II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto de la cuestión de inconstitucionalidad.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Valencia plantea la cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado 1 de la disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalidad para el ejercicio 2017, por posible vulneración de los arts. 66.2 y 134.2 CE, al contrariar los límites señalados por la jurisprudencia constitucional al ámbito material de las leyes de presupuestos.
La dicción literal del precepto cuestionado es la siguiente:
“Disposición adicional trigésima tercera. Complemento específico B para jefes de servicio y sección.
1. Los puestos de jefatura de servicio o sección de personal estatutario facultativo del sistema sanitario público de la Comunitat Valenciana, o que estén expresamente considerados equivalentes a estos, tendrán asignada la modalidad B de complemento específico, por lo que conllevarán dedicación exclusiva.
El régimen de transitoriedad hacia esta modalidad de dedicación se desarrollará reglamentariamente. Hasta entonces continuará siendo aplicable para tales puestos la regulación contenida en los artículos 53 a 56 de la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat”.
Se muestran favorables a que la cuestión planteada por el juzgado sea estimada doña Susana Soler Algarra, la demandante en el proceso contencioso-administrativo, y la fiscal general del Estado. Aunque inicialmente la demandante en el proceso a quo manifestó que la duda de inconstitucionalidad se contraía al apartado 1 de la disposición adicional, en sus alegaciones ante este tribunal sostiene que el apartado 2 resultaría también inconstitucional por conexión o consecuencia, y añade que la disposición cuestionada no está en consonancia con la normativa básica estatal dictada al amparo del art. 149.1.18 CE, lo que añadiría una segunda causa de invalidez. Por su parte consideran que la cuestión debe desestimarse el Gobierno de la Generalitat Valenciana y las Cortes Valencianas.
El auto de planteamiento considera que la disposición adicional cuestionada puede haber traspasado los límites constitucionales de contenido establecidos para esta modalidad legal en los 66.2 y 134.2 CE, al regular los complementos específicos de aplicación al personal al servicio de instituciones sanitarias autonómicas. Sostiene el juzgado que, en caso de declararse la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, el art. 48 del Reglamento de 2017 de ingreso y provisión de puestos de trabajo carecería de cobertura legal, resultaría contrario a la jerarquía normativa, y en consecuencia procedería estimar el recurso contencioso-administrativo, en el que se pretende la anulación de la base de la convocatoria del concurso para la provisión de jefaturas de servicio y sección asistenciales en varios hospitales dependientes de la administración autonómica, que desarrolla tal precepto reglamentario.
2. Delimitación del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad.
Respecto de la alegación de doña Susana Soler Algarra en relación con la extensión del objeto de la cuestión al párrafo 2 de la disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalidad para el ejercicio 2017, este tribunal no accede, en este sentido, a la petición de la parte, sino que es su prerrogativa aceptar o rechazar esa pretensión. Como se dirá a continuación, el tribunal considera de oficio si procede o no la extensión solicitada.
Por lo que hace a la ampliación del parámetro de control, relacionada con la alegación de la demandante en el proceso a quo de que la disposición cuestionada vulneraría también la normativa básica estatal (art. 149.1.18 CE) y por tanto incurriría en inconstitucionalidad mediata o indirecta, esta no es posible. La duda planteada por la parte no es objeto de la cuestión, que viene determinada por el auto de planteamiento dictado por el juzgado. Esta posible causa de inconstitucionalidad no fue sometida a consideración de las partes del proceso a quo y del Ministerio Fiscal en el trámite de audiencia abierto conforme al art. 35.2 LOTC, lo que determina su consiguiente exclusión conforme a nuestra reiterada doctrina, al tratarse este de un trámite esencial y no haber habido oportunidad de pronunciarse sobre ello [STC 44/2019, de 27 de marzo, FJ 2 a), y sentencias ahí citadas].
Por tanto, la presente cuestión ve ceñidos su objeto y fundamento a los términos en que ha sido planteada por el juzgado, sin perjuicio de la eventual declaración de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia de otros apartados o preceptos de la misma disposición legal.
3. Jurisprudencia constitucional sobre los límites materiales de las leyes de presupuestos.
A) El contenido de las leyes de presupuestos está constitucionalmente determinado partiendo de su función como norma que ordena el gasto público, de modo que estas leyes están reservadas a un contenido que les es propio, contenido que además está reservado a ellas. Este es el que hemos denominado “contenido esencial”, integrado por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, así como por las normas que directamente desarrollan o aclaran las partidas presupuestarias en que el gasto público se concreta.
Adicionalmente cabe la posibilidad de que las leyes de presupuestos contengan otras disposiciones no estrictamente presupuestarias, que hemos denominado “contenido eventual” o no imprescindible. Esta es una posibilidad limitada, con una justificación precisa en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), esto es en “la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la ley de presupuestos generales del Estado, no contenga más disposiciones que las que guardan correspondencia con su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo indudablemente origina” (STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5). Es la propia función que cumple la ley de presupuestos en la Constitución, con las consecuentes restricciones al debate parlamentario (apartados 1, 6 y 7 del art. 134 CE), la que fundamenta en último término la limitación del contenido de las leyes de presupuestos (STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3).
B) Las controversias respecto del alcance de las leyes de presupuestos se han suscitado, primordialmente, en relación con los límites de su “contenido eventual”. Desde la STC 76/1992, de 14 de mayo, se estableció que para incluir en ellas, en forma compatible con los límites constitucionales, materias que no constituyen su núcleo esencial, mínimo e indisponible, deben cumplirse necesariamente dos condiciones: “la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los presupuestos generales” [FJ 4 a)]. Ese mismo pronunciamiento recuerda la razón de ser de este límite: “[e]l cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar la restricción de las competencias del poder legislativo, propia de las leyes de presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 C.E., esto es, la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la ley de presupuestos generales, no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE)”.
La STC 76/1992 vino a matizar expresamente la doctrina existente hasta ese momento, y la posterior STC 237/1992, de 15 de diciembre dejó constancia del cambio jurisprudencial: si bien se podrán establecer en las leyes de presupuestos “otras disposiciones de carácter general en materias propias de la ley ordinaria estatal […] que guarden directa relación con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustentan”, se exige “una relación funcional directa de las normas del texto articulado con los estados de ingresos y gastos, como ‘complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno’” (FJ 3). La jurisprudencia posterior ha insistido en ello, confirmando que “si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una adaptación circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella cabida las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que estas guarden la suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto)” (STC 123/2016, de 23 de junio, FJ 3, y antes la STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 4).
En particular sobre el requisito de la vinculación necesaria del contenido eventual con los gastos e ingresos públicos, se ha recalcado la importancia de que dicha conexión sea “inmediata y directa”. Esto significa que no pueden incluirse en las leyes de presupuestos normas “cuya incidencia en la ordenación del programa anual de ingresos y gastos es solo accidental y secundaria y por ende insuficiente para legitimar su inclusión en la Ley de presupuestos” [STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 4 a)]. Este límite requiere particular precisión, pues rara vez habrá medidas que sean estrictamente neutrales en relación con los ingresos y gastos públicos, dada la evidencia de que toda medida legislativa es susceptible de tener impacto en el gasto público o en la estimación de ingresos. La jurisprudencia constata, en este sentido, que “toda medida legislativa tendrá siempre algún efecto presupuestario, porque requerirá un incremento de gasto presupuestario o la dotación de una partida, o porque supondrá, por el contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos” [STC 152/2014, FJ 4 a); en el mismo sentido, entre otras, SSTC 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2, y 123/2016, de 23 de junio, FJ 4]. En consecuencia, dada la incidencia que cualquier medida puede tener en la estimación del ingreso o en la determinación del gasto, la clave radica en que la conexión con el objeto del presupuesto (habilitación de gastos y estimación de ingresos) sea directa, inmediata y querida por la norma.
C) De la amplia casuística a que ha dado lugar la aplicación de los límites anteriores a las controversias planteadas, conviene traer a colación la siguiente por su relevancia para la cuestión que nos ocupa.
a) En el contenido eventual de una ley de presupuestos, en general no caben las normas que integran el régimen de la función pública: así las normas sobre procedimientos de acceso de los funcionarios sanitarios locales interinos a la categoría de funcionarios de carrera (STC 174/1998, de 23 de julio, FFJJ 6 y 7); las normas de provisión de los puestos de trabajo del personal sanitario (STC 203/1998, de 15 de octubre, FFJJ 3 a 5); las normas sobre la edad de pase a la situación de segunda actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (STC 234/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 y 5); o las normas sobre requisitos de titulación necesaria para acceder al Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas (STC 9/2013, FJ 3).
b) Encuentran cabida en el contenido eventual, normas que guardan conexión con el régimen retributivo de la función pública [STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 3 a)], con incidencia directa en el gasto público presupuestado. Así caben en las leyes de presupuestos las normas de incompatibilidad de percepción de haberes activos y de pensiones (STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3); el incremento de retribuciones salariales para el personal al servicio de las administraciones públicas (STC 237/1992, de 15 de diciembre); o la creación de un complemento retributivo para determinados cargos públicos (STC 32/2000, de 3 de febrero).
En todo caso, la cuestión de la categorización de los complementos retributivos no es siempre pacífica. Los complementos retributivos son figuras que contemplan una doble dimensión, de un lado meramente económica y vinculada al régimen de retribuciones de los funcionarios o personal al servicio de las administraciones públicas y, de otro lado, funcional o de organización del servicio, porque, como establece el art. 41 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, su finalidad es, entre otras, y por lo que aquí interesa, incentivar la dedicación al servicio público y, en el caso del complemento específico que prima la dedicación y responsabilidad, pretende retribuir las condiciones particulares de algunos puestos (art. 42 del Estatuto Marco). Por eso, aunque la STC 32/2000, de 3 de febrero, admitió que la ley de presupuestos pudiera crear un complemento retributivo para determinados cargos públicos (asumiendo que la previsión sobre complementos retributivos formaba parte del contenido posible o eventual de la ley de presupuestos, y no de su contenido mínimo, porque no representaba la expresión cifrada de ingresos o la habilitación de gastos), la posterior STC 197/2012, de 6 de noviembre, al determinar el título competencial correspondiente a la regulación del régimen de complementos específicos del personal al servicio de la administración sanitaria, concluye que esta norma, con tener consecuencias en el ámbito retributivo, es una norma “relativa a las condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio más que de las repercusiones económicas de dicha prestación, pese a que es evidente que estas últimas existen”. E insiste este pronunciamiento en la misma idea al afirmar que “no estamos, en consecuencia y pese a lo que a primera vista pudiera parecer, ante una previsión de carácter retributivo, que es aquí una consecuencia en forma de contraprestación económica de la dedicación exclusiva previamente impuesta por la norma, sino que se trata de una norma relacionada con la posibilidad de que el personal sanitario compatibilice su actividad en el sector público con otras de la misma naturaleza en el ámbito privado, en la medida en que la percepción de citado complemento específico excluye, como regla general, cualquier compatibilidad que, por el contrario, es posible en caso de que dicho complemento no se perciba. Se trata, en suma, de una norma relativa a las condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio más que de las repercusiones económicas de dicha prestación, pese a que es evidente que estas últimas existen” (FJ 9).
Pese a la claridad de esta sentencia, más reciente es la STC 99/2016, de 25 de mayo, la que ha venido a considerar contenido eventual válido de la ley de presupuestos una medida que pretende evitar el incremento de las retribuciones del personal del sector público, lo cual se justifica en que es “una previsión que, en su conjunto, tiene la evidente finalidad de contribuir a la contención del gasto público. No existe duda, por tanto, de que la disposición impugnada tiene una conexión directa con los gastos del Estado y con los criterios de política económica, pues, al tiempo que prohíbe establecer incrementos retributivos en el supuesto regulado, potencia el ahorro económico en la cobertura de las necesidades de personal en el sector público” (FJ 8).
D) Por último, ha de tenerse presente la doctrina constitucional acerca de la proyección de toda esta jurisprudencia a las leyes de presupuestos autonómicas citando la STC 86/2013, de 11 abril, cuyo fundamento jurídico 3 advierte que la doctrina derivada del art. 134 CE, en cuanto precepto regulador de los presupuestos estatales no es aplicable automáticamente a las leyes presupuestarias autonómicas. En efecto, el canon de constitucionalidad de esas fuentes normativas es el contenido en los respectivos estatutos de autonomía, en las leyes estatales que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y, por supuesto, en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes públicos que conforman el Estado en sentido amplio, además de evidentemente en las reglas y principios constitucionales específicos dirigidos a las comunidades autónomas.
En relación con las leyes presupuestarias de la Comunidad Valenciana, el FJ 4 de la STC 86/2013, de 11 abril, concluyó que cumplen la misma función y quedan en consecuencia sometidas a los mismos límites materiales y temporales que las del Estado. De modo que toda la doctrina constitucional expuesta, en relación con el contenido necesario y contenido eventual de las leyes de presupuestos, resulta aplicable a las leyes de presupuestos de la Generalitat Valenciana, y en consecuencia a la disposición aquí cuestionada.
4. Análisis del contenido de la disposición cuestionada.
Para proyectar la jurisprudencia expuesta a la solución de la cuestión planteada es necesario, ante todo, definir el contenido de la disposición cuestionada y determinar si se trata o no de una norma esencialmente retributiva. Para ello, resulta necesario analizar el conjunto normativo expuesto en los escritos de alegaciones de fiscalía y de las Cortes, porque de tal lectura puede deducirse si la disposición impugnada aporta contenido normativo propio relativo al estatuto funcionarial, o se limita a derivar de un régimen previamente establecido una consecuencia retributiva o económica determinada.
La resolución de 28 de febrero de 2018 del director general de Recursos Humanos y Económicos (“DOGV” de 14 de marzo de 2018), que convoca la plaza de jefatura de servicio a que desea concursar la recurrente en instancia, establecía en su base primera lo siguiente: “1.1. El régimen jurídico de la plaza objeto de la convocatoria es el establecido en el Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre. El régimen de dedicación del personal facultativo que resulte adjudicatario de la plaza será de dedicación exclusiva, debiendo compaginar quien las ocupe la actividad asistencial con las funciones propias del puesto, en virtud de las necesidades del centro, según lo previsto en el artículo 48 y disposición transitoria primera del Decreto 192/2017, de 1 de diciembre”.
Por tanto, la base impugnada en la instancia hace referencia al Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre y al Decreto 192/2017, de 1 de diciembre.
El Estatuto Marco, que integra las bases del régimen estatutario de este personal de los servicios de salud con arreglo a la previsión contenida en el art. 149.1.18 CE, establece en su art. 41, que el sistema retributivo del personal estatutario se estructura en retribuciones básicas y retribuciones complementarias, orientándose, estas últimas a la “motivación del personal, a la incentivación de la actividad y la calidad del servicio, a la dedicación y a la consecución de los objetivos planificados”, siendo su cuantía adecuada a lo que dispongan las correspondientes leyes de presupuestos y correspondiendo a los servicios de salud de las comunidades autónomas y entes gestores de asistencia sanitaria el establecimiento de los mecanismos necesarios para garantizar el pago de la actividad realmente realizada, mediante la ordenación de puestos de trabajo y la ordenación de las retribuciones complementarias. Junto a lo anterior, en el art. 43.2 b) se determina que una de las modalidades de retribución complementaria es el “complemento específico, destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad”. Mientras que en el art. 77.2 de esta misma ley se establece que “en el ámbito de cada servicio de salud se establecerán las disposiciones oportunas para posibilitar la renuncia al complemento específico por parte del personal licenciado sanitario”.
Por su parte, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, estableció el carácter personal y renunciable del complemento específico, y autorizó a los servicios de salud de las comunidades autónomas a adoptar las disposiciones oportunas para que el personal facultativo pudiera renunciar al complemento específico. De esta regulación se puede deducir que la dedicación exclusiva forma parte de los complementos que comportan el régimen retributivo de la persona sujeta al Estatuto Marco de 2003.
En el ámbito autonómico, la Generalitat valenciana no ha desarrollado por ley la ordenación del régimen del personal estatutario de los servicios de salud, si bien existe una norma de rango legal de función pública, la Ley de las Cortes Valencianas 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública Valenciana, que establece el régimen de complementos en el art. 76, denominado “retribuciones complementarias”, pero sin definir con precisión la vinculación entre un determinado tipo de complemento y el régimen de dedicación profesional.
Se estrecha ese vínculo precisamente en una ley de acompañamiento de los presupuestos, concretamente en el art. 54 de la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat Valenciana. Este precepto establece que: “los complementos específicos de aplicación al personal al servicio de las instituciones sanitarias dependientes de la Conselleria de Sanidad son los siguientes: Complemento específico A: destinado a retribuir uno o varios de los conceptos incluidos en el apartado b) del artículo 2.3 del Real Decreto-ley 3/1987 de 11 de septiembre, excepto el de dedicación exclusiva, incompatibilidad y dedicación de tardes. Complemento específico B: destinado a retribuir los conceptos incluidos en el complemento A, más la dedicación exclusiva o incompatibilidad. Complemento específico C: destinado a retribuir los conceptos expresados en el complemento A, más la dedicación de tardes. Este complemento sólo se aplicará al personal incluido en el ámbito del estatuto de personal facultativo”.
Y termina de concretarse la conexión entre la aplicación del complemento específico B y la dedicación exclusiva en la disposición adicional trigésimo tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, ahora cuestionada, trasladándose posteriormente esta previsión al Decreto 192/2017, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento de selección y provisión de personal estatutario al servicio de instituciones sanitarias públicas del Sistema Valenciano de Salud, ordena el régimen de retribuciones tal y como establece el Estatuto Marco. De hecho este decreto se elabora con la intención declarada en el preámbulo de ajustarse tanto al Estatuto Marco, como al Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público. También en el preámbulo se establece que el decreto recoge por vez primera, y junto con otras medidas, la obligatoriedad de dedicación exclusiva para ocupar plazas de jefatura de servicio y sección, para asegurar “un procedimiento más garantista de la calidad asistencial”. Esa obligatoriedad se concreta en el art. 48.2 del reglamento, que establece literalmente que “las plazas de jefatura de servicio y de sección de personal facultativo tendrán aparejada dedicación exclusiva, debiendo compaginar quien las ocupe la actividad asistencial con las funciones propias del puesto, en virtud de las necesidades del centro”. Previsión esta completada por la disposición transitoria primera que establece que “el complemento específico modalidad ‘B’, que significa la dedicación en régimen de exclusividad al puesto público, asignado a los puestos de jefatura de servicio y sección de personal facultativo en el artículo 48 del presente reglamento, tendrá efecto, en cada uno de tales puestos, a partir de la toma de posesión que tenga lugar como consecuencia de los respectivos procesos de convocatoria pública para la provisión reglamentaria que sean publicados desde la entrada en vigor de este reglamento”.
En suma, la disposición adicional cuestionada, y, sucesivamente el art. 48.2 del Decreto 192/2017, de 1 de diciembre, asigna a los puestos de jefatura de servicio o sección de personal estatutario facultativo del sistema sanitario público de la Comunitat Valenciana, o que estén expresamente considerados equivalentes a estos, la modalidad B de complemento específico, habiendo sido asociado a este complemento la retribución de la exclusividad en el art. 54 de la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat Valenciana, en desarrollo de lo previsto en la Ley autonómica 10/2010, de 9 de julio, y en el estatuto marco de 2003 como legislación básica estatal. De lo dicho se concluye que la norma cuestionada define con exactitud, y con carácter innovador del ordenamiento, los puestos de trabajo específicos que deben desempeñarse en régimen de dedicación exclusiva, concretando que las jefaturas de servicio o sección de personal estatutario facultativo del sistema sanitario público, serán retribuidas con este complemento específico que exige la dedicación exclusiva.
Definida de este modo el contenido y alcance de la norma cuestionada, no puede sino concluirse, acudiendo a lo que establece el FJ 9 de la STC 197/2012, de 6 de noviembre, que esta regla nueva, relativa a la dedicación exclusiva de las jefaturas de servicio o sección del personal estatutario facultativo del sistema sanitario público, es una norma que integra el régimen de la función pública específico del personal estatutario de los servicios de salud de la Generalitat Valenciana, y que, por esa razón está excluido del contenido eventual de la ley de presupuestos.
Esta norma no se limita a formular el régimen retributivo específico de determinados puestos que integran esa función pública, sino que, como se apunta en la citada STC 197/2012 “se trata de una norma relacionada con la posibilidad de que el personal sanitario compatibilice su actividad en el sector público con otras de la misma naturaleza en el ámbito privado, en la medida en que la percepción del citado complemento específico excluye, como regla general, cualquier compatibilidad que, por el contrario, es posible en caso de que dicho complemento no se perciba. Se trata, en suma, de una norma relativa a las condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio más que de las repercusiones económicas de dicha prestación, pese a que es evidente que estas últimas existen” (FJ 9).
Al asignar el complemento específico B a los puestos de jefatura de servicio y sección, o a los puestos que estén expresamente considerados equivalentes a estos, el legislador presupuestario está consignando, mediante la disposición adicional cuestionada, un crédito presupuestario cierto. Pero también está estableciendo el régimen laboral que se asocia al cobro del complemento y, por tanto, se trata de una norma “relativa a las condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio más que de las repercusiones económicas de dicha prestación, pese a que es evidente que estas últimas existen” (STC 197/2012, FJ 10).
Dicho en otros términos, la norma cuestionada tiene por finalidad esencial prever una restricción de la actividad de quienes concursen a los puestos de jefatura de servicio y sección, redefiniendo su estatuto funcionarial. De esa redefinición se deriva, en aplicación del marco normativo al que hemos hecho referencia anteriormente, una determinada carga económica, que tiene su reflejo en la previsión presupuestaria. Pero la vinculación del complemento B a las jefaturas de servicio o sección en la ley de presupuestos no responde a la voluntad de prever una determinada partida presupuestaria, sino de definir la modalidad de prestación de un servicio de la que se deriva una determinada consecuencia económica.
Por tanto, la asignación de un complemento retributivo que acarreaba dedicación exclusiva e incompatibilidad, debe considerarse una opción del legislador presupuestario que excede los límites materiales de la ley de presupuestos. Por tanto, la disposición adicional trigésimo tercera, apartado 1, de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017, resulta contraria a las exigencias de los arts. 66.2 y 134.2 CE, por lo que debe estimarse la cuestión de inconstitucionalidad.
5. Inconstitucionalidad por conexión o consecuencia del apartado 2 de la disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017.
Sentado lo anterior, debemos plantearnos, tal y como alega la demandante en instancia, si el apartado 2 de la disposición adicional cuestionada resulta también inconstitucional por conexión o consecuencia.
Este apartado sostiene lo siguiente:
“2. Una vez haya tenido efecto en un determinado puesto el complemento específico B según lo dispuesto en el punto anterior y, posteriormente, el personal cese en dicha jefatura y vuelva a desempeñar el puesto básico reservado, podrá optar entre mantener el régimen de dedicación exclusiva o acogerse a alguna de las otras dos modalidades de complemento específico previstas para el personal facultativo.
Esta opción podrá llevarse a cabo por una sola vez, en el momento de la toma de posesión del puesto básico reservado, aplicándose a continuación el régimen general de regulación del complemento específico de personal facultativo, citado en el párrafo segundo del punto anterior”.
Por tanto, una vez declarada la inconstitucionalidad de la previsión contenida en el párrafo 1 de la disposición adicional trigésima tercera, por haber excedido los límites materiales de la ley de presupuestos, no cabe sino concluir que la previsión del régimen de optatividad entre complementos, una vez concluido el mandato de un determinado funcionario o funcionaria como jefe de servicio o sección, debe correr la misma suerte, en la medida en que también ha de ser calificado como regulación del régimen de la función pública específico del personal estatutario de los servicios de salud de la Generalitat Valenciana. Y, por tanto, también queda excluido del contenido eventual de la ley de presupuestos.