartarse que los apartados cuestionados de la disposición adicional trigésima de la Ley cuestionada vulneren el principio de igualdad (art. 14 CE), por determinar que los ayuntamientos que tienen recursos contencioso-administrativos pendientes de resolver tienen derecho a recibir, en concepto de subvención, una cantidad significativamente inferior a la que han visto reconocida quienes han visto resuelta su reclamación en virtud de una sentencia judicial firme antes de la entrada en vigor del art. 173.2 de la Ley 5/2020.
En primer lugar, procede recordar que el art. 14 CE garantiza la protección frente a la disparidad de trato injustificada a los “españoles”, pero no a los entes locales, que en “cuanto poderes públicos, tienen competencias y potestades fiduciarias, pero no, con carácter general, derechos fundamentales (STC 175/2001, de 26 de julio, FFJJ 4 a 8), entendidos como garantías de ‘libertad en un ámbito de la existencia’ (SSTC 25/1985, de 14 de julio, FJ 5, y 81/1998, de 2 de abril, FJ 2)” [STC 111/2017, de 5 de octubre, FJ 5 b)].
A lo anterior debe añadirse que la doctrina de este Tribunal Constitucional —por todas STC 19/2012, de 15 de febrero, FJ 9— ha venido rechazando, para efectuar un juicio de igualdad, aquellas comparaciones que intentan establecerse “entre la configuración jurídica que se encontraba vigente en distintos momentos temporales”, pues el principio de igualdad “establece la interdicción de la desigualdad injustificada o arbitraria, no de la desigualdad causada por la sucesión temporal de normas de contenido distinto, adoptadas por el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa dentro del marco de la Constitución; ni tampoco proscribe dicho precepto los perjuicios ocasionados por los cambios legislativos” (STC 53/1999, de 12 de abril, FJ 5).
De este modo el principio de igualdad “no impide el distinto tratamiento temporal de situaciones iguales motivado por la sucesión normativa, porque no exige que se deba dispensar un idéntico tratamiento a todos los supuestos con independencia del tiempo en que se originaron o produjeron sus efectos” (SSTC 38/1995, de 13 de febrero, FJ 4; 339/2006, de 11 de diciembre, FJ 3, y 84/2008, de 21 de julio, FJ 7).
De ello se deriva que en los supuestos de sucesión de normas “la diferencia de trato en razón de las distintas condiciones de cada régimen o sistema” (SSTC 158/1990, de 18 de octubre, FJ 5, y 58/1991, de 14 de marzo, FJ 4), “no puede hacerse equivaler a una desigualdad de trato temporal ni constituye, en sí misma, infracción del art. 14 de la Constitución” (STC 128/1989, de 17 de julio, FJ 3).
6. Vulneración del principio de suficiencia financiera de las haciendas locales (art. 142 CE).
Como se ha indicado en los antecedentes, el órgano judicial considera que los apartados cuestionados afectan asimismo al principio de suficiencia financiera de las haciendas locales, al haber sido disminuida sustancialmente la cantidad a percibir en concepto de financiación de las guarderías municipales en el periodo 2012-2019 en relación con la establecida por la administración de la Generalitat antes del año 2012 y por el apartado 1 de la citada disposición adicional trigésima para el curso de su entrada en vigor.
Debe indicarse que la duda de constitucionalidad que efectúa el órgano judicial en relación con la quiebra del principio de suficiencia financiera de las haciendas locales no satisface la carga argumental exigida, pues el único fundamento en el que se apoya es en la distinta cuantía de las subvenciones que se establece para el periodo 2012-2019 en relación con la autorizada por la administración de la Generalitat antes del año 2012 y con la determinada para los cursos posteriores por el apartado 1 de la citada disposición trigésima. Dicha argumentación no toma en consideración que “aunque el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la Constitución configura como principio la suficiencia de recursos (en el art. 142 CE)” (STC 104/2000, de 13 de abril, FJ 4), sin embargo, tiene un primer límite “en el marco de las disponibilidades presupuestarias” (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7), sobre el que nada se razona en el auto de planteamiento de la cuestión.
Y, por otra parte, no se aprecia en qué modo la decisión del Parlamento de Cataluña de garantizar que la Generalitat otorgue subvenciones a favor de los ayuntamientos para la financiación de las guarderías infantiles —no gratuitas, ni obligatorias— determinando el importe de estas, puede haber afectado a la suficiencia financiera de las haciendas locales (art. 142 CE).
De conformidad con todo lo expuesto, procede desestimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña respecto de los apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición adicional trigésima (financiación de las guarderías municipales) de la Ley de Parlamento de Cataluña 12/2009, redactados por el art. 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a dieciséis de septiembre de dos mil veintiuno.