Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5725/2021

Fecha: 07-Dic-2022

ANTECEDENTES Y TRÁMITE

Hechos que dieron lugar al juicio. “Libre alumbramiento” es el nombre técnico-jurídico para referirse a la construcción de alguna obra de captación de agua subterránea (p.ej. pozo, aljibe, depósito, etc.) en el terreno de un particular, a fin de que su propietario extraiga del subsuelo las aguas propiedad de la Nación que requiera, sin la necesidad de contar con un permiso de la autoridad federal del agua. Esta modalidad de extracción hídrica fue introducida al párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo “la Constitución Federal”) en mil novecientos cuarenta y cinco y desde entonces ha contribuido significativamente a satisfacer la demanda de agua en las regiones más áridas de México.

El cinco de abril de dos mil trece, como consecuencia de la reducción del volumen de las aguas subterráneas en diversas zonas del país, el Ejecutivo Federal expidió el “ Acuerdo General por el que se suspende provisionalmente el libre alumbramiento de las aguas nacionales del subsuelo en los 96 acuíferos que se indican ” (en lo sucesivo “el Acuerdo de suspensión del libre alumbramiento”). Con él quedó prohibida la perforación de pozos, la construcción de obras de infraestructura o la instalación de cualquier otro mecanismo que tuviera por objeto el alumbramiento o la extracción de aguas nacionales del subsuelo, o bien el incremento del volumen de extracción ya autorizado por la autoridad, en diversos acuíferos del territorio nacional, incluido el denominado “Lampazos-Villaldama” ubicado en el Estado de Nuevo León . No obstante, en dicho instrumento también se dispuso que los usuarios que ya efectuaban la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales del subsuelo y que conforme a la Ley de Aguas Nacionales no requerían de concesión, asignación o permiso alguno para ello, podían continuar realizándolo siempre y cuando dentro de los sesenta días hábiles siguientes registraran la obra correspondiente ante la autoridad del agua .

El cuatro de junio de dos mil trece Raúl Arturo Mata Menchaca solicitó al Organismo de Cuenca “Río Bravo” de la Comisión Nacional del Agua (en lo sucesivo “el Organismo de Cuenca”) el registro de una obra de libre alumbramiento para explotar, usar y/o aprovechar aguas nacionales del subsuelo por un volumen de ciento cincuenta mil metros cúbicos (150,000 m ³ ) anuales para uso agrícola en el predio “Rancho Cimarrón”, ubicado en el área correspondiente al acuífero “Lampazos-Villaldama” .
El cuatro de enero de dos mil dieciocho, sin que se hubiera dado todavía respuesta a la solicitud recién referida, el Ejecutivo Federal expidió el “ Acuerdo por el que se actualiza la disponibilidad media anual de agua subterránea de los 653 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, mismos que forman parte de las regiones hidrológico-administrativas que se indican ” (en lo sucesivo “el Acuerdo de disponibilidad media anual de agua subterránea”). En lo que aquí interesa, dicho acuerdo señaló que el acuífero “Lampazos-Villaldama” presentaba un déficit de cinco millones ciento setenta y tres mil novecientos ochenta y dos metros cúbicos (5,173,982 m ³ ) de agua .
El veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho el Organismo de Cuenca negó a Raúl Arturo Mata Menchaca el registro de obra de libre alumbramiento que había solicitado para el predio “Rancho Cimarrón” (véase supra párr. 3) . La autoridad del agua sostuvo que el nueve de diciembre de dos mil trece se había realizado una visita de verificación a dicho predio, de la cual se advertía que el aprovechamiento se encontraba en rehabilitación. Y toda vez que el artículo cuarto del Acuerdo de suspensión del libre alumbramiento disponía que, para registrar una obra de este tipo, era necesario que estuviera siendo utilizada y aprovechada, consideró improcedente otorgar el registro solicitado .
Juicio de nulidad administrativa. Inconforme con esta negativa, el dieciocho de enero de dos mil diecinueve Raúl Arturo Mata Menchaca promovió juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Alegó, en esencia, que la visita de verificación al predio “Rancho Cimarrón” señalada por el Organismo de Cuenca nunca se había realizado, ni se emitió tampoco la orden de visita respectiva, por lo que la decisión de negarle el registro de la obra solicitado era contraria al principio de legalidad . Del juicio tocó conocer a la Primera Sala Regional del Noreste de dicho órgano jurisdiccional (expediente 612/19-06-01-7 ).
El diez de octubre siguiente la Primera Sala Regional confirmó la validez de la negativa al registro de la obra. Consideró que los documentos aportados por la autoridad del agua acreditaban tanto la visita de verificación como que no se encontraba en operación el aprovechamiento cuyo registro se había solicitado .
Primer juicio de amparo. El seis de diciembre de dos mil diecinueve Raúl Arturo Mata Menchaca promovió juicio de amparo directo contra la sentencia de la Primera Sala Regional . El quejoso adujo, en esencia, que la sentencia vulneraba los artículos 1°, 14, 16 y 17 de la Constitución Federal porque la autoridad jurisdiccional omitió pronunciarse sobre el argumento relativo a que la verificación se había realizado sin una orden de visita de inspección. Del asunto correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito (expediente 6/2020-II ).
El cinco de noviembre de dos mil veinte el Tercer Tribunal Colegiado concedió el amparo al quejoso. Consideró que la Primera Sala Regional indebidamente se había limitado a corroborar que la visita de verificación del Organismo de Cuenca al predio “Rancho Cimarrón” se hubiera celebrado, sin advertir que ésta se había realizado sin orden de visita, tal como lo había planteado el quejoso en su demanda de nulidad. Por ende, ordenó que esa autoridad jurisdiccional dejara insubsistente la sentencia reclamada y dictara una nueva en la que se ocupara de los argumentos del actor que no habían sido atendidos .
Primera sentencia de cumplimiento. El tres de marzo de dos mil veintiuno, en cumplimiento a lo resuelto en el amparo directo 6/2020-II, la Primera Sala Regional del Noreste del Tribunal Federal de Justicia Administrativa dictó una nueva sentencia en el juicio de nulidad 612/19-06-01-7 . Por un lado, dio la razón al actor en cuanto a que la visita de verificación en que se fundó la negativa de registro había sido celebrada sin que existiera una orden de visita dictada conforme a lo previsto en el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales y, por ende, declaró la nulidad lisa y llana de la resolución que determinó la improcedencia de su solicitud. Sin embargo, con fundamento en los artículos 50 y 52, fracción V, inciso a), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo , resolvió que no era procedente reconocer el derecho subjetivo de Raúl Arturo Mata Menchaca al registro de la obra de libre alumbramiento que había solicitado.
La Primera Sala Regional sostuvo que, aunque el solicitante sí cumplía con el requisito previsto en el artículo cuarto del Acuerdo de suspensión del libre alumbramiento, el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales disponía que para el otorgamiento de una concesión debía tomarse en consideración la disponibilidad media anual del agua. Y toda vez que del Acuerdo de disponibilidad media anual de agua subterránea expedido el cuatro de enero de dos mil dieciocho (véase supra párr. 4) se advertía que el acuífero “Lampazos-Villaldama” presentaba un déficit de cinco millones ciento setenta y tres mil novecientos ochenta y dos metros cúbicos (5,173,982 m ³ ) de agua, no se podía exigir al Organismo de Cuenca el otorgamiento del registro de obra de libre alumbramiento. Explicó que, en términos del artículo 7, fracciones II, IV y V de la Ley de Aguas Nacionales , la protección, mejoramiento, conservación y restauración de los acuíferos y sus ecosistemas adyacentes eran causas de utilidad pública .
Segundo juicio de amparo. El diecisiete de mayo de dos mil veintiuno Raúl Arturo Mata Menchaca promovió otro juicio de amparo directo ahora contra la nueva sentencia de la Primera Sala Regional. El quejoso adujo, en esencia, que la sentencia vulneraba los artículos 1°, 14, 16 y 17 de la Constitución Federal porque, a pesar de que reconocía que sí cumplía los requisitos previstos en el Acuerdo de suspensión del libre alumbramiento para obtener el registro de obra solicitado, introducía indebidamente a la litis el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales y el Acuerdo de disponibilidad media anual de agua subterránea, negándole un derecho subjetivo sobre la base de preceptos inaplicables en el caso . Una vez notificado el Organismo de Cuenca en su carácter de tercero interesado y rendido el informe justificado por la Primera Sala Regional, el asunto fue turnado por conocimiento previo igualmente al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito (expediente 170/2021-II ) .

El veintiuno de octubre siguiente el Tercer Tribunal Colegiado concedió el amparo al quejoso para el efecto de que la Primera Sala Regional dejara insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, dictara un nuevo fallo en el que se abstuviera de aplicar tanto el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales como el Acuerdo de disponibilidad media anual de agua subterránea . Consideró que, dado que los artículos 27 de la Constitución Federal y 18 de la Ley de Aguas Nacionales permitían el libre alumbramiento de aguas del subsuelo sin necesidad de obtener una concesión o asignación para su explotación y sin más obligación que dar aviso de ello a la autoridad, y que el quejoso no había solicitado al Organismo de Cuenca una concesión, sino únicamente el registro de una obra de libre alumbramiento, entonces no le era aplicable el requisito previsto en el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales consistente en verificar la disponibilidad media de agua del acuífero respectivo antes de resolver sobre la procedencia de la solicitud . Asimismo, sostuvo que en el Acuerdo de suspensión del libre alumbramiento no se señalaba la disponibilidad de agua como requisito para registrar obras, ni la autoridad demandada en el juicio de nulidad había declarado la improcedencia del registro solicitado por una cuestión relacionada con la disponibilidad de agua subterránea en el acuífero “Lampazos-Villaldama”, a pesar de que a la fecha en que se dio respuesta a la solicitud ya se encontraba vigente el Acuerdo de disponibilidad media anual de agua subterránea .
Segunda sentencia de cumplimiento. El diez de noviembre de dos mil veintiuno la Primera Sala Regional del Noreste del Tribunal Federal de Justicia Administrativa emitió una tercera sentencia en el juicio de nulidad 612/19-06-01-7, ahora en cumplimiento del amparo directo 170/2021-II . En ella resolvió declarar, por un lado, la nulidad lisa y llana de la negativa del Organismo de Cuenca a la solicitud formulada por Raúl Arturo Mata Menchaca y, por el otro, la procedencia del registro de la obra de libre alumbramiento para usar, explotar o aprovechar aguas nacionales del subsuelo por un volumen de ciento cincuenta mil metros cúbicos (150,000 m ³ ) anuales para uso agrícola en el predio “Rancho Cimarrón”.

Recurso de revisión. El veintiséis de noviembre de dos mil veintiuno el Organismo de Cuenca interpuso recurso de revisión contra la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito en el juicio de amparo directo 170/2021-II (véase supra párrs. 12 y 13). Adujo, en esencia, que en ella se había realizado una interpretación incorrecta del artículo 27 de la Constitución Federal en relación con la explotación de las aguas nacionales por particulares a través de la figura del libre alumbramiento. Ello impedía indebidamente a la Comisión Nacional del Agua (en lo sucesivo “la CONAGUA”) salvaguardar el abastecimiento de agua y administrar el déficit hídrico de las aguas propiedad de la Nación, lo que a su vez desembocaba en violaciones a los artículos 4°, 27 y 89 constitucionales, particularmente a las atribuciones del Ejecutivo Federal en la materia y al derecho humano al agua .
Trámite ante esta Suprema Corte. El nueve de diciembre de dos mil veintiuno el ministro Presidente de la Suprema Corte admitió a trámite el recurso de revisión, ordenó formar y registrar el expediente respectivo bajo el número 5725/2021 , turnarlo al ministro Javier Laynez Potisek para que elaborara el proyecto de resolución correspondiente y enviar los autos a la Sala de su adscripción .
COMPETENCIA
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal ; 83 de la Ley de Amparo , y 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , así como de los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 , toda vez que se trata de un recurso de revisión interpuesto contra una sentencia de amparo directo dictada por un tribunal colegiado de circuito en materia administrativa y, por lo tanto, corresponde con una de las materias de su especialidad.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
OPORTUNIDAD
El artículo 86 de la Ley de Amparo dispone que el plazo para la interposición del recurso de revisión es de diez días . De las constancias que obran en el expediente se advierte que la sentencia recurrida fue notificada al Organismo de Cuenca el once de noviembre de dos mil veintiuno , por lo que, en términos del artículo 31, fracción I, de dicha ley , el plazo para recurrir transcurrió del doce al veintiséis de noviembre de dos mil veintiuno. Si el escrito de agravios se presentó ante el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito el mismo día de su vencimiento , entonces es claro que el presente recurso es oportuno .
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
LEGITIMACIÓN
La Segunda Sala considera que el Organismo de Cuenca cuenta con la legitimación necesaria para interponer el presente recurso de revisión toda vez que en autos se encuentra plenamente acreditado que a dicha autoridad federal se le reconoció el carácter de tercero interesado en el juicio de amparo directo 170/2021-II .

Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
ESTUDIO DE PROCEDENCIA DEL RECURSO
La fracción IX del artículo 107 de la Constitución Federal dispone, entre otras cosas, que en materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que (I) resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, (II) establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u (III) omitan decidir tales cuestiones cuando fueron planteadas, siempre que a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos . Esto quiere decir que, si en la sentencia de amparo directo que se recurre el tribunal colegiado de circuito no llevó a cabo al menos una de estas tres actividades o, aun habiéndola llevado a cabo, a juicio de la Suprema Corte el asunto no reviste un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, el recurso deberá ser desechado.

Un análisis detallado de la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito en el juicio de amparo directo 170/2021-II muestra que en el presente caso se cumplen las condiciones para que se estime procedente el recurso de revisión. Como se explica a continuación, mientras que la sentencia recurrida actualiza uno de los tres supuestos que el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal reconoce como fuentes de decisión de cuestiones propiamente constitucionales, pues en ella se establece la interpretación directa de un precepto constitucional, el asunto versa sobre los límites a la explotación por particulares de las aguas subterráneas propiedad de la Nación en una región del país con notorios problemas de sequía, por lo que también reviste un interés excepcional tanto en materia constitucional como de derechos humanos.
En primer lugar, la sentencia recurrida establece la interpretación directa del artículo 27 constitucional. Como se mencionó (véase supra párr. 13), para efectos de determinar si en el caso era aplicable el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales y, por consiguiente, si podía negarse válidamente el registro de una obra de libre alumbramiento sobre la base de la disponibilidad media anual de agua subterránea en el acuífero “Lampazos-Villaldama”, el Tercer Tribunal Colegiado sostuvo que los artículos 27 de la Constitución Federal y 18 de la Ley de Aguas Nacionales permitían el libre alumbramiento “ sin necesidad de contar con un permiso o título de concesión, y sin más obligación que dar aviso de ello a la autoridad del agua ” .
Como puede observarse, la sentencia recurrida desprendió directamente del artículo 27 constitucional una distinción entre, por un lado, el libre alumbramiento y, por el otro, las concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, como figuras mutuamente excluyentes de explotación de las aguas nacionales. Según el Tercer Tribunal Colegiado, toda vez que el artículo 27 de la Constitución Federal no imponía obligación alguna al libre alumbramiento más que dar aviso de ello a la autoridad del agua, la autorización de obras de este tipo no requería un título de concesión. Consecuentemente, al tratarse en el caso concreto de una solicitud de registro de obra de libre alumbramiento y no de una nueva concesión, concluyó que resultaban inaplicables los requisitos legales previstos para el otorgamiento de concesiones sobre las aguas nacionales, entre ellos la verificación de la disponibilidad media anual de agua del acuífero correspondiente ordenada por el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales . En suma, el sentido atribuido por el Tercer Tribunal Colegiado al artículo 27 constitucional le llevó a concluir que la autoridad estaba impedida para verificar la disponibilidad de los recursos hídricos del acuífero del cual se alimentaba la obra cuyo registro se había solicitado.

No es obstáculo para llegar a esta conclusión que en sus consideraciones el Tercer Tribunal Colegiado también haya mencionado el artículo 18 de la Ley de Aguas Nacionales, es decir, el precepto donde se prevén los supuestos en los que el Ejecutivo Federal puede expedir acuerdos de carácter general a fin de reglamentar, vedar, reservar, suspender o limitar el libre alumbramiento de las aguas del subsuelo por razones de interés público . Además de que en el caso nunca estuvo a discusión la validez del Acuerdo de suspensión del libre alumbramiento que emitió el Ejecutivo Federal (véase supra párr. 2), de modo que la relación del precepto legal con la sentencia reclamada es si acaso tangencial, lo cierto es que la interpretación directa del artículo 27 de la Constitución Federal fue lo determinante para concluir que en el caso la Primera Sala Regional del Noreste del Tribunal Federal de Justicia Administrativa no debía haber verificado la disponibilidad de agua del acuífero “Lampazos-Villaldama” antes de decidir sobre la procedencia del registro solicitado por el quejoso.
Si, por ejemplo, la sentencia aquí recurrida hubiera interpretado el artículo 27 constitucional en un sentido donde el libre alumbramiento y las concesiones no siempre fueran figuras mutuamente excluyentes, sino que existieran supuestos en los que a las obras de libre alumbramiento les son aplicables algunos de los requisitos legales previstos para las concesiones, entonces su conclusión sobre la aplicabilidad en el caso del requisito legal de verificación de la disponibilidad media anual de agua del acuífero correspondiente probablemente hubiese sido distinta. Aquélla hubiera dependido más bien de si la obra cuyo registro solicitó el quejoso actualizaba un supuesto específico de libre alumbramiento sujeto a verificación de disponibilidad de agua, pero no propiamente de que se tratara de una obra de libre alumbramiento. Sin duda hubo, por tanto, interpretación constitucional directa.
En segundo lugar, a juicio de la Segunda Sala el presente asunto reviste un interés excepcional tanto en materia constitucional como de derechos humanos. Por un lado, el caso da la oportunidad a la Suprema Corte de delimitar los alcances de la facultad que el párrafo quinto del artículo 27 constitucional confiere al Ejecutivo Federal para reglamentar la extracción y utilización de las aguas subterráneas propiedad de la Nación por causas de interés público, como es la reducción del volumen de los acuíferos. El caso permite zanjar si efectivamente existe una prohibición constitucional para verificar la disponibilidad de las aguas nacionales cuando se haya solicitado registrar una obra de libre alumbramiento en una zona en donde la extracción de aguas del subsuelo se encuentre suspendida por un acuerdo general del Ejecutivo Federal.
Por otro lado, en la medida que el asunto versa sobre las condiciones en que los particulares pueden válidamente explotar las aguas nacionales subterráneas sin que medie autorización de la autoridad federal del agua en una región que históricamente ha padecido severas sequías, y que todavía no existen precedentes de la Suprema Corte en este sentido, el caso tiene visibles repercusiones en el ejercicio del derecho humano al agua reconocido en el artículo 4° de la Constitución Federal. En pocas palabras, de la decisión de la Suprema Corte en este recurso depende que la CONAGUA se encuentre jurídicamente impedida para verificar la disponibilidad media de un acuífero antes de autorizar el registro de una obra de libre alumbramiento en regiones donde escasean los recursos hídricos, es decir, donde de suyo se encuentran comprometidos el acceso y la disposición de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.
Por estas razones la Segunda Sala considera que el presente recurso de revisión es procedente y, en consecuencia, corresponde analizar los agravios en el fondo.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
ESTUDIO DE FONDO
En términos de la multicitada fracción IX del artículo 107 constitucional, la materia del amparo directo en revisión se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras . Por su parte, el artículo 96 de la Ley de Amparo detalla este mandato y dispone que, cuando se trate de la revisión de sentencias pronunciadas en materia de amparo directo por los tribunales colegiados de circuito, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá únicamente sobre la constitucionalidad de la norma general impugnada, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. En estricto acatamiento a estos dos artículos, en el presente apartado sólo se abordarán aquellos planteamientos formulados contra las consideraciones del fallo recurrido que estén estrechamente relacionadas con la interpretación directa del artículo 27 de la Constitución Federal.
Consideraciones de la sentencia recurrida. El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito estimó fundado el único concepto de violación del quejoso, esto es, que la sentencia de la Primera Sala Regional del Noreste del Tribunal Federal de Justicia Administrativa le había negado un derecho subjetivo sobre la base de preceptos legales inaplicables al caso. Justificó su conclusión con dos argumentos distintos.
Por una parte, sostuvo que los artículos 27 de la Constitución Federal y 18 de la Ley de Aguas Nacionales permitían el libre alumbramiento de las aguas subterráneas propiedad de la Nación sin necesidad de contar con un permiso o título de concesión y sin más obligación que dar aviso de ello a la autoridad del agua. Esto significaba que el libre alumbramiento y las concesiones eran dos modalidades constitucionalmente válidas, pero mutuamente excluyentes, de explotación de las aguas nacionales. En consecuencia, el registro de la obra de libre alumbramiento que había solicitado el quejoso no requería de una concesión del Ejecutivo Federal ni, por consiguiente, le aplicaban los requisitos previstos para las concesiones en el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales, entre ellos el de verificar la disponibilidad media anual de agua del acuífero correspondiente .
Por otra parte, sostuvo que, además de que en el Acuerdo de suspensión del libre alumbramiento no se señalaba la disponibilidad de agua como uno de los requisitos para que los usuarios que ya efectuaban la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales del subsuelo pudieran continuar realizándolo, el Organismo de Cuenca —autoridad demandada en el juicio de nulidad— no había declarado la improcedencia del registro de obra solicitado por una cuestión relacionada con la disponibilidad de agua subterránea en el acuífero “Lampazos-Villaldama”, sino por una visita al predio donde se ubicaba la obra, a pesar de que a la fecha en que se dio respuesta a la solicitud ya se encontraba vigente el Acuerdo de disponibilidad media anual de agua subterránea .
Agravios . Por su parte, el Organismo de Cuenca sostiene que la interpretación del artículo 27 constitucional que llevó a cabo el Tercer Tribunal Colegiado es incorrecta. Contra ella formula esencialmente dos planteamientos.
En primer lugar, alega que considerar inaplicable el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales y el Acuerdo de disponibilidad media anual de agua subterránea para el registro de obras de libre alumbramiento en regiones donde esa modalidad de explotación ya se encuentra suspendida por el Ejecutivo Federal, resulta contrario al propio artículo 27 de la Constitución Federal porque impide que la CONAGUA pueda cumplir con su obligación de salvaguardar el abastecimiento de agua y administrar el déficit hídrico. Explica que el Ejecutivo Federal —a través de la CONAGUA— tiene la facultad constitucional de administrar las aguas nacionales y, si bien las aguas del subsuelo en principio pueden ser libremente alumbradas por los particulares sin permiso alguno, cuando lo exija el interés público aquél podrá reglamentar su extracción y aprovechamiento, en cuyo caso el usuario necesariamente deberá contar con un título de concesión. Cuando se habla de libre alumbramiento y concesiones, en suma, no se trata de dos modalidades de explotación de las aguas nacionales que sean mutuamente excluyentes .
En segundo lugar, señala que, una vez que el Ejecutivo Federal ha ejercido las atribuciones previstas en el artículo 27 constitucional para reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo a través de un instrumento como el Acuerdo de suspensión del libre alumbramiento, a las posteriores solicitudes para registrar obras de este tipo les resultan aplicables todos los requisitos legales previstos para el otorgamiento de las concesiones, pues de lo contrario se ponen en riesgo el medio ambiente, el equilibro hídrico y el derecho humano al agua reconocidos en el artículo 4° constitucional. Afirma que en tales escenarios la autoridad debe verificar la disponibilidad de los recursos hídricos del acuífero correspondiente porque de ello depende el agua de las futuras generaciones .
Cuestión jurídica por resolver. De los agravios formulados contra la sentencia recurrida se desprende una cuestión propiamente constitucional de cuya respuesta depende que esta Segunda Sala confirme o revoque esa resolución:

¿El artículo 27 constitucional prohíbe a la autoridad federal del agua verificar la disponibilidad de los recursos hídricos para autorizar el registro de una obra de libre alumbramiento de las aguas subterráneas propiedad de la Nación?

A continuación, se aborda puntualmente esta cuestión.
El artículo 27 de la Constitución Federal define cuáles son las aguas propiedad de la Nación y establece las bases de su regulación. Como ha sostenido en varias ocasiones el Tribunal Pleno, este precepto encomienda en exclusiva al Ejecutivo Federal la administración de los recursos hídricos de propiedad nacional . Respecto de la prolija lista de elementos que este artículo cataloga como aguas nacionales —desde las aguas de los mares territoriales, hasta los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores — el párrafo sexto dispone no solamente que el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible. También señala de forma expresa que la explotación, el uso o el aprovechamiento de esos recursos hídricos, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, “ no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. ”
No obstante, como ya se mencionó, el quinto párrafo de este mismo precepto constitucional dispone a la letra que “ las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno ” , aunque también precisa que, cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional . En pocas palabras, el artículo 27 de la Constitución Federal reconoce la figura del libre alumbramiento de las aguas subterráneas como una forma de extracción de las aguas propiedad de la Nación, y los dos únicos motivos que menciona explícitamente para que el Ejecutivo Federal pueda restringir dicha modalidad de explotación hídrica son el interés público y la afectación de otros aprovechamientos.
En la medida que tanto las concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal como el libre alumbramiento de las aguas del subsuelo son figuras que se encuentran plenamente reconocidas en el texto del artículo 27 constitucional, y que ambas se relacionan con la extracción de las aguas propiedad de la Nación por particulares, está claro que las dos representan modalidades válidas de explotación de las aguas nacionales. Lo que ya no es tan evidente, en cambio, es si estas dos figuras pueden operar de manera simultánea respecto de determinados recursos hídricos de propiedad nacional, esto es, si en algún caso la Constitución Federal permite al Ejecutivo Federal imponer a las obras de libre alumbramiento de las aguas subterráneas algunas de las reglas y condiciones que la ley establece para el otorgamiento de las concesiones, lo que a su vez implicaría que les pudiera ser aplicable el requisito de verificación de disponibilidad media anual del agua previsto en el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales.
De este modo, la cuestión aquí se reduce a dilucidar si, como estimó el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, el artículo 27 constitucional presupone que el libre alumbramiento y las concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal son figuras de explotación de las aguas nacionales que excluyen por completo una a la otra y, en consecuencia, dicho precepto constitucional prohíbe a la autoridad federal del agua aplicar al registro de una obra de libre alumbramiento de las aguas del subsuelo cualquier requisito legal previsto para el otorgamiento de las concesiones, entre ellos el de verificar la disponibilidad de los recursos hídricos; o bien, como sostiene el Organismo de Cuenca en sus agravios, se trata de dos figuras constitucionales que en algunos supuestos pueden operar de manera simultánea respecto de determinadas aguas subterráneas propiedad de la Nación y, por tanto, en esos casos la CONAGUA no tiene impedimento constitucional para verificar la disponibilidad del agua de un acuífero a fin de resolver si autoriza el registro de una obra de libre alumbramiento.
Un análisis integral del artículo 27 de la Constitución Federal arroja que, si bien el libre alumbramiento y las concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal representan dos figuras de explotación de las aguas nacionales que por lo regular no aplican de forma simultánea a los mismos recursos hídricos, en supuestos excepcionales establecidos por la propia Constitución, la verificación de la disponibilidad media anual del agua a que se refiere el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales y que se encuentra prevista como requisito para el otorgamiento de una concesión sí puede ser aplicable a las obras de libre alumbramiento de las aguas nacionales del subsuelo. Por consiguiente, contra lo que concluyó el Tercer Tribunal Colegiado, ese precepto constitucional por sí mismo no prohíbe a la autoridad federal del agua verificar la disponibilidad de los recursos hídricos en el acuífero correspondiente para autorizar el registro de una obra de libre alumbramiento de las aguas subterráneas propiedad de la Nación.
Como se detalla enseguida, mientras que el quinto párrafo del artículo 27 constitucional faculta al Ejecutivo Federal para restringir el libre alumbramiento de las aguas nacionales del subsuelo en casos de afectación al interés público o a otros aprovechamientos, y permite expresamente que lo haga de la misma forma que se limita la explotación de las demás aguas de propiedad nacional, las obligaciones derivadas del derecho humano al agua para consumo personal y doméstico claramente entran en los supuestos que le autorizan imponer tales restricciones. De este modo, una vez que el Ejecutivo Federal ha ejercido dicha facultad constitucional a través de alguno de los mecanismos que establece la ley, la explotación de las aguas del subsuelo por obras de libre alumbramiento sí puede estar condicionada a que el acuífero correspondiente tenga disponibilidad. En estos casos la autoridad federal del agua tiene la posibilidad jurídica de verificar la disponibilidad de los recursos hídricos antes de autorizar el registro de una obra de libre alumbramiento porque tal requisito se encuentra previsto legalmente para la explotación de todas las demás aguas de propiedad nacional y, además, busca específicamente proteger el interés público y los otros aprovechamientos en el régimen ordinario de concesiones. Esto significa que aquél cumple con las condiciones establecidas por la Constitución Federal para restringir la explotación de las aguas del subsuelo por libre alumbramiento.
En primer lugar, la literalidad del artículo 27 constitucional es inequívoca en el sentido de que el Ejecutivo Federal tiene facultades para imponer al libre alumbramiento de las aguas subterráneas propiedad de la Nación requisitos que busquen proteger el interés público e impedir la afectación de otros aprovechamientos. Mientras que el párrafo sexto de este precepto constitucional sujeta a concesiones —en los términos que establezca la ley— la explotación, utilización y aprovechamiento de todas las aguas nacionales salvo aquellas aguas del subsuelo que se alumbren libremente mediante obras artificiales por el dueño del terreno, el párrafo quinto del mismo artículo faculta expresamente al Ejecutivo Federal para someter, cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, también esta otra modalidad de explotación de aguas subterráneas a condiciones ya previstas legalmente para la extracción y utilización del resto de los recursos hídricos de la Nación.
Concretamente, el párrafo quinto dispone a la letra que, cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo que hayan sido libremente alumbradas por los dueños de los terrenos y aún establecer zonas vedadas, “al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. ” Dado que el párrafo sexto del artículo 27 constitucional establece una regla general en el sentido de que la explotación, el uso o el aprovechamiento por particulares de las aguas propiedad de la Nación solamente podrá realizarse mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes , la verificación de disponibilidad media anual del agua prevista en el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales para el otorgamiento de una concesión en principio es un requisito indispensable para que la autoridad del agua autorice la explotación de cualquiera de los recursos hídricos catalogados como aguas propiedad de la Nación por el artículo 27 constitucional.
Y si la única excepción prevista en el texto constitucional a esa regla general —el libre alumbramiento de las aguas del subsuelo— a su vez admite expresamente que, cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, dicha autoridad restrinja la explotación de esos recursos del mismo modo que se restringe por esos motivos la explotación del resto de las aguas propiedad de la Nación, entonces en estos dos últimos supuestos el Ejecutivo Federal indudablemente tiene facultades para condicionar la explotación de las aguas nacionales del subsuelo a través de obras de libre alumbramiento a que haya disponibilidad en el acuífero. Como verificar la disponibilidad de los recursos hídricos representa un requisito que ya se encuentra previsto en la ley para la explotación y utilización de todas las demás aguas de propiedad nacional, es decir, para el otorgamiento de una concesión, y representa un requerimiento legal que busca proteger el interés público y prevenir la afectación a otros aprovechamientos como consecuencia de la explotación de las aguas nacionales, el quinto párrafo del artículo 27 constitucional lo acepta también como limitación a la explotación de aguas subterráneas por libre alumbramiento.
Dicho de otro modo, mientras que el libre alumbramiento de las aguas subterráneas normalmente representa una excepción al régimen ordinario de explotación de las aguas propiedad de la Nación basado en concesiones, de ahí que en principio esta modalidad de extracción se califique como “libre” y no requiera un permiso o título de concesión, el texto del propio artículo 27 constitucional faculta en situaciones extraordinarias al Ejecutivo Federal para establecer una “excepción a la excepción” y someter las obras de libre alumbramiento de las aguas del subsuelo a uno de los requisitos legales previstos en el régimen de concesiones para preservar el interés público y prevenir la afectación a terceros. Y si este precepto constitucional permite expresamente al Ejecutivo Federal condicionar la utilización de las obras de libre alumbramiento de las aguas subterráneas propiedad de la Nación a que se cumpla con un requisito legal que persigue específicamente estos dos fines en el otorgamiento de las concesiones, entonces puede verificar la disponibilidad media anual del agua a que se refiere el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales a fin de determinar si autoriza el registro de una obra de libre alumbramiento.
En consecuencia, no puede sostenerse que el texto del artículo 27 de la Constitución Federal prohíba a la autoridad federal del agua verificar la disponibilidad del agua de los acuíferos para decidir sobre la procedencia del registro de una obra de libre alumbramiento. En la medida que ahí mismo existen supuestos expresos en donde se autoriza al Ejecutivo Federal a reglamentar en todo momento su extracción y aprovechamiento, las obras de libre alumbramiento pueden sujetarse a ese requisito legal previsto para las concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, por lo que no es correcto concluir que exista un impedimento constitucional para verificar disponibilidad previa al registro. Que este requisito legal para preservar el interés público e impedir la afectación de otros aprovechamientos al otorgarse concesiones sea aplicable a una obra de libre alumbramiento en el caso concreto depende más bien de que el Ejecutivo Federal haya ejercido sus facultades constitucionales para limitar dicha modalidad de extracción hídrica específicamente en el acuífero que el dueño del terreno alumbró libremente.
En segundo lugar, de la interpretación sistemática y funcional del artículo 27 constitucional con los artículos 4°, párrafo sexto, de la propia Constitución Federal , así como 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (en lo sucesivo “el Pacto Internacional”) , se desprende que el Ejecutivo Federal, en su carácter de administrador exclusivo de las aguas propiedad de la Nación, se encuentra obligado a garantizar la suficiencia de los recursos hídricos nacionales que sean utilizados en la satisfacción del derecho humano al agua para consumo personal y doméstico y, por tanto, en contextos de sequía tiene facultades para imponer a las obras de libre alumbramiento algunas de las limitaciones previstas legalmente para el otorgamiento de una concesión. Consecuentemente, cuando el libre alumbramiento de las aguas del subsuelo se encuentra restringido de algún modo por el Ejecutivo Federal a fin de preservar el volumen hídrico de los acuíferos, la autoridad federal del agua no tiene impedimento constitucional para verificar la disponibilidad de agua en el acuífero correspondiente a fin de resolver sobre las solicitudes de registro de obra de libre alumbramiento que formulen los dueños de los terrenos.
Como es bien sabido, el párrafo sexto del artículo 4° de la Constitución Federal reconoce expresamente el derecho humano al agua para consumo personal y doméstico. Adicionado al texto constitucional en febrero de dos mil doce, dicho precepto dispone a la letra que “ toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. ” En él se precisa que el Estado garantizará este derecho, y que la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines .
En pocas palabras, desde el propio texto constitucional se reconoce no sólo que todos los habitantes del país tienen un derecho fundamental a disponer de una cantidad suficiente de agua para su consumo personal y doméstico, o que los recursos hídricos a que cada persona tiene derecho para este uso específico deben revestir ciertas características de calidad. Ahí también se dispone explícitamente que el derecho humano al agua será garantizado por el Estado, y que las autoridades de los tres órdenes de gobierno y la ciudadanía, en los términos que establezca la ley, tendrán determinado grado de participación a fin de lograr que tanto el acceso como el uso de los recursos hídricos sea equitativo y sustentable.
Por su parte, los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional reconocen, respectivamente, el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado y al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. Como ha sostenido el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas (en lo sucesivo “el Comité DESC”), órgano especializado en dilucidar las cuestiones sustantivas que se plantean en la aplicación del Pacto Internacional, el reconocimiento expreso de estos dos derechos humanos en dicho instrumento presupone implícitamente el reconocimiento del derecho humano al agua para consumo personal y doméstico. En la Observación General N° 15 al Pacto Internacional se señaló que el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico representa una garantía indispensable para asegurar un nivel de vida adecuado y está indisolublemente asociado al derecho al más alto nivel posible de salud .
Si bien el agua como recurso o elemento esencial para la vida se encuentra relacionado también con otros derechos humanos como son la alimentación, el medio ambiente, el trabajo y la realización de determinadas prácticas culturales, el propio Comité DESC ha precisado que “ en la asignación del agua debe concederse prioridad al derecho de utilizarla para fines personales y domésticos. ” Asimismo, en lo que aquí interesa, la referida Observación General N° 15 señala que, entre los tipos de obligaciones que el derecho humano al agua para uso personal y doméstico impone a los Estados Partes, se encuentran las de respetar , proteger y cumplir , y que éstas a su vez se traducen en otros deberes puntuales para que la forma en que cada Estado Parte garantiza este derecho se considere adecuada.
Por ejemplo, el párrafo 23 de ese documento interpretativo especifica que los Estados Partes deberán impedir a terceros menoscabar el disfrute del derecho al agua a través de la explotación no equitativa de los recursos de agua, con inclusión de los pozos (obligación de proteger ) . En el mismo sentido, el párrafo 28 del documento señala que los Estados Partes están obligados a adoptar estrategias y programas amplios e integrados para velar por que las generaciones presentes y futuras dispongan de agua suficiente y salubre (obligación de cumplir ), entre las que se enuncian la reducción de la disminución de los recursos hídricos por extracción (inciso a), la vigilancia de las reservas de agua (inciso c), el examen de las repercusiones que puedan tener ciertas medidas en la disponibilidad del agua y en las cuencas hidrográficas de los ecosistemas naturales, tales como los cambios climáticos, la desertificación y la creciente salinidad del suelo, la deforestación y la pérdida de biodiversidad (inciso e), los mecanismos de respuesta a situaciones de emergencia (inciso h) y, particularmente relevante, la creación de instituciones competentes y establecimiento de disposiciones institucionales apropiadas para aplicar las referidas estrategias y programas (inciso i) .
De la simple lectura de las disposiciones constitucionales recién referidas, así como de la interpretación que respecto del Pacto Internacional ha llevado a cabo el Comité DESC, se desprende claramente que el derecho humano al agua para consumo personal y doméstico conlleva una obligación de rango máximo para las autoridades mexicanas de garantizar en el ámbito de sus competencias la suficiencia o disponibilidad de los recursos hídricos que serán utilizados para este propósito. Dicho de otro modo, si bien el agua es un elemento esencial para una multiplicidad de actividades y varias de ellas incluso se encuentran protegidas constitucionalmente, en términos del artículo 4° constitucional y de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional, el consumo personal y doméstico del agua en cantidades suficientes —y, desde luego, en condiciones de salubridad, aceptabilidad, accesibilidad y asequibilidad— tiene prioridad sobre otro tipo de utilización de los recursos hídricos.
El derecho humano al agua, por lo tanto, se traduce en una obligación general para las autoridades mexicanas de tomar las medidas legales necesarias a fin de impedir que las fuentes de extracción hídrica sean explotadas de un modo en que otros tipos de uso (p.ej. agrícola, industrial o pecuario) comprometan la disposición de agua para consumo personal y doméstico. Y si el contenido de este derecho humano obliga al Estado a prevenir que otros usos de agua afecten negativamente la disposición de este bien en cantidades suficientes por la población específicamente para este objeto, entonces su garantía presupone la facultad de las autoridades competentes en materia de agua de verificar la disponibilidad de los recursos hídricos que eventualmente serán utilizados para consumo personal y doméstico.
Ahora bien, como reconoció la Suprema Corte al resolver tanto la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas como las controversias constitucionales 83/2017 y 97/2017 , con independencia de la autoridad a quien corresponda prestar en una determinada demarcación territorial los servicios de suministro de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, pues en términos del artículo 115, fracción III, inciso a), de la Constitución Federal dicha función normalmente es atribución del municipio, pero este artículo en ocasiones permite que la lleve a cabo la entidad federativa , el párrafo quinto del artículo 27 constitucional únicamente reconoce la existencia de: (I) aguas nacionales o de jurisdicción federal, (II) aguas que corresponde regular a las entidades federativas y (III) aguas que son propiedad de los particulares . Mientras que las aguas propiedad de la Nación se encuentran enumeradas minuciosamente en dicho precepto, tanto las aguas de jurisdicción local como las que son propiedad de los particulares se determinan, en cambio, de manera residual. Sólo pueden serlo aquellas que no estén allí enumeradas como aguas nacionales. Además, en términos del mismo párrafo quinto, el régimen específico aplicable a los recursos hídricos que no tengan el carácter de aguas nacionales depende a su vez de que aquéllos se localicen en un solo predio (aguas de propiedad privada) o más (aguas de jurisdicción local) . Sin embargo, la cantidad de estos recursos hídricos es minúscula frente a lo que representan las aguas propiedad de la Nación.
Toda vez que los recursos hídricos utilizados en el ejercicio del derecho humano al agua para consumo personal y doméstico sólo pueden corresponder a alguna de las tres categorías referidas en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, y por disposición de este mismo precepto la inmensa mayoría de las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio del país representan aguas de propiedad nacional, las autoridades encargadas de su administración se encuentran obligadas a garantizar la disponibilidad de esos recursos hídricos. Y si, como ya se explicó (véase supra párr. 42), en el sistema de la Constitución Federal la competencia para administrar las aguas propiedad de la Nación está conferida exclusivamente al Ejecutivo Federal, entonces la autoridad federal del agua se encuentra obligada a preservar el volumen de las aguas nacionales para garantizar el ejercicio del derecho humano al agua, entre ellas las aguas del subsuelo.
Esto significa que la preservación del volumen de los acuíferos a fin de garantizar el derecho humano al agua para consumo personal y doméstico es una de las causas que autorizan expresamente al Ejecutivo Federal a ejercer las facultades previstas en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional para restringir la explotación de las aguas subterráneas propiedad de la Nación y, por consiguiente, a someter las obras de libre alumbramiento a la verificación de disponibilidad media anual de agua, es decir, al requisito legal previsto en el régimen de concesiones específicamente para garantizar la suficiencia de los recursos hídricos nacionales. Preservar el volumen de los acuíferos resulta, en pocas palabras, una medida indispensable para el debido cumplimiento de las obligaciones derivadas de este derecho humano, máxime en un contexto de sequía como el que actualmente viven varias regiones del país.
Tan es necesario preservar la disponibilidad de los recursos hídricos que serán utilizados en el ejercicio del derecho humano al agua para consumo personal y doméstico, que la propia Ley de Aguas Nacionales reglamentaria del artículo 27 constitucional prevé ese requisito incluso para las concesiones —en este caso denominadas “asignaciones”— relacionadas con la prestación de servicios de agua para uso público urbano y doméstico por las autoridades municipales y de las entidades federativas. Concretamente, el artículo 20 de este ordenamiento legal prevé un mecanismo de asignación para que los municipios, los Estados y la Ciudad de México puedan acceder a los recursos hídricos nacionales a fin de proveer a su población los servicios públicos relacionados con el agua potable y el tratamiento y disposición de aguas residuales.
Ese precepto legal dispone que, cuando se trate de la prestación de los servicios de agua con carácter público urbano o doméstico, incluidos los procesos que estos servicios conllevan, la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales se realizará mediante asignación otorgada por el Ejecutivo Federal —a través de la CONAGUA por medio de los Organismos de Cuenca, o por aquélla cuando así le competa— a los municipios, a los Estados o a la Ciudad de México, sin que los derechos amparados en las asignaciones puedan ser objeto de transmisión. Por su parte, el multicitado artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales prevé el requisito de verificación de disponibilidad media de agua también para las asignaciones .
No tendría ninguna sistemática con el derecho humano al agua para consumo personal y doméstico ordenar verificar la disponibilidad del agua para otorgar asignaciones a las autoridades de los municipios o de las entidades federativas a fin de que provean el servicio de agua potable en una determinada demarcación, que en términos del parámetro de regularidad constitucional es el uso prioritario de los recursos hídricos de la Nación , pero al mismo tiempo nunca poder exigirlo legalmente para autorizar la explotación de agua por los particulares que pretendan utilizar por libre alumbramiento las aguas nacionales del subsuelo para fines agrícolas, pecuarios o industriales. Éstos ciertamente representan usos permitidos para el agua, pero son al fin y al cabo destinos secundarios que no están protegidos por el derecho humano al agua para consumo personal y doméstico.
En conclusión, el artículo 27 de la Constitución Federal no impide por sí mismo a la autoridad del agua verificar la disponibilidad de agua para resolver sobre una solicitud de registro de obra de libre alumbramiento de las aguas subterráneas. Al contrario, cuando está suspendido el libre alumbramiento por acuerdo del Ejecutivo Federal, la CONAGUA puede válidamente condicionar la autorización de una obra de libre alumbramiento a la verificación de la disponibilidad media anual de agua del acuífero correspondiente. Al verificar la disponibilidad a fin de garantizar el ejercicio del derecho humano al agua para consumo personal y doméstico, la autoridad federal del agua no ejerce una facultad de carácter meramente potestativo, cumple con un mandato constitucional y convencional.
Como ya puede anticiparse, esto desde luego no significa que la autoridad federal del agua tenga la potestad de equiparar sin más ambas figuras de explotación de las aguas nacionales ni, por consiguiente, de imponer a las obras de libre alumbramiento cualquier requisito previsto en la ley para el otorgamiento de una concesión. Una postura así eliminaría el libre alumbramiento como figura de explotación a discreción del Ejecutivo Federal y vaciaría de contenido un derecho constitucional reconocido expresamente a favor de los propietarios de los terrenos. Lo único que significa es que, en los casos excepcionales que prevé el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, el Ejecutivo Federal puede imponer a las obras de libre alumbramiento el requisito de verificación de disponibilidad media del agua, pues es precisamente la condición que garantiza la suficiencia de los recursos hídricos. De este modo se salvaguarda el interés público y se previene la afectación a otros aprovechamientos.
Por todas estas razones la Segunda Sala considera que son parcialmente fundados los dos agravios esgrimidos por el Organismo de Cuenca. Por una parte, como sostiene en su escrito, la interpretación del artículo 27 de la Constitución Federal que llevó a cabo el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito incide de manera indebida en las facultades constitucionales del Ejecutivo Federal de administrar las aguas nacionales por razón de interés público o afectación a otros aprovechamientos. Si bien no es acertado el argumento del recurrente en el sentido de que, una vez que el Ejecutivo Federal había suspendido el libre alumbramiento en determinada región, la explotación de las aguas del subsuelo requería un título de concesión, sí es verdad que en la medida que la interpretación excluye por completo al libre alumbramiento de cualquier requisito legal establecido para las concesiones, impide indebidamente el ejercicio de la facultad constitucional expresa prevista en el párrafo quinto de ese precepto de velar por el interés público y la no afectación de otros aprovechamientos en la explotación de las aguas del subsuelo que son de propiedad nacional.
Por otra parte, aunque no tenga razón al señalar que las obligaciones del derecho humano al agua le permitían requerir un título de concesión para autorizar la de libre alumbramiento del quejoso, sí es verdad que con la interpretación del artículo 27 constitucional que llevó a cabo la sentencia recurrida se compromete el derecho humano al agua para consumo personal y doméstico de la población cuyo suministro depende de los acuíferos en que se alimenta la obra de libre alumbramiento cuyo registro fue solicitado. Toda vez que el ejercicio al derecho humano al agua para consumo personal y doméstico —previsto en el artículo 4°, párrafo sexto, de la Constitución Federal, así como en los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional— requiere que el Ejecutivo Federal garantice la disponibilidad de los recursos hídricos propiedad de la Nación, y considerar el libre alumbramiento como una modalidad que excluye en todos los casos cualquier requisito legal previsto para las concesiones impide a la autoridad cumplir con esa obligación de carácter constitucional y convencional, la interpretación del Tercer Tribunal Colegiado compromete el agua de las generaciones futuras y, por consiguiente, pone en peligro el ejercicio de este derecho humano.
No es obstáculo para llegar a esta conclusión —es decir, no torna inoperantes los agravios del recurrente— el hecho de que, para conceder el amparo al quejoso, el Tercer Tribunal Colegiado también haya sostenido a mayor abundamiento que el Acuerdo de disponibilidad media anual de aguas subterráneas, a pesar de ya encontrarse vigente, no había sido utilizado por el Organismo de Cuenca para negar la solicitud. La sentencia recurrida da a entender con esta consideración que, si el instrumento del Poder Ejecutivo no fue invocado por la autoridad del agua al resolver sobre la solicitud de registro, tampoco podía ser utilizado por la Primera Sala Regional al resolver sobre la legalidad de la negativa .
Primero, aquél representa un tema accesorio que depende por completo de una interpretación constitucional en la que preservar el volumen de los acuíferos que cuenten con obras de libre alumbramiento no representaría jamás una obligación de la autoridad federal del agua, sino únicamente una facultad discrecional, y esa interpretación ya quedó descartada por inexacta. Segundo, es evidente que la conclusión sugerida también representaría un error del Tercer Tribunal Colegiado, pues del hecho de que el registro de una obra de libre alumbramiento no se haya autorizado por no cumplir un requisito legal en específico (p.ej. que la obra estuviera siendo aprovechada al momento de la solicitud), no se sigue que, ante la acreditación de ese requisito legal en tribunales, entonces ya se cumplan todos los demás requisitos que desembocan en la autorización. Finalmente, el Tercer Tribunal Colegiado no hizo referencia alguna a los artículos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en los que se basó la Primera Sala Regional del Noreste del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para negar la existencia del derecho subjetivo del quejoso . Si la verificación de disponibilidad de los recursos hídricos de un acuífero es una necesidad constitucional, su ausencia no puede obviarse al acreditarse una violación de mera legalidad.
En esta tesitura, la Segunda Sala estima que debe revocarse la resolución recurrida para el efecto de que el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito emita una nueva sentencia en la que considere que el artículo 27 constitucional por sí mismo no excluye a las obras de libre alumbramiento del requisito legal de verificar la disponibilidad del acuífero correspondiente. Consecuentemente, cuando se encuentra suspendido el libre alumbramiento por virtud de un Acuerdo general expedido por el Ejecutivo Federal motivado en la necesidad de preservar el volumen de los acuíferos, es válido condicionar el registro de una obra de libre alumbramiento de las aguas nacionales del subsuelo al cumplimiento del requisito legal previsto en el régimen de concesiones específicamente para garantizar la suficiencia de los recursos hídricos nacionales, es decir, al requisito de verificar la disponibilidad media anual del agua del acuífero correspondiente previsto en el artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos. El ministro Luis María Aguilar Morales se reservó su derecho para formular voto concurrente. La ministra Yasmín Esquivel Mossa formulará voto concurrente.
DECISIÓN
Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. Devuélvanse los autos al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito para los efectos precisados en el apartado V de la presente ejecutoria.

Notifíquese ; con testimonio de esta ejecutoria. Devuélvanse los autos al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los ministros Alberto Pérez Dayán, Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek (ponente) y Presidenta Yasmín Esquivel Mossa. El ministro Luis María Aguilar Morales se reservó su derecho para formular voto concurrente. La ministra Yasmín Esquivel Mossa formulará voto concurrente.