Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5595/2021

Fecha: 01-Ago-2022

ANTECEDENTES Y TRÁMITE

PRIMERO. Primer juicio de amparo directo. Rafael Trujano Rojas y Leticia Segura González, por su propio derecho, demandaron el amparo y la protección de la Justicia Federal contra la sentencia de veinticinco de septiembre de dos mil diecinueve, dictada por la Tercera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en los autos del juicio de nulidad **********.
De dicha demanda correspondió conocer al Decimoséptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito , la cual fue registrada con el número de expediente ********** y admitida en proveído de seis de diciembre de dos mil diecinueve.
En sesión vía remota de veintiuno de agosto de dos mil veinte, el referido órgano colegiado dictó sentencia en la que concedió a la parte quejosa la protección constitucional solicitada, para el efecto de: “… que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, dicte una nueva, en la que desvirtúe el motivo de improcedencia y sobreseimiento que la llevó a sobreseer en el juicio, siguiendo las consideraciones dadas en la presente sentencia y, de no existir diverso motivo que efectivamente se actualice, resuelva el fondo de la cuestión debatida, fundando su actuación en los principios de congruencia y exhaustividad, y demás que rigen al dictado de las sentencias .”
Sentencia en cumplimiento. En cumplimiento, la Sala responsable dictó una nueva sentencia el dieciocho de marzo de dos mil veintiuno, en la que atendió los lineamientos dados por el Tribunal Colegiado, y resolvió el fondo de la cuestión debatida en el sentido de reconocer la validez de la resolución impugnada.
SEGUNDO. Segundo Juicio de amparo directo. Inconformes con la resolución dictada en cumplimiento referida en el párrafo anterior, Rafael Trujano Rojas y Leticia Segura González , por su propio derecho, demandaron el amparo y la protección de la Justicia Federal contra la sentencia de dieciocho de marzo de dos mil veintiuno , dictada por la Tercera Sala Regional Metropolitana del citado Tribunal, en los autos del juicio de nulidad **********.
En la demanda de amparo se expusieron, en lo que aquí interesa, como conceptos de violación, los siguientes:
El reclamo se basa en los conceptos de responsabilidad objetiva y directa, contenidos en el artículo 109, último párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; tocante a los conceptos, se entiende que el particular afectado no necesita agotar procedimientos previos para acreditar la culpa o el dolo de un agente, esto es, no se requiere acreditar la culpa o el dolo de los servidores públicos que incurrieron en el acto lesivo.
La Sala responsable resolvió en contra de los precedentes de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, principalmente, de la contradicción de tesis 210/2012 y amparo directo en revisión 10/2012 ; así como contrario a lo resuelto por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 4/2004 . Lo anterior, en el sentido de que este Máximo Tribunal determinó en dichos precedentes que la actividad administrativa irregular que es sujeta de indemnización a particulares surge en razón de una función institucional no fundamentada en el actuar de agente colaborador del Estado, tornando entonces innecesario señalar los agentes individuales que operaron en la institución estatal demandada.
La sentencia impugnada se torna inconstitucional, en virtud de que se realizó una indebida interpretación y aplicación de los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que la interpretación jurisprudencial ha sido que la actividad administrativa irregular surge en razón de una función institucional, no particular de sus agentes, por lo que no se debió desestimar la pretensión por no haberlos señalado.
Independientemente de lo anterior, se ofreció como prueba el expediente clínico que debe resguardar el Instituto demandado, en el que obran todos los servidores públicos que intervinieron en la actividad Estatal que culminó con la muerte de su hija menor de edad.
La obligación de determinar de manera fehaciente que la atención médica fue adecuada corresponde al Estado, no al particular, ya que lo contrario, queda alejado de la capacidad de los usuarios de servicios médicos.
El artículo 18, segundo párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es violatorio de los diversos 14, 16, 17 y 109, último párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que restringe de manera injustificada la posibilidad de impugnar la actividad administrativa deficiente.
El precepto cuestionado vulnera, principalmente, el artículo 109, último párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la carga al gobernado de señalar a los servidores públicos que en particular participaron en el actuar irregular, es contraria a los conceptos de responsabilidad directa y objetiva, entendida como la potestad del gobernado de demandar directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o dolo del servidor que causó el daño reclamado, ni soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado.
Por razón de conocimiento previo del juicio de amparo directo administrativo ********** , correspondió conocer de la demanda al propio Decimoséptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el que por acuerdo de seis de mayo de dos mil veintiuno admitió a trámite la demanda de amparo, asignándole el número de registro D.A. ********** .
En sesión vía remota correspondiente al siete de octubre de dos mil veintiuno, el Tribunal Colegiado del conocimiento dictó sentencia en la que negó el amparo y protección constitucional a los quejosos, esto, a partir de las siguientes consideraciones torales:

En principio, resolvió que la norma controvertida fue aplicada en perjuicio directo y actual a la esfera jurídica de los quejosos, amén que expresaron conceptos de violación al respecto.
Transcribió el contenido del artículo 109, último párrafo, de la Constitución General; posteriormente, se refirió a la iniciativa planteada en el mes de abril del año de mil novecientos noventa y nueve, por los Diputados de la Quincuagésima Séptima Legislatura del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para adicionar un segundo párrafo al artículo 113 —actual 109— de la Constitución Federal.
De lo anterior coligió que el Poder Reformador ha entregado al legislador ordinario la libertad de configuración legislativa en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, a partir de la cual, el legislador ordinario puede establecer o diseñar íntegramente el sistema legal que habrá de seguirse para la solución de las solicitudes de indemnización por la supuesta responsabilidad del Estado.
Dedujo que al establecer el procedimiento para determinar la indemnización a la cual puede ser condenado el Estado, el legislador debía considerar el carácter objetivo y directo que la Constitución Federal da al régimen de responsabilidad patrimonial, el cual, señala que se actualiza con motivo de la actividad irregular de alguno de sus servidores públicos, en ejercicio de sus funciones, por lo que la finalidad primigenia de la norma es la de comprobar que efectivamente se hubiera realizado una actividad irregular.
Agregó que los servidores y hechos sólo pueden ser precisados por el ciudadano directamente afectado por la supuesta actividad irregular, y, por ende, analizar así la afectación que la actividad irregular le causa, así como la actividad que, a su parecer, comete el servidor público.
Consideró que no resulta excesivo el requisito que impone el señalamiento del nombre, o los nombres de los servidores que intervinieron en la supuesta actividad irregular, ni tampoco ello deja inaudito al denunciante en caso de desconocer el nombre de los servidores públicos involucrados, porque el artículo reclamado establece la frase “en su caso”, lo que permite al denunciante señalar, si posee el antecedente, el nombre de los servidores públicos involucrados en la actividad que le afecta, y en caso de que no sea así, podrá simplemente referir el área al que pertenecen y los pormenores de su actuación, con el objetivo de que la autoridad actúe en consecuencia.
Concluyó que el artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, al prever que “Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considere irregular” , no viola el artículo 109 de la Constitución Federal, porque para condenar al Estado al pago de una indemnización por actuación irregular, debe analizarse previamente el actuar del servidor público y las consecuencias que éste provoque, a partir del señalamiento de los servidores públicos, o del área a que éstos pertenecen, y los hechos que el ciudadano directamente afectado precise por la supuesta actividad irregular de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones.
Con base en lo anterior, estimó que la parte quejosa sí estaba obligada a señalar a los servidores públicos que, en su percepción, incurrieron en actividad irregular, en ejercicio de sus funciones, pues sólo ella como directamente afectada por la supuesta actividad irregular de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones podía precisar, pues sólo a partir de ese señalamiento es que se podrá detectar y, por ende, analizar la afectación que la actividad irregular le causa, así como la actividad del servidor público que, en su óptica, se comete. Razonó que sin esