I. Antecedentes
1. Con fecha 16 de enero de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, contra el art. 2 de la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y actualización de la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero Nuevo, en cuanto a la redacción que otorga a las leyes 11, 12, 54, párrafo segundo de la letra c); 72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo; 495, párrafos segundo y tercero; 511 y 544 de la Compilación.
El recurso se fundamenta en los motivos que seguidamente se exponen.
Se trata de una impugnación de carácter competencial pues se estima controvertido fundamentalmente el art. 149.1.8 CE, por cuanto los preceptos impugnados vulneran las competencias estatales reconocidas en ese precepto constitucional. La única excepción a tal planteamiento procesal es la impugnación del párrafo tercero de la ley 495 que se entiende contraria a las competencias estatales en materia de legislación procesal del art. 149.1.6 CE.
Tal y como declara el preámbulo de la Ley Foral, se dicta al amparo de la competencia exclusiva que el art. 48 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA, en adelante) reconoce a la Comunidad Foral de Navarra en materia de Derecho civil foral (apartado 1). Conforme al apartado 2 “la conservación, modificación y desarrollo de la vigente Compilación del Derecho civil foral o Fuero Nuevo de Navarra se llevará a cabo, en su caso, mediante ley foral” (apartado 2). Estas previsiones traen causa de lo dispuesto en el art. 149.1.8 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación civil, “sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan”, encomendándole la regulación en todo caso de determinadas materias, entre ellas y a los efectos que aquí interesan, las relativas a la ordenación de los registros e instrumentos públicos, las bases de las obligaciones contractuales y las normas para resolver los conflictos de leyes.
La demanda recuerda la doctrina constitucional aplicable tanto respecto a la competencia autonómica en materia de conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil foral (cita la STC 31/2010), así como respecto al sentido de la segunda reserva competencial que el art. 149.1.8 CE contiene a favor del Estado. La competencia autonómica en materia de Derecho civil foral se encuentra sometida a los mismos límites que rigen para las demás comunidades autónomas con Derecho civil propio de acuerdo con el marco constitucional, sin que en este punto quepa derivar especificidad alguna en relación con la interpretación del alcance de las materias reservadas al Estado en el último inciso del art. 149.1.8 CE que se pudiera considerar fundada en la actualización estatutaria de derechos históricos a la que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución. La demanda hace también una referencia concreta a la doctrina de la STC 132/2019, de 13 de noviembre, en relación con el significado de la reserva al Estado del establecimiento de las bases de las obligaciones contractuales. Cita, además, la doctrina constitucional en materia de lex repetita (STC 54/2018), pues alguna de las normas impugnadas incurre en dicha infracción competencial, al reproducir normas estatales dictadas en ámbitos de competencia exclusiva del Estado.
El escrito de recurso agrupa los preceptos impugnados en función de los motivos de inconstitucionalidad que alega.
a) Vulneración de la competencia exclusiva estatal en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos.
Es esta una materia que se inserta dentro del ámbito de esa segunda reserva competencial que el art. 149.1.8 CE establece a favor del Estado y que, en consecuencia, queda sustraída a la competencia de las comunidades autónomas.
(i) Esta vulneración se imputa, en primer lugar, a la ley 72 que regula la “habitación de los menores”, estableciendo en su último párrafo que “los actos de disposición que se realicen por el titular de la vivienda lo serán, en todo caso, sin perjuicio del uso atribuido. El derecho de uso podrá ser inscrito o anotado preventivamente en el registro de la propiedad”.
La impugnación se fundamenta en que la delimitación de lo que puede ser objeto de inscripción o anotación en el registro de la propiedad es una cuestión que se incardina en el ámbito al que se extiende la reserva competencial que el art. 149.1.8 CE establece en favor del Estado en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos. Al tratarse de una competencia exclusiva del Estado, indisponible para el legislador autonómico, ha de entenderse excluida la posibilidad de que las comunidades autónomas dicten normas que, de cualquier modo, puedan incidir en esta materia. Cuáles sean los derechos y situaciones que pueden acceder al registro de la propiedad, esto es, a la protección legal frente a terceros, a la publicidad que este dispensa como institución pública, constituye un aspecto esencial o definidor de la naturaleza intrínseca de la institución como tal y de aquello a lo que sirve; esto es, para la definición de la garantía del interés público jurídico y económico del que el registro de la propiedad es instrumento; definición que se halla configurada por el legislador estatal, conforme a la regulación contenida en la Ley hipotecaria. La determinación de los efectos del uso al que aquella ley 72 se refiere (habitacional del menor, así protegido), y la definición de lo que sea este, o pueda en cada caso entenderse por el concepto de uso susceptible de inscripción, que grava o condiciona las facultades propias del titular dominical de la finca inscrita, es algo que solo corresponde al legislador estatal, en tanto que derecho registral esencial. La demanda reitera que una norma autonómica no podría establecer el régimen de acceso y publicidad del derecho en sí. No puede definir o modular el derecho de uso, reconocido en el Derecho común, en conexión con el régimen de inscripción o de anotación en el registro o de los efectos que se infieren de esa legislación autonómica, pues “nos hallaríamos ante un aspecto nuclear propio de la legislación civil, competencia exclusiva del Estado”.
(ii) Las mismas razones justifican la inconstitucionalidad del tercer y último párrafo de la ley 471 que, al regular los pactos anticréticos, declara que estos “serán inscribibles, según su objeto, en el registro de la propiedad u otros registros”. La configuración legal de los títulos inscribibles se halla en el art. 2 de la Ley hipotecaria, de la que deriva que, por lo que se refiere a la anticresis como derecho real inmobiliario, el título por el que dicho derecho se constituya en el tráfico jurídico privado resulta susceptible de inscripción en el registro de la propiedad. Por lo tanto, una norma autonómica que determine individualmente o por categorías jurídicas qué derechos tienen acceso al registro de la propiedad, incluso aunque esa previsión normativa concreta no contradiga en su objeto la normativa estatal, supone una invasión de la competencia exclusiva estatal en materia de ordenación de los registros y eso aun cuando la Comunidad Foral ostente competencia sobre los pactos anticréticos, que ya venían contemplados en la misma ley 471 de la Compilación navarra en la redacción anterior a la reforma.
(iii) Se impugna también la ley 483. Esta norma regula el pacto de reserva de dominio y el segundo párrafo, que es el controvertido, prescribe que “[i]nscrita la venta en el registro de la propiedad u otro registro, todo acto de disposición de la cosa por parte del vendedor será sin perjuicio del derecho del comprador”.
La demanda sostiene que la norma foral atribuye carácter inscribible a todo acto de disposición de la cosa por parte del vendedor invadiendo con ello la competencia estatal consagrada en la denominada “segunda reserva” del art. 149.1.8 CE. La norma regula en el plano sustantivo qué consecuencias jurídicas tiene la inscripción del pacto de reserva de dominio, como negocio jurídico civil, desde la perspectiva específica de la protección que la publicidad registral dispensa. Invade el campo regulatorio exclusivo del Estado, pues la normativa autonómica no puede decidir el modo de intervención del registro de la propiedad, ni en la configuración y construcción del título de legitimación jurídico-privado para el tráfico inmobiliario, ni en cuanto al alcance de sus efectos como institución jurídica general.
(iv) Según la ley 544, “la inscripción del censo en el registro de la propiedad deberá señalar el título de constitución, el importe de la pensión anual, la cantidad convenida como redención y, en su caso, estabilización, y las demás circunstancias que establezca la legislación hipotecaria”. A través de esta norma, que se encuadra dentro de la regulación del censo vitalicio definido en la ley 541, se establece el modo en que debe practicarse la inscripción de este derecho real en el registro de la propiedad, identificando los datos que en todo caso han de consignarse en ella. Eso supone una invasión de la competencia exclusiva del Estado sobre ordenación de los registros e instrumentos públicos, competencia que comprende la determinación de los elementos que han de hacerse constar en la inscripción.
b) Infracción de la legislación sobre el registro civil.
Se imputa a la ley 54, que se refiere al reconocimiento de la filiación.
Tras determinar la forma y la capacidad en las letras a) y b), los requisitos para ello se determinan en el apartado c), cuyo segundo párrafo, que es el impugnado, previene que “el reconocimiento de la persona menor de edad no emancipada o con la capacidad modificada judicialmente será inscribible en el registro civil sin perjuicio de la oposición que puede formular quien tenga su representación legal conforme a lo previsto en el apartado siguiente, la cual deberá fundarse en el superior interés de la persona reconocida”.
Este precepto tiene por objeto reconocer la posibilidad de inscribir el reconocimiento de la filiación en el registro civil, esto es, de declarar el carácter inscribible de dicho acto de reconocimiento, con lo cual la norma incurre en inconstitucionalidad por vulnerar el art. 149.1.8 CE. La demanda reitera el criterio ya expuesto acerca de que la ordenación de los registros es competencia exclusiva del Estado y que el registro civil es uno de estos registros a los que se refiere el art. 149.l.8 CE. El precepto impugnado prescribe, por la propia fuerza y eficacia normativa del mismo Fuero Nuevo, los efectos jurídicos frente a terceros, esto es, con alcance erga omnes, de lo reflejado en los asientos y con ello el efecto legitimador del título del estado civil inscrito en el registro y de su modificaciones, obviando además el carácter extraterritorial que poseen los asientos del registro civil.
c) Vulneración de la competencia estatal sobre las normas para resolver los conflictos de leyes.
Esta tacha se imputa a las leyes 11 y 12, en las que se regulan la “determinación de la condición civil” y la “condición foral de las personas jurídicas”, respectivamente. La ley 11 establece que “la condición foral de navarro determina el sometimiento al Derecho civil foral de Navarra. La condición foral se regulará por las normas generales del Estado en materia de vecindad civil, respetando el principio de paridad de ordenamientos”. Y, según la ley 12, “en las personas jurídicas cuya regulación sea competencia de la Comunidad Foral de Navarra, la condición foral se determinará por su domicilio en Navarra, debiendo estar sujetas al Derecho de Navarra”.
Ambas disposiciones serían contrarias a la competencia del Estado para dictar las “normas para resolver conflictos de leyes”. Competencia cuyo alcance ha sido delimitado por el Tribunal Constitucional en diversas sentencias en las que ha establecido una doctrina que queda sintetizada en la STC 93/2013, según la cual es competencia exclusiva del Estado el establecimiento de las normas de conflicto para la resolución de supuestos de tráfico interregional y la definición y regulación de los puntos de conexión conforme a los cuales han de articularse aquellas reglas. La remisión de la ley 11 a las normas generales del Estado en materia de vecindad civil puede suponer una posible lex repetita, al no formar parte la regulación del estado civil, como ámbito específico de la materia propia de regulación autonómica, pero esta misma ley 11 prevé también una suerte de “paridad de ordenamientos”, que podría suponer la postergación de la legislación estatal cuando surja un eventual conflicto. En todo caso, la cuestión es que la ley autonómica está determinando por su fuerza de ordenar, en un sentido u otro, la potencial solución al problema interregional, estableciendo puntos de conexión, invadiendo la competencia estatal sea cual fuere luego el sentido de la solución al conflicto. Por su parte, el tenor de la ley 12, además de lo anterior, resuelve el posible problema o conflicto interregional de la ley personal de las personas jurídicas a favor de la norma autonómica. Todo ello es contrario a las normas civiles propias del Derecho común que se establecen en el título preliminar del Código civil.
d) Infracción de la competencia estatal para la determinación de las bases de las obligaciones contractuales.
Esta tacha se imputa a la ley 511, que tiene por objeto la cesión de créditos y dispone:
“El acreedor puede ceder su derecho contra el deudor; pero, cuando la cesión sea a título oneroso, el deudor quedará liberado abonando al cesionario el precio que este pagó más los intereses legales y los gastos que le hubiere ocasionado la reclamación del crédito.
Sin perjuicio de las formalidades requeridas en la legislación hipotecaria, el cedente deberá notificar al deudor de forma fehaciente la cesión, con indicación expresa e individualizada de la identidad y domicilio del cesionario y del precio abonado por su crédito.
El deudor podrá ejercitar su derecho mediante la acción o excepción que corresponda en el proceso declarativo, así como formulando oposición por pluspetición en el procedimiento ejecutivo de que se trate.
Si la cesión tuviera lugar una vez iniciado el procedimiento de ejecución, el órgano judicial requerirá al cedente para que manifieste el precio de la cesión a fin de que el deudor pueda ejercitar su derecho en el plazo que se le establezca”.
La demanda pone de manifiesto que se trata de un precepto que fija el régimen de un negocio jurídico civil, el de la transmisión de créditos, cuyo régimen jurídico básico se encuentra establecido en los arts. 1526 a 1536 del Código civil. Dichas normas contienen una regulación mínima y esencial para identificar el contrato de cesión: qué comprende la cesión; desde cuándo surte efecto; de qué responde el cedente, tanto en lo que a la situación patrimonial del deudor se refiere como a la situación objetiva del crédito en sí, saneamiento, y demás; y sus modulaciones según la clase de cesión de derechos de que se trate: singular, o bien global o conjunta de ciertas clases de derechos agrupados, o integrantes de patrimonios separados o de herencias yacentes. Es decir, un régimen básico de la figura. La demanda recuerda que la doctrina constitucional (SSTC 264/1993, de 22 de julio; 284/1993, de 30 de septiembre; 157/2004, de 21 de septiembre; 24/2015, de 29 de julio; 54/2018, de 24 de mayo, y 132/2019, de 13 de noviembre) ha afirmado el carácter básico de las normas en materia contractual que establezcan o aseguren una mínima regulación uniforme en materia de contratos: al ser el contrato un instrumento jurídico al servicio de la economía ha de orientarse al cumplimiento de los principios de unidad de mercado y libre circulación de personas y bienes (art. 139 CE), solidaridad y equilibrio económico (arts. 2 y 138 CE) y planificación general de la actividad económica (art. 131 CE). El título competencial de las “bases de las obligaciones contractuales” debe ser entendido como una garantía estructural del mercado único y supone un límite directo desde la Constitución respecto de la diversidad regulatoria que pueden introducir los legisladores autonómicos, integrándose por aquellas reglas que contengan los elementos esenciales que garanticen un régimen contractual común para todos los ciudadanos.
Esta ley 511, en sus dos primeros párrafos, viene a regular lo mismo que el art. 1535 del Código civil y contraviene el criterio de la doctrina constitucional según el cual no es posible que las normas autonómicas introduzcan un novum en los contenidos contractuales. Además el precepto resulta ser muy similar a la disposición adicional de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, declarado inconstitucional por la STC 13/2019, de 31 de enero.
e) Vulneración de la competencia estatal en materia de desarrollo del Derecho civil propio del art. 149.1.8 CE y de la legislación procesal del art. 149.1.6 CE.
Se impugnan por este motivo los párrafos segundo y tercero de la ley 495 relativa a la dación en pago. La dación en pago no se regula en el Código civil, aunque se parte de su existencia en el art. 1521. Para la demanda se trata de una modulación del pacto o negocio jurídico de dación en pago, pues prevé una figura de “dación en pago necesaria”, ya que, conforme al segundo párrafo “el acreedor de cantidad de dinero tendrá que aceptar un objeto distinto si el juez estima justa la sustitución atendiendo a la posición de iliquidez del deudor por imposibilidad de realización de sus bienes y a la agravación extraordinaria de la prestación que conllevaría para el mismo su cumplimiento forzoso o su incumplimiento por resultar una desproporción entre sus consecuencias o garantías y la deuda dineraria”. Por su parte, según el tercer párrafo, “sin perjuicio de la solicitud por parte del deudor en el procedimiento declarativo que corresponda, si se hubiere iniciado la ejecución, podrá formular oposición con causa en la dación en pago por agravación extraordinaria de la prestación en el procedimiento ejecutivo de que se trate”.
En el plano sustantivo, el segundo párrafo transcrito produce una alteración esencial en la concepción y regulación del negocio jurídico específico, al permitir que el deudor de una cantidad de dinero quede liberado de su obligación, no mediante el correspondiente pago sino por medio de la entrega de un objeto distinto, incluso en contra de la voluntad del acreedor, cuyo consentimiento no se exige. Se desbordan con ello los límites del concepto de desarrollo del Derecho civil foral a que hace referencia el art. 149.1.8 CE. La demanda sostiene que debe ser una norma básica con validez general la que defina en qué consiste, en sus aspectos mínimos y que hacen reconocible al negocio bilateral de dación en pago. Constituye por el contario, un auténtico novum y, por tanto, una variación del contenido esencial del contrato el que en el caso concreto de la dación en pago, en un momento dado se pueda imponer por el deudor al acreedor, sin el consentimiento de este. Cierto que “según prevé la ley autonómica 495 que estamos analizando, quien lo impone finalmente sería el juez, pero a solicitud del deudor, como derecho de este que el acreedor habría debido aceptar imperativamente si se hubieran dado objetivamente las circunstancias que el precepto establece”. La consecuencia es que “la norma foral examinada produce una alteración esencial en la concepción y regulación del negocio jurídico específico, al permitir que el deudor de una cantidad de dinero quede liberado de su obligación no mediante el correspondiente pago, sino por medio de la entrega de un objeto distinto, incluso en contra de la voluntad del acreedor, cuyo consentimiento no se exige”, lo que sería contrario al art. 1166 CC.
Por su parte, el párrafo tercero, al introducir una causa de oposición en el procedimiento ejecutivo, vulnera la competencia exclusiva del Estado en materia procesal reconocida en el art. 149.1.6 CE. Se argumenta que no cabe deducir la necesidad de una especialidad procesal pues la norma civil sustantiva del párrafo segundo y de la que sería pretendido “complemento procesal necesario” la especialidad prevista en el párrafo tercero, no tiene justificación acorde con la Constitución, de conformidad con el régimen constitucional de distribución de competencias en materia civil.
2. Por providencia de 2 de julio de 2019 el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno, representado por el abogado del Estado contra el art. 2 de la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y actualización de la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero Nuevo, en cuanto a la redacción que otorga a las leyes 11, 12, 54, párrafo segundo de la letra c); 72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo; 495, párrafos segundo y tercero; 511 y 544 de la Compilación; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, así como al Parlamento de Navarra y al Gobierno de Navarra, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Navarra”.
3. Mediante escrito registrado el día 6 de febrero de 2020, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara por la que se persona en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el presidente del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 11 de febrero de 2020.
4. El letrado del Parlamento de Navarra se personó en el proceso y formuló alegaciones interesando la desestimación del recurso por escrito registrado el día 24 de febrero de 2020.
Alude en primer lugar al objeto del recurso, señalando que todas las leyes impugnadas, a excepción de las leyes 72 y 544, son normas ya existentes en el Derecho civil foral. Señala que el objetivo de la Ley Foral 21/2019 era actualizar el Fuero Nuevo de Navarra, que responde al ejercicio de una competencia de carácter histórico, recogida en el art. 48 LORAFNA.
Se menciona a continuación el marco de delimitación de competencias que deriva del art.149.1.8 CE y del art. 48 LORAFNA, tal como ha sido interpretado por la doctrina constitucional (cita, entre otras, STC 133/2017), señalando que los límites a la actualización y desarrollo de los derechos civiles propios no se encuentran situados en la serie de materias que el art. 149.1.8 CE reserva en todo caso al Estado. Para el letrado del Parlamento de Navarra, el planteamiento del abogado del Estado acerca del concepto de desarrollo del Derecho civil foral no es ajustado a la doctrina constitucional en la materia. Con cita de las SSTC 95/2017 y 40/2018, se defiende que el desarrollo del Derecho civil foral permite a Navarra regular determinadas figuras e instituciones civiles con la finalidad de poner al día su Derecho civil propio. Cuestiona igualmente la afirmación de la demanda de que el art. 48.2 LORAFNA no otorga a Navarra mayor competencia que la de legislar sobre aquellas instituciones que aparezcan recogidas en el Fuero Nuevo o tengan conexión con ellas. Afirmación que se proyecta sobre el acceso al registro de la propiedad. Al respecto se defiende que son las comunidades autónomas las que pueden llevar a cabo una regulación sobre documentos, negocios y actos jurídicos en su acceso a los registros públicos en aras de la conservación, modificación o desarrollo de su Derecho civil propio.
Se alude a continuación a la doctrina de la STC 132/2019, en materia de bases de las obligaciones contractuales en relación con la unidad del orden económico privado. La consecuencia práctica de la citada sentencia descansa en la idea de que cuando el art. 149.1.8 CE hace referencia a la competencia exclusiva del Estado para dictar las bases de las obligaciones contractuales está aludiendo al núcleo esencial de la estructura de los contratos y a los principios que deben informar su regulación, pero no puede considerarse que impida a las comunidades autónomas con competencias en esta materia que dicten regulación alguna. A la vista de esa doctrina, es preciso analizar en qué medida la regulación establecida por Ley Foral 21/2019 se ampara en la competencia que en materia de Derecho civil foral corresponde a Navarra. En dicho análisis se agrupan las distintas leyes cuestionadas en función del vicio de inconstitucionalidad que en cada caso se invoca.
