II. Fundamentos jurídicos
Examinados los razonamientos que se contienen en el recurso de súplica interpuesto, este tribunal acuerda desestimarlo, confirmando lo acordado en el ATC 33/2021, de 16 de marzo, esto es, la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad ante la falta de acreditación suficiente de los requisitos procesales exigidos por los arts. 162.1 a) CE y art. 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y la insuficiente subsanación intentada por los recurrentes una vez efectuado un primer requerimiento para ello, mediante providencia de 17 de noviembre de 2020.
Ante todo, debe señalarse que la facultad de promover el recurso de inconstitucionalidad por cincuenta diputados o senadores [art. 162.1 a) CE y art. 32 LOTC] no la otorga la Constitución en atención a un interés propio de los legitimados, sino en virtud de la alta cualificación política que resulta de su cometido constitucional. Así se afirmó en el ATC 98/2011, de 22 de junio, en el que también se sostuvo que “esta naturaleza peculiar del recurso de inconstitucionalidad implica, desde luego, la necesidad de verificar los requisitos formales establecidos para acreditar la legitimación requerida para interponer el recurso, a fin de garantizar la existencia de la voluntad que se manifiesta, pero también exige evitar rigorismos formales excesivos que puedan frustrar el interés público objetivo en que este tribunal desarrolle su función de garante supremo de la Constitución mediante el enjuiciamiento de la ley impugnada (SSTC 86/1982, de 23 de diciembre, FJ 2; 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2, y 17/1990, de 7 de febrero, FJ 1, por todas), una vez ha sido puesta de manifiesto la voluntad impugnatoria por quienes constitucionalmente tienen atribuida tal legitimación”.
También recoge nuestra jurisprudencia, de forma constante y reiterada que “la decisión de recurrir que incumbe a cincuenta o más diputados o senadores —sujetos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad que constituyen fracciones de órganos constitucionales— debe ir acompañada de la satisfacción de determinados requisitos formales, cuyo incumplimiento determina la existencia de un vicio en la legitimación misma que se erige en causa de inadmisibilidad del recurso” (ATC 55/2011, FJ 2). “Entre tales requisitos formales cobra especial importancia en este caso el acuerdo previo de los más de cincuenta senadores de expresar su voluntad de formalizar el recurso y de comisionar a tal efecto a una de ellos para que lo presentara dentro del plazo legal, de conformidad con lo que disponen los artículos 32.2, 33.1 y 82.1 LOTC, tal y como, por otra parte, así lo ha declarado este tribunal en SSTC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 1, y 180/2000, de 29 de junio, FJ 2 b), entre otras” (STC 14/2019, de 31 de enero, FJ 2).
La verificación de los requisitos formales es una obligación de este tribunal, y su cumplimiento una exigencia debida por parte de los recurrentes. No puede entenderse, por tanto, que la mera constatación por parte del Pleno del Tribunal Constitucional, de la existencia de un óbice procesal, que produce la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad, suponga per se una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva de los recurrentes (art. 24.1 CE), ni tampoco una vulneración de su derecho a la participación política (art. 23.1 CE) ni de sí mismos, ni de sus representados.
La facultad para impugnar la constitucionalidad de una norma con rango de ley, aprobada por la mayoría de una cámara de representación política, va necesariamente acompañada de la responsabilidad de quienes están constitucionalmente legitimados para ejercer el control de constitucionalidad, que deben cumplir adecuadamente unas exigencias procesales que tienen como objetivos: i) garantizar la seguridad jurídica evitando la impugnación extemporánea de las normas aprobadas en sede parlamentaria; y ii) asegurar la existencia de la voluntad impugnatoria de quienes contestan la adecuación constitucional de una norma con rango de ley, elaborada por quienes, como los recurrentes, también son titulares del derecho fundamental contemplado en el art. 23.1 CE.
Como afirmamos en el ATC 98/2011, de 22 de junio, “es de esperar que quienes se hallan constitucionalmente legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, posibilitando con ello que el Tribunal Constitucional desarrolle su función de intérprete supremo de la Constitución mediante el control de la ley impugnada, extremen el cuidado en el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la correcta y oportuna acreditación ante este tribunal de la voluntad de recurrir la ley de que se trate, en el sentido de que, de los documentos que se acompañen para acreditar la voluntad impugnatoria, se desprenda con toda claridad que los diputados (o senadores) recurrentes han sido plenamente conscientes de la impugnación producida y de su alcance, de tal suerte que de su simple apariencia resulte excluido todo recelo de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto sin que los parlamentarios firmantes se percaten de la trascendencia de su actuación”.
En el supuesto de hecho que nos ocupa se constatan las siguientes circunstancias, que no permiten al tribunal asumir que han concurrido las voluntades inequívocas de cincuenta diputados y diputadas para discutir la validez de una norma aprobada, en este caso, por un parlamento autonómico:
a) La demanda del recurso de inconstitucionalidad núm. 4868-2020, fue registrada en este tribunal el 16 de octubre 2020. No se acompañaba a ese escrito ninguno de los documentos necesarios para verificar la concurrencia de los requisitos procesales exigidos para plantear un recurso de inconstitucionalidad. Tampoco venía firmado por nadie más que el abogado y el procurador. No se acompañaba a este escrito de demanda listado alguno identificando a las diputadas y diputados recurrentes. Tampoco aparece en dicho documento mención del grupo o grupos parlamentarios a los que pertenecerían los hipotéticos recurrentes. No aparece tampoco voluntad impugnatoria alguna, ni se hace constar la filiación como diputado de don Javier Sánchez Serna, que aparecía mencionado como comisionado para la interposición del recurso.
b) Mediante providencia del Pleno, fechada el 17 de noviembre de 2020, se solicitó al procurador que presentase la documentación faltante en el sentido expuesto en el auto frente al que se plantea el presente recurso de súplica. Ya se dio entonces ocasión, a través de una providencia del Pleno de este tribunal, para que los recurrentes subsanasen adecuadamente los vicios de admisibilidad identificados exhaustivamente en dicha providencia. En ese momento, se aplicó con toda su amplitud el principio pro actione, que invoca en este recurso de súplica la parte recurrente.
c) Una vez presentado el escrito de subsanación, y la documentación requerida, este tribunal constata las siguientes circunstancias procesales relacionadas con la manifestación de la voluntad de recurrir:
(i) En primer lugar, la acreditación de que los diputados y diputadas promotores del recurso formalizaron su voluntad de impugnar, dentro del plazo de los tres meses establecido a tal fin en el art. 33 LOTC, se presenta en forma de protocolización notarial de una copia de la demanda por la que se interpone el recurso de inconstitucionalidad.
El acta de protocolización está fechada el 22 de octubre de 2020 y en ella se certifica una copia de la demanda que aparece firmada según consta literalmente en el acta, por los parlamentarios del “Grupo Parlamentario Confederal De Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia En Comú”, del “Grupo Parlamentario Republicano”, del “Grupo Parlamentario Euskal Herria Bildu”, y del “Grupo Parlamentario Plural” que figuran en el documento. Respecto del último grupo parlamentario citado ninguna mención existe en ningún otro documento, y no aparecen identificados, aparentemente, firmantes de dicho grupo.
En el acta de protocolización, el notario dice expresamente que se advierte al compareciente —que es exclusivamente don Txema Guijarro García, como secretario general y portavoz sustituto del “Grupo Parlamentario Confederal De Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia En Común”— de lo siguiente: “esta protocolización se efectúa a los efectos de evitar el extravío del documento citado y de dar autenticidad a su fecha, pero sin ninguno de los efectos de la escritura pública y solo a los efectos del artículo 1227 del Código civil”.
Por último, en la demanda protocolizada se identifica la firma de cuarenta y cinco diputados, integrantes de los grupos parlamentarios “Confederal De Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia En Común” (treinta y cinco diputados y diputadas), y “Parlamentario Republicano” (diez diputados y diputadas). En el documento aparecen otras seis rúbricas no identificadas ni con un nombre, ni con un número de documento nacional de identidad, ni con grupo parlamentario de pertenencia. Estas rúbricas no aparecen en ninguno otro de los documentos formalizados y presentados ante este tribunal.
(ii) En segundo lugar, el comisionado que interpuso la demanda, es decir, el diputado don Javier Sánchez Serna, aparece en los tres poderes generales para pleitos, otorgados por: don Txema Guijarro García como secretario general y portavoz sustituto del grupo parlamentario “Confederal De Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia En Común”; don Oskar Matute García de Jalón como secretario general y portavoz sustituto (sic) del grupo parlamentario “Euskal Herria Bildu”; y don Gabriel Rufián Moreno como secretario general y portavoz sustituto (sic) del “Grupo Parlamentario Republicano”.
Se hace notar, respecto de estas constataciones que don Oskar Matute García de Jalón es portavoz adjunto en el Congreso de los Diputados del grupo parlamentario al que pertenece y que don Gabriel Rufián Moreno es portavoz titular en el Congreso de los Diputados del grupo parlamentario al que pertenece. Asimismo se constata que en el poder que comparece para otorgar don Oskar Matute García de Jalón aparecen citadas como personas a las que se confiere el poder, el procurador y letrado firmantes de la demanda, y doña Mertxe Aizpurua Arallus en lugar de don Oskar Matute García.
(iii) En tercer lugar, el apoderamiento, la designación del comisionado y la manifestación de la voluntad de recurrir se hicieron efectivas ante notario el día 22 de octubre de 2020, y, por tanto, con posterioridad a la presentación del recurso, que lo fue el 16 de octubre de 2020.
4. De los datos anteriores se puede concluir, como se pone de manifiesto de forma sucinta en el ATC 33/2021, de 16 de marzo, que no ha quedado suficientemente acreditada la manifestación, dentro del plazo de tres meses que prevé el art. 33 LOTC, de la voluntad de cincuenta diputados y diputadas de nombrar como comisionado a don Javier Sánchez Serna para plantear la demanda de inconstitucionalidad que da lugar al presente recurso.
Estos poderes, fechados el 22 de octubre de 2020 y presentados tras el requerimiento formulado por providencia de 17 de noviembre de 2020, “muestran que en cada uno de ellos solo interviene un diputado ‘en su propio nombre y derecho, como secretario general y portavoz sustituto’; lo que hace además ‘en nombre y representación de los diputados’ del grupo respectivo” (ATC 33/2021, de 16 de marzo, FJ único), apreciándose que no consta que esos diputados y diputadas hayan “otorgado su representación al secretario general y portavoz sustituto” que actúa en nombre de todos los demás.
Es decir, los poderes que designan al diputado don Javier Sánchez Serna como comisionado, solo certifican que los tres portavoces de los grupos parlamentarios previamente identificados han formalizado dicho mandato, pero no permiten verificar si el resto de firmantes del recurso también lo hicieron, porque no consta la voluntad de delegar en los portavoces la facultad de nombramiento del comisionado.
En la medida en que la legitimación prevista en el art. 32 LOTC está atribuida a una agrupación ocasional o ad hoc de diputados, en este caso, que se constituyen a los solos efectos de impugnar la validez constitucional de una ley, no puede entenderse que el portavoz del grupo parlamentario, o su secretario general ostenten, con carácter general, la facultad de representación de los integrantes de su grupo a la hora de plantear un recurso. Ya se sostuvo así en la STC 42/1985, de 15 de marzo, en la que se estableció que “siendo la legitimación para la acción de inconstitucionalidad una potestad atribuida directamente por la Constitución a determinados órganos o miembros de órganos representativos y no una facultad que derive del derecho del que se es titular, es claro que no puede ser delegada ni transmitido el poder para ejercerla y que, en consecuencia, la decisión de impugnar no puede ser adoptada en términos genéricos, habilitando a delegados, apoderados o mandatarios para interponer o no la acción de inconstitucionalidad, según su propio criterio, contra las leyes que en el futuro se vayan promulgando. Esta conclusión, a la que igualmente conduce el elemental razonamiento de que no cabe adoptar la decisión de impugnar una ley mientras tal ley no exista, aparece consagrada por el tan citado art. 32.2 LOTC, que no solo exige ‘acuerdo previo’, sino que también este haya sido ‘adoptado al efecto’” (FJ 2).
Por esa misma lógica, si no cabe entender que existe un mandato genérico para interponer un recurso de inconstitucionalidad, tampoco parece aceptable que el portavoz de un grupo parlamentario, sea titular, adjunto o sustituto, o su secretario o secretaria general se arroguen o asuman la facultad de nombrar a un tercero como comisionado para interponer un recurso de inconstitucionalidad, sin contar para ello con el respaldo expreso de los eventuales firmantes del recurso de inconstitucionalidad. Si admitiésemos esta posibilidad estaríamos asumiendo que la mera portavocía o presidencia de grupo, por la vía de nombramiento de un tercero como comisionado, faculta al portavoz para interponer por sí solo el recurso de inconstitucionalidad, y precisamente eso es lo que niega nuestra jurisprudencia, insistiendo en ello, por ejemplo el ATC 24/1990, de 16 de enero: “no se ostenta la condición de comisionado ante el Tribunal Constitucional de forma permanente y para toda una legislatura. Esta interpretación del art. 82.1 de la LOTC debe ser rechazada, pues como este tribunal ya ha dicho en distintas ocasiones: no cabe transferir o delegar la facultad de impugnar ni en el miembro de la agrupación ni en el comisionado”.
No constando, por tanto, ningún mandato expreso previo a los otorgantes del poder, en que se les delegue por parte de los firmantes del recurso de inconstitucionalidad la facultad para comisionar a una tercera persona, no podemos tener por adecuada tal nominación, independientemente de que esté o no contenida en un documento notarial. Por tanto, ha de concluirse que los recurrentes no han podido certificar que el día en que el diputado don Javier Sánchez Serna interpuso la demanda que da lugar al presente recurso de inconstitucionalidad, lo hizo en nombre de cincuenta diputados y diputadas. Y tampoco ha podido constatarse, de forma fehaciente, que ese mandato fuera efectuado después, por todos y cada uno de los recurrentes.
Asimismo resulta obligado precisar que no es posible considerar como referente la decisión de este tribunal relativa al recurso de inconstitucionalidad núm. 4652-2020, al que se refiere el recurso de súplica. Aquel recurso fue también inadmitido a trámite por ATC 174/2020, de 15 de diciembre, al haberse formalizado el mismo en fecha posterior a la expiración del plazo preclusivo derivado de la aplicación del art. 33 LOTC, resultando, por tanto, extemporáneo. El tribunal no se ha pronunciado sobre la validez de los poderes otorgados en el marco de aquel procedimiento y no puede deducirse de la ausencia de pronunciamiento la aceptación de dicha validez. Al no ser subsanable la inobservancia de los plazos de presentación del recurso de inconstitucionalidad, una vez formalizado el recurso, no fue necesario requerir a los recurrentes para efectuar ninguna otra eventual subsanación, que hubiera sido innecesaria por su incapacidad para desplegar efecto alguno en el procedimiento.
La cuestión relativa a la identificación de la totalidad de las firmas de la demanda protocolizada es meramente complementaria de la anterior. Siendo el óbice procesal relativo a la falta de representación del comisionado totalmente insubsanable, la respuesta a la cuestión relativa a la identificación implícita de las firmas, resulta innecesaria.
ACUERDA
Por lo expuesto, el Pleno
Desestimar el recurso de súplica interpuesto contra el ATC 33/2021, de 16 de marzo.
Madrid, a once de mayo de dos mil veintiuno.