a) Respecto a las leyes 11 y 12, indica que ambas leyes inciden en la denominada condición foral de navarro, equivalente a la vecindad civil. Cuestión ya regulada de forma más extensa en las leyes 11 a 16, dentro del libro preliminar, título II, “De la condición civil foral de navarro”. Las leyes ahora impugnadas derivan directamente de lo previsto en el art. 5.3 LORAFNA que remite al Fuero Nuevo la cuestión de la adquisición, conservación, pérdida y recuperación de la condición civil foral de navarro. Por otra parte, la regulación de los estados civiles no forma parte de las materias que, en todo caso, el art. 149.1.8 CE reserva en exclusiva al Estado, por lo que, en la medida en que las comunidades autónomas hubieran regulado la cuestión cabrá incidir sobre dicho ámbito. En el caso de la vecindad civil, la mención o previsión normativa por parte de las comunidades autónomas con Derecho civil propio no queda vedada. Su limitación deviene por haber sido utilizada como un punto de conexión para resolver “los conflictos de leyes”, cuando sean varias las normas autonómicas llamadas a resolver un caso concreto. De ahí que convivan pacíficamente en el ordenamiento jurídico español, y no se haya cuestionado su constitucionalidad, previsiones similares a las impugnadas en normas del País Vasco, Cataluña y Galicia. Las dos leyes no vulneran la reserva competencial del Estado pues no regulan uno de los estados civiles, cual es la vecindad civil, ni imponen puntos de conexión para regular aspectos propios del Derecho interregional español. Lo que se hace es reproducir el contenido del art. 14 del Código civil de forma ajustada al único aspecto sobre el que es competente la Comunidad Foral de Navarra. La indicación de que “la condición civil foral de navarro determina el sometimiento al Derecho civil foral de Navarra” no deja de ser lo mismo que decir que la sujeción al Derecho civil foral navarro se determina por la vecindad civil navarra que ostente un sujeto. Todo ello estaría muy lejos de significar una sustitución del criterio general para la aplicación de un ordenamiento u otro previsto en el Código civil. Al contrario, en la nueva redacción de la ley 11 se está reconociendo la competencia exclusiva del Estado en materia de vecindad civil, sin que la remisión que en ella se hace a las normas generales del Estado en materia de vecindad suponga una lex repetita. Se trataría de un caso diferente de los examinados en las SSTC 156/1993 y 93/2013, pues las leyes 11 y 12 no contienen ninguna norma para resolver conflictos de leyes. El régimen legal estatal no resulta alterado ni se violenta la unidad de régimen jurídico relativo al punto de conexión determinante de la ley personal en los conflictos interregionales, razón por la cual el legislador foral no ha sobrepasado los límites de su competencia, pues ha circunscrito la regulación a la enunciación del concepto general de “condición civil foral” que supone la aplicación del Derecho civil navarro. Por otra parte, la invocación del principio de paridad de ordenamientos no implica la postergación de la legislación estatal sino el mero reflejo del tratamiento en pie de igualdad de todos los ordenamientos civiles. Por lo que respecta a la ley 12, su nueva redacción ha incluido el contenido de la anterior ley 15, pero introduciendo el término “competencia” precisamente para acotar las personas jurídicas a las que les es aplicable, manteniéndose el domicilio de la persona jurídica como criterio atributivo de vecindad civil. La ley 12 no se está refiriendo a cualquier persona jurídica, sino solo a aquellas cuya regulación sea competencia de la Comunidad Foral de Navarra, lo que determina tal condición civil foral y sujeción al Derecho civil navarro. Tal previsión es un trasunto de lo que se deriva del art. 41 del Código civil y no hace sino reproducir lo que constituye regla general en esta materia.
b) Respecto a la vulneración de la competencia del Estado sobre “ordenación de registros e instrumentos públicos” por las leyes 54, párrafo segundo de la letra c); 72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo, y 544, se analiza en primer lugar la doctrina constitucional en torno a dicha competencia y se señala que de la misma se deriva que la reserva estatal no comprende la disciplina sobre los actos o hechos jurídicos que se publican en los registros. Por lo que respecta a la regulación que lleven a cabo las comunidades autónomas sobre documentos, negocios jurídicos y derechos en su acceso a los registros públicos, en aras de la conservación, modificación y desarrollo de su Derecho civil propio, se acepta en función de si ello resulta ajustado a las figuras de su Derecho sustantivo propio (con cita de SSTC 156/1993, 4/2014 y 132/2019), de manera que es la competencia sustantiva la que fundamenta las previsiones de inscripción en los diferentes registros.
Sobre la regulación de la ley 72, dedicada a la habitación de los menores, su referencia al registro de la propiedad ha de analizarse en el contexto de la norma. En este caso se trata de la regulación del régimen de custodia de los hijos en caso de ruptura de la convivencia de los padres, antes regulada con carácter provisional en la Ley Foral 3/2011, de 17 de marzo, sobre custodia de los hijos en caso de ruptura de la convivencia de los padres. La norma trata de establecer la protección de los menores frente a posibles actos dispositivos sobre el inmueble que constituye su vivienda familiar, en el supuesto de crisis conyugal o de la pareja, para lo cual instituye un derecho de uso a favor del progenitor que ostenta la custodia del menor (que puede ser compartida), o, incluso, a favor del propio menor así como el derecho de este de habitación sobre la vivienda familiar. El Derecho navarro regula el derecho de habitación (ley 423) como un derecho real distinto del uso y del usufructo. Ese ha sido el punto de conexión de la ley 72. Si el derecho de habitación es inscribible, este también debiera serlo, máxime cuando se trata de menores, lo que otorga la necesaria seguridad jurídica. En el caso de la ley 72 no se establecen los efectos asignados por la legislación estatal a la inscripción en el registro. Se contempla la posibilidad de que un derecho pueda acceder al registro, conforme a los requisitos, modos y efectos previstos en la legislación hipotecaria. La competencia para determinar el acto jurídico susceptible de inscripción deriva de la competencia sustantiva civil, sin que pueda hablarse de invasión de la competencia sustantiva estatal en materia de registros e instrumentos públicos. La norma se limita a prever un acceso potestativo al registro en cuanto medio para preservar el interés del menor.
Por otra parte, el letrado del Parlamento de Navarra indica que, conforme a los arts. 2 de la Ley hipotecaria y 7 del Reglamento, el sistema de derechos reales que rige en España es el de numerus apertus, a fin de no obstaculizar la admisión de nuevos tipos de derechos reales que las necesidades jurídicas sobrevenidas puedan exigir. Por ello, en ese sistema se integran no solo los derechos reales tipificados en la legislación civil estatal, sino también los que, aun no estando presentes en esta, existen en los derechos civiles especiales o forales de las comunidades autónomas. Citando el dictamen del Consejo consultivo de Navarra sobre el recurso, alude también a la existencia de numerosas normas autonómicas que tipifican y regulan derechos reales y prevén el acceso al registro de la propiedad. En concreto, la ley 72 es reproducción del art. 233-22 del Código civil catalán.
Por último, en torno a la naturaleza jurídica de este derecho de uso señala que carece de la naturaleza de derecho real de uso, en la medida en que lo que se permite, previendo que la atribución del “derecho de uso” de la vivienda familiar, efectuada o sancionada por el juez a favor de un progenitor e hijos menores en un proceso de ruptura familiar, es que pueda ser inscrita o anotada preventivamente en el registro de la propiedad, práctica admitida por la propia Dirección General de los Registros y del Notariado y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Desde la perspectiva sustantiva, se defiende que por el hecho de que se faculte la inscripción de la “atribución del uso de la vivienda familiar” no se restringe o queda afectado el derecho de propiedad, ni supone la constitución de un derecho real. La decisión judicial inscrita no muta la titularidad del bien, ya que se limita a fijar una medida en solución del conflicto de ruptura de los progenitores con hijos menores, permitiendo su acceso al registro y su publicidad, como una norma orientada a hacer efectivo el derecho al uso de la vivienda familiar.
Respecto a la ley 471, relativa al pacto anticrético, se trata de una figura con larga tradición en el Derecho foral navarro, como la propia demanda reconoce. En este caso, como en el anterior, la norma no está estableciendo, ni directa ni indirectamente, los efectos asignados por la legislación estatal a la inscripción en el registro. Se limita a disponer, no que “deba” ser inscrito, sino tan solo que “será susceptible de inscripción” según su objeto, en atención a que este puede ser un pacto añadido al derecho real de prenda, y no solamente al de hipoteca inmobiliaria. La referencia a la inscripción del pacto anticrético se hace imprescindible para la comprensión de la norma impugnada y, por lo tanto, el párrafo tachado de inconstitucional representa manifestación de la “salvedad” a que hace referencia constante la doctrina constitucional sobre la prohibición de reiteración o lex repetita (cita STC 54/2018). La ley se limita a reproducir un aspecto general que resulta connatural a la consideración de los pactos anticréticos como derechos reales, su susceptible inscripción registral, sin modificación de las consecuencias jurídicas que naturalmente despliegan ni alteración de los criterios para su acceso registral, de modo similar a lo previsto en el art. 569-24 del Código civil catalán.
Acerca del pacto de reserva de dominio de la ley 483 se señala, en primer lugar, que ya existía en la compilación de 1973, por lo que cumple con la garantía de la foralidad. En segundo lugar, encuentra su justificación en la competencia para conservar, modificar y desarrollar el Derecho civil propio, de manera que es la competencia sustantiva la que fundamenta la inscripción en el registro, sin que se varíen las reglas de inscripción. Por el contrario, la declaración de inconstitucionalidad de la norma impediría hacer efectivo el derecho sustantivo que se regula, suprimiendo una especialidad foral.
En cuanto a la inscripción registral del censo vitalicio de la ley 544, el Parlamento foral indica, en primer lugar, que no se trata de un derecho regulado en el Código civil y sí, en cambio, en el Derecho civil catalán y, tras la reforma de 2019, en el Derecho navarro. La contestación a la demanda se remite a los argumentos del Consejo Consultivo de Navarra e indica que la ley 544 señala un contenido mínimo de la inscripción registral pero ello se hace sin perjuicio de cualquier otra que establezca la legislación hipotecaria. Y ese contenido mínimo no es sino la concreción de los requisitos sustantivos esenciales contenidos en la regulación de la figura: importe de la pensión, cantidad convenida como redención y estabilización. Nada se regula en relación al título, modo de acceso al registro o efectos de la inscripción, realizándose en todo caso una remisión, en cuanto al contenido estructural de la misma, a lo establecido en la Ley hipotecaria.
Sobre la inscripción de la filiación por reconocimiento, se alega que se trata de una norma idéntica a la prevista en la anterior ley 69, introducida por la Ley Foral 9/2018. Se trata de una manifestación de voluntad que para su inscripción deberá constar en un título inscribible admitido como tal por la legislación estatal, siendo así que el Fuero Nuevo ni siquiera se refiere al concreto título o forma en que debe constar la misma. El legislador navarro no regula el valor y proyección que tiene la inscripción registral, simplemente se constata que el reconocimiento de la persona menor de edad no emancipada o con la capacidad modificada judicialmente no está sujeto, para su eficacia, a la conditio iuris del consentimiento del reconocido, representante legal o autorización judicial. Se accede a la inscripción de la filiación tras “la declaración ante el encargado del registro civil” por parte del reconocedor o la presentación de “otro documento público”, sin necesidad de añadir ninguna otra manifestación y los efectos de la misma son los previstos en la legislación estatal reguladora del registro civil. La competencia estatal en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos no puede impedir a las comunidades autónomas con Derecho civil propio regular y prever el acceso al registro civil de las situaciones jurídicas, estados de la persona o actos o negocios que deban ser objeto de publicidad, como es el caso de la filiación. Navarra no ha creado un registro civil propio, ni ha establecido en sus normas un sistema de publicidad de la filiación determinada mediante reconocimiento que altere el sistema general de publicidad registral, o tenga alcance o efectos erga omnes que sean distintos de los que se anudan a la publicidad del título de filiación. Ha ejercido su competencia histórica en materia de filiación, preservando la singularidad de su régimen de acuerdo con el sentido que tiene esta competencia de garantizar la foralidad, como ha hecho el legislador catalán, sin que se le haya cuestionado constitucionalmente.
c) El examen de la impugnación de las leyes 495 y 511 por la infracción de la reserva estatal en materia de bases de las obligaciones contractuales comienza con las alegaciones relativas al significado de esa expresión, con fundamento en la doctrina de la STC 132/2019 tanto respecto a la adecuada comprensión de la noción como respecto al alcance y extensión de las competencias autonómicas en relación con ella.
En lo que se refiere a la ley 495, reguladora de la dación en pago, el Parlamento de Navarra recuerda el origen histórico de la figura y que la reforma de 2019 ha agrupado en la ley 495 cuanto se recogía en materia de dación en pago en las anteriores leyes 493 y 495, con leves modificaciones para hacer la ley más inteligible y con mayor aplicación práctica. Ha cambiado parcialmente la redacción de la definición de la dación en pago necesaria, pero sin alterar la naturaleza de la norma contenida hasta ahora en la ley 493 del Fuero Nuevo, puesto que únicamente se ha explicitado, por seguridad jurídica, cuáles son las condiciones que determinan lo que debe entenderse por exceso gravoso en correlación con los propios principios que están contenidos en el Fuero Nuevo, prohibición de abuso (ley 499) o correspectividad entre las prestaciones (ley 508).
Esta dación en pago necesaria no está recogida en el Derecho común y puede ser objeto de desarrollo por el legislador foral, como medio alternativo de pago con el que se persigue el cumplimiento y la extinción de la obligación. La norma impugnada (párrafo segundo de la ley 495) no vulnera la competencia del Estado en materia de legislación básica sobre obligaciones contractuales.
En primer lugar, no supone infracción o colisión con el art. 1166 del Código civil, en el sentido de que el deudor no puede obligar a su acreedor a recibir cosa diferente a la debida, lo que así se halla recogido en la ley 492 del Fuero Nuevo (facultad del acreedor de rechazar objeto distinto del debido aunque la obligación sea divisible). En este caso concreto no es el deudor el que obliga al acreedor a aceptar cosa distinta sino que, en la situaciones especiales a que alude la norma, acude al juez al efecto de que, aceptando la existencia de tales excepcionales circunstancias, sea él y no el deudor el que compela al acreedor a aceptar la subrogación que se solicita. Es decir, opera como consecuencia de que el juez así lo decide.
En segundo lugar, la norma navarra impugnada no incide sobre la enumeración efectuada por el Tribunal Constitucional respecto a lo que deba considerarse básico en materia de contratos, conforme a lo decidido en la STC 132/2019, pues la dación en pago no se encuentra regulada en ninguno de los preceptos ni principios que se citan como tales bases, ya que si bien en el recurso se ha configurado como un pacto especial o contrato, en realidad se trata de una “forma especial de pago” que prescinde del requisito general de la identidad, consistente en entregar la prestación debida y no otra, siempre que así lo acepte el acreedor o que así lo estime el juez, a solicitud del deudor, en atención a las situaciones especiales a que alude la norma.
Tampoco se vulnera la competencia estatal en materia de legislación procesal del art. 149.1.6 CE (con cita de las SSTC 47/2004, 2/2018 o 5/2019). Conforme a esa doctrina, las singularidades procesales que se permiten a las comunidades autónomas son las que por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por estas. Siguiendo la doctrina constitucional, el letrado del Parlamento de Navarra afirma que: (i) respecto al Derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades, se prevé una dación en pago necesaria para liberarse de la deuda que no está prevista en la legislación común; (ii) las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico se predican del proceso ejecutivo regulado en la Ley de enjuiciamiento civil, contemplando tan solo la adición de una causa de oposición, y (iii) existe una conexión directa entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada pues, sin esa regulación procesal, no se podría ejercitar el derecho porque la Ley de enjuiciamiento civil no permite invocar la dación en pago por agravación extraordinaria de la prestación, dado el carácter tasado de las causas de oposición.
Finalmente, en cuanto a la ley 511, reguladora de la cesión de créditos, no altera, en su definición, su contenido esencial respecto a la vigente en la Compilación de 1973, si bien resultaba necesario completar la regulación de la figura. Se trata de una figura recogida en el Derecho navarro, derivada del Derecho romano (al menos en cuanto se refiere a la inexistencia de limitación de la cesión referida a los créditos litigiosos), que ha permanecido en el Derecho navarro y así se acepta por la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra. La introducción del párrafo segundo de la ley 511 no supone sino un intento de evitar la indefensión de quien tiene derecho a abonar el crédito a quien resulte titular del mismo, esto es, el cesionario y, además, por el importe que este abonó, más intereses y gastos, no por el nominal a que tenía derecho el cedente. Los párrafos tercero y cuarto no son sino especialidades procesales al objeto de hacer efectivo el derecho que confiere la norma que no alteran las normas procesales existentes.
En cuanto a la denunciada falta de identidad entre la ley 511 y el art. 1535 del Código civil, se señala que no es cierto que los dos preceptos vengan a regular lo mismo, ya que el estatal se refiere únicamente a los créditos litigiosos, mientras que la ley 511 se extiende a la generalidad de los créditos cedidos a título oneroso. La ley 511 no solo respeta sino que presupone el cumplimiento de los elementos esenciales que conforman el contrato de cesión de créditos: la posibilidad de la libre cesión de créditos entre cedente y cesionario por acuerdo de las partes, la no necesidad del consentimiento del deudor cedido para la perfección del contrato, y la subrogación del cesionario en la posición del cedente desde el momento mismo en que se perfecciona ese negocio jurídico, siendo oponible al deudor tal situación cuando este tenga conocimiento de ello. La ley 511 se circunscribe a establecer “puntualizaciones” en el régimen del contrato de cesión de créditos. El hecho de que no sean exactamente idénticas a las que se recogen en el art. 1535 del Código civil no supone una vulneración de las bases de las obligaciones contractuales. La norma foral no se ocupa de regular el perfeccionamiento del contrato, que se basa en el acuerdo entre cedente y cesionario, sin consentimiento del deudor cedido. Tampoco incide en la eficacia propia del negocio de cesión, sin que tampoco el principio de unidad de mercado, mencionado por el abogado del Estado, impida, por sí mismo, el desarrollo legislativo civil, ni imponga que este deba desarrollarse de manera uniforme.
Por último, el letrado del Parlamento de Navarra niega que exista similitud entre la ley 511 y la disposición adicional de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, declarada inconstitucional por la STC 13/2019.
5. Las alegaciones del Gobierno de Navarra en las que solicita la desestimación del recurso se registraron en este tribunal el día 24 de febrero de 2020.
Comienza recogiendo el tenor literal de los preceptos impugnados y señala que la práctica totalidad de ellos se incluían ya en la Compilación de 1973. Alude también al carácter histórico de la competencia de Navarra respecto a su Derecho civil foral, tal como resulta del preámbulo de la Ley Foral 21/2019 y de su ley 1, de manera que las competencias que Navarra ejerce en materia de Derecho civil no se identifican con las que la Constitución y los estatutos de autonomía han otorgado a las comunidades autónomas, sino que se fundamentan en la disposición adicional primera CE en relación con el art. 2 y disposición final LORAFNA. Aunque el art. 48 LORAFNA no explicite el carácter histórico de esa competencia, está claro que así es, y que se trata de una competencia que tiene por límite la unidad constitucional. La conclusión es que la competencia de Navarra en materia de Derecho civil no queda restringida a los términos del artículo 149.1.8 CE, como se pretende en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto. Por el contrario, ha de estarse a lo que resulta de la disposición adicional primera CE y lo establecido en la propia LORAFNA. Por eso, para el letrado del Gobierno foral, un aspecto esencial para el correcto enjuiciamiento de las cuestiones competenciales suscitadas en el presente recurso es que el Derecho civil foral navarro constituye un ordenamiento completo y el Fuero Nuevo constituye un texto completo, como así se ha puesto de manifiesto desde su publicación en el año 1973, y lo reitera ahora la Ley Foral 21/2019 que modifica aquella. De ello resulta que el Derecho civil navarro no puede ser considerado como una repetición del Derecho común, ni un conjunto de singularidades respecto a aquel. Corolario de lo anterior es que el límite de las competencias navarras en esta materia es la unidad constitucional. Eso implica que las materias que “en todo caso” han de ser reguladas por el Estado, constituirán una delimitación para las competencias de Navarra solo en la medida que se encuentren dentro de lo que ha de entenderse por unidad constitucional.
a) En cuanto al examen de los concretos preceptos impugnados, el letrado del Gobierno de Navarra señala, en primer lugar, que en el recurso interpuesto se cuestiona la constitucionalidad de las leyes 72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo, y 544 del Fuero Nuevo, en las que se incluyen menciones al registro de la propiedad; y la ley 54, párrafo segundo de la letra c), que contiene una referencia al registro civil. Todas estas normas no regulan ningún aspecto relacionado ni con la organización de los registros, ni nada acerca de los requisitos de los asientos, ni de los efectos que se derivan del acceso del registro. Algunas son reproducción exacta de leyes que ya existían en la redacción primitiva de la Compilación de 1973 —es el caso de las leyes 471, último párrafo, y 483, párrafo segundo—, y otra —ley 72, último párrafo—, establece lo mismo que el Código civil catalán. Señala también que para el enjuiciamiento de esta cuestión es decisiva la doctrina de las SSTC 156/1993, 4/2014 y 132/2019, de las que se deduce que no será aceptable un entendimiento tan lato de la competencia estatal en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos que venga a impedir toda ordenación autonómica sobre actos o negocios jurídicos con el solo argumento de que unos u otros pueden o deben formalizarse mediante instrumento público. Criterio que ha de ser aplicable respecto a determinar cuándo puedan tener acceso a un registro.
A continuación examina las concretas leyes impugnadas por este motivo.
(i) La ley 72 establece los criterios que ha de seguir el juez sobre el uso y destino de la vivienda familiar, en los supuestos de falta de convivencia de los progenitores o de ruptura de la misma, cuando no hayan alcanzado un acuerdo. La finalidad prioritaria que persigue es garantizar la necesidad de habitación y estabilidad y su convivencia, contactos y estancias con uno y otro progenitor. La parte que ha sido impugnada ni incide en el acceso al registro de la propiedad de un derecho, ni establece su régimen de acceso y publicidad. No regula el título formal inscribible, ni los requisitos que se exigen para la inscripción, ni tampoco aborda los efectos que derivan de la inscripción. Únicamente alude a la posibilidad de ser inscrito o anotado preventivamente, lo cual tendrá lugar siempre conforme a las normas que regulan el registro de la propiedad. Se trata, por lo demás, conforme a la doctrina de la Dirección General de los Registros y del Notariado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de un derecho de carácter familiar, ajeno a la clasificación entre derechos reales y de crédito, si bien admite que se trata de un derecho inscribible en el registro de la propiedad porque supone una limitación de las facultades del propietario y solo de esta forma se evita la aparición de terceros que pueden invocar la protección que dispensa el art. 34 de la Ley hipotecaria. Por otra parte, se sostiene que el Estado no cuenta con un monopolio excluyente sobre la regulación de los derechos reales y sobre la regulación de lo que haya de ser inscrito en el registro de la propiedad, tal como ponen de manifiesto la existencia de previsiones de Derecho civil autonómico que regulan derechos reales y en las que, directa o indirectamente, se prevé el acceso al registro de la propiedad (así, la propiedad compartida o la propiedad temporal en Cataluña; las serventías o los aprovechamientos de aguas en Galicia o la fiducia, los derechos de uso, habitación o similares o los derechos reales de superficie, edificación o subedificación en el Derecho navarro).
(ii) Tampoco regula aspecto alguno relacionado con el registro de la propiedad la ley 471, relativa al pacto anticrético, puesto que no establece ni el modo, ni el contenido, ni los efectos de la inscripción. Se limita a aludir a la posibilidad de inscripción de los pactos anticréticos “según su objeto”. Es decir, que ha de estarse a la legislación estatal para determinar si, en consideración a las circunstancias que concurren, entre ellas su objeto, puede tener acceso al registro de la propiedad.
(iii) Respecto al pacto de reserva de dominio de la ley 483, indica que lo concretamente cuestionado proviene de la Compilación de 1973. Se trata de una norma sustantiva que Navarra dicta en el ejercicio de sus competencias en materia de Derecho civil y que es consecuencia de la naturaleza de condición suspensiva que presenta el pacto de reserva de dominio en el Derecho navarro. Esta norma se establece con la finalidad de proteger al comprador ya que, conforme a lo preceptuado en la ley 482, si se ha inscrito el pacto de reserva de dominio y la correspondiente prohibición de disponer, es eficaz durante cuatro años y al término de dicho plazo puede ocurrir que aún no se haya terminado de pagar el precio aplazado. Por lo que es una norma tuitiva del comprador que establece que el vendedor podrá realizar actos de disposición de la cosa vendida, sin perjuicio del derecho del comprador.
(iv) La ley 544, relativa a la inscripción del censo, únicamente exige que consten ciertos datos que enlazan con la regulación sustantiva del censo vitalicio, siempre sin perjuicio de cualquier otro requisito que establezca la legislación hipotecaria, y de las consecuencias que esta normativa registral anude a dicha inscripción. El censo vitalicio no es un derecho real que esté tipificado en el Código civil, pero sí que está regulado en el Código civil de Cataluña, inclusive su inscripción con la delimitación de los requisitos necesarios para que pueda procederse a ella, disponiendo también los casos en que ha de excluirse.
(v) La ley 54, en lo relativo al reconocimiento de la filiación, ni crea un nuevo registro, ni establece la eficacia que se sigue cuando el reconocimiento accede al registro civil, ni obvia de ninguna manera el carácter extraterritorial que poseen los asientos del registro civil. Se trata de una consecuencia de lo previsto en la ley 53, que es a su vez expresión de las competencias de Navarra en materia de filiación y reproduce lo dispuesto anteriormente por la ley 68, introducida por la Ley Foral 9/2018. La alusión de la ley 54 a la inscripción del reconocimiento constituye una manera de señalar que el progenitor puede determinar la filiación de su descendiente menor de edad o con capacidad modificada judicialmente mediante reconocimiento a través de los mecanismos indicados en el apartado a) de la ley 54 “declaración ante el encargado del registro civil u otro documento público”, sin que tenga que existir una manifestación positiva previa por parte del representante legal del descendiente, su defensor judicial o autorización judicial. E inmediatamente después, el legislador establece que el representante del menor o de la persona con la capacidad judicialmente modificada puede formular oposición frente a dicho reconocimiento, aun cuando el mismo hubiera accedido al registro. Oposición que ha de fundarse en el superior interés de la persona reconocida.
b) La constitucionalidad de las leyes 11 y 12 se defiende con los argumentos siguientes.
En el ordenamiento navarro siempre se han incluido normas relativas a la condición civil, y el texto de la Compilación de 1973 regulaba esta materia con mucha mayor extensión. Cuando la ley 11 señala que “[l]a condición foral se regulará por las normas generales del Estado en materia de vecindad civil” implica que la regulación de la adquisición, la conservación y la pérdida de la vecindad civil navarra se disciplina por las normas estatales; y cuando establece que “la condición foral de navarro determina el sometimiento al Derecho civil foral de Navarra”, es acorde con lo preceptuado por el art. 14 del Código civil si bien, lógicamente, aquella solo se pronuncia respecto de la condición foral de navarro y el Derecho civil de Navarra, ya que es el ámbito en que Navarra ostenta competencias. Y en lo que respecta a las personas jurídicas, la ley 12, al señalar que su condición foral se determina por su domicilio en Navarra, concuerda con el art. 41 del Código civil relativo al domicilio de las personas jurídicas. Por ello, tampoco existe extralimitación competencial, máxime si se tiene en cuenta que el legislador navarro ha circunscrito el ámbito de aplicación de este precepto legal a las personas jurídicas cuya regulación es competencia de la Comunidad Foral de Navarra. Las leyes 11 y 12 no invaden la competencia que atribuye el art. 149.1.8 CE al Estado para regular las “normas para resolver los conflictos de leyes”, ya que no contienen ninguna regla de dicho tipo, en cuanto que no establecen qué ordenamiento jurídico es aplicable a las relaciones y actos jurídicos en que intervienen sujetos con vecindad civil diversa. Respecto a la referencia del principio de paridad de ordenamientos, se indica que son varias las resoluciones del Tribunal Constitucional (cita las SSTC 156/1993, FJ 3, y 226/1993, FJ 2), en las que se señala que, precisamente lo que implica tal principio es un igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos civiles coexistentes en España, el estatal y el de las comunidades autónomas, inclusive entre estos últimos entre sí. Conforme a esta doctrina, el principio de paridad entre ordenamientos es una exigencia constitucional que deriva de la igualdad entre el Derecho civil estatal y los derechos civiles forales, lo que avala la constitucionalidad de la ley 11 cuando se refiere al mismo. Finalmente se alude a varias normas autonómicas que también regulan cuestiones relacionadas con la vecindad civil, sin que se haya generado controversia competencial alguna.
c) En cuanto a la regulación de la cesión de créditos de la ley 511 el letrado del Gobierno foral señala que en el recurso interpuesto se identifica la frase “bases de las obligaciones contractuales” con la concreta regulación que la cesión de créditos tiene en el Código civil, lo cual resulta vedado por la propia doctrina del Tribunal Constitucional que ha conferido a dicho término un carácter mucho más flexible que pone de relieve que la ley 511 no vulnera el art. 149.1.8 CE. Esta norma no constituye ninguna novedad en el Derecho navarro, pues reproduce lo dispuesto en la Compilación de 1973, en su ley 511. Se trata de una regulación que proviene del Derecho romano y se inspira en los mismos principios que el art. 1535 del Código civil. La diferencia estriba en que, en tanto la citada ley se aplica a toda cesión de crédito a título oneroso, el Código civil únicamente recoge dicho criterio respecto de la venta de créditos litigiosos.
La ley 511 tampoco contraviene las bases de las obligaciones contractuales, atendiendo a la doctrina de la STC 132/2019, ya que no se han de identificar dichas bases con la regulación concreta que en un determinado momento tiene una institución jurídica en el Código civil. Lo que se ha de garantizar es un común denominador en los principios que deben regir las obligaciones contractuales, lo que se logra cuando las categorías generales son las mismas en todo el territorio nacional. Aquí las categorías y el principio inspirador son similares: la ley 511 permite la liberación del deudor previo pago del precio de la cesión más intereses legales y gastos, con carácter general; en tanto que el art. 1535 del Código civil confiere al deudor la misma facultad previo pago al cesionario del precio que pagó, las costas que se le hubieran ocasionado y los intereses del precio. El concreto supuesto al que es aplicable el precepto estatal no constituye un principio general vertebrador del Derecho de obligaciones y contratos en el ámbito del Derecho común, sino que tiene un carácter coyuntural y puede ser alterado sin que tenga lugar ninguna transformación sustancial de la normativa del Código civil sobre obligaciones y contratos. A lo anterior se añade que la argumentación del recurso desconoce que la competencia navarra en materia de Derecho civil es de carácter histórico y no está limitada por las bases de las obligaciones contractuales, sino que su límite es la unidad constitucional, de manera que en lo que el legislador navarro no puede penetrar es en aquellos principios inspiradores de la regulación de las obligaciones y contratos que constituyan parte de lo que ha de entenderse por unidad constitucional, aplicando un esquema de razonamiento similar al utilizado en la STC 140/1990, allí en relación a la competencia de Navarra en materia de función pública.
Tampoco resultaría aquí de aplicación la doctrina de la STC 13/2019, respecto a la disposición adicional de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, pues se trataba de una disposición que pretendía proteger a los consumidores y carecía de precedentes en el Derecho catalán, mientras que la norma navarra tiene un carácter civil y ya existía en la Compilación de 1973. Se descarta igualmente que la ley 511 afecte al régimen de perfeccionamiento de los contratos, así como a la unidad de mercado.
d) Se examina finalmente la ley 495, reguladora de la dación en pago.
El Gobierno foral señala, en primer lugar, que la dación en pago, inclusive la necesaria, es una institución del Derecho civil foral de Navarra, que ya estaba regulada en la Compilación de 1973 (ley 493.2), sin que la regulación impugnada introduzca novedades significativas. La única modificación sustantiva introducida por la vigente ley 495 en la dación en pago necesaria es que se han explicitado por seguridad jurídica los parámetros que la autoridad judicial ha de tener en cuenta para determinar si la sustitución instada por el deudor es o no justa. Y desde la vertiente procesal, como mecanismo ineludible para posibilitar su aplicación, se ha introducido una causa de oposición del deudor en el procedimiento de ejecución. En consecuencia, frente a lo que se sostiene de contrario, no estamos ante ningún novum, máxime si se tiene en cuenta que la dación en pago necesaria se ha venido aplicando en Navarra con anterioridad a la Compilación de 1973, ya que es una figura que tiene su origen en el Derecho romano. La ley 495 ha precisado los requisitos sustantivos de la dación en pago necesaria conservando todas las características que esta figura tenía en la redacción original de la Compilación de 1973, con lo que se ajusta a los conceptos de conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil foral acotados por la doctrina constitucional, pues existe una clara conexión con el Derecho civil navarro.
Tampoco se invade el ámbito reservado al Estado en materia de bases de las obligaciones contractuales. El recurso identifica las bases de las obligaciones con la regulación concreta y detallada de un determinado contrato en el Derecho común, algo que ha sido descartado por la doctrina constitucional. En segundo lugar, se omite citar la cláusula rebus sic stantibus que aplican la Sala Civil del Tribunal Supremo y el resto de órganos jurisdiccionales al conocer de las controversias regidas por el Código civil, ante situaciones económicas de crisis, que hace difícil el cumplimiento del contrato en los estrictos términos pactados por resultar el mismo excesivamente oneroso para uno de los contratantes. Así, el principio de autonomía de la voluntad no tiene un alcance absoluto, sino que cuando se produce una alteración de circunstancias que puede hacer excesivamente onerosa para una de las partes la ejecución del contrato o puede convertir el contrato en objetivamente injusto, la jurisprudencia aplica la cláusula rebus sic stantibus, en cuya virtud, los tribunales, atendiendo a las circunstancias que concurren en cada caso, pueden proceder a la revisión judicial del contrato, previo ejercicio de la correspondiente acción por una de las partes.
Por otra parte la regulación coincide en sus principios generales con la prevista en el Código civil y la única modificación que introduce respecto de la de su predecesora es la de especificar los parámetros que la autoridad judicial ha de tomar en consideración para determinar si es o no justo compeler al acreedor de cantidad de dinero a aceptar un objeto distinto por una agravación extraordinaria de la prestación. La dación en pago necesaria del ordenamiento jurídico civil navarro no conlleva el quebrantamiento de ningún principio estructural ínsito en regulación de las obligaciones y contratos en el ámbito del Derecho común; y por ende, tampoco de las bases de las obligaciones. En último término, el letrado del Gobierno foral da por reproducido todo lo expuesto con anterioridad en relación con la ley 511, acerca de que la competencia que ostenta Navarra en materia de Derecho civil es de carácter histórico y su límite es el de la unidad constitucional, lo que excluye una aplicación automática y en bloque de “bases de las obligaciones contractuales”; y más aún se ha de descartar la aplicación de la regulación concreta de un determinado contrato.
Finalmente, para que la regulación sustantiva de la dación en pago pueda tener virtualidad, el legislador navarro ha tenido que establecer un concreto trámite procesal, que resulta indispensable a estos efectos y que cumple con los tres requisitos exigidos por la doctrina constitucional para aplicar la salvedad competencial del art.149.1.6 CE. No se ha introducido un procedimiento completo específico, sino que se trata de un mero trámite procesal de carácter instrumental e indispensable para que el deudor pueda hacer valer la facultad de instar al juez, cuando concurran los requisitos que para ello se exigen, de quedar liberado de su obligación dineraria, teniendo el acreedor que aceptar un objeto distinto si el juez estima justa la sustitución.
6. Por providencia de 14 de septiembre de 2021 se señaló para deliberación y fallo de esta sentencia el día 16 del mismo mes y año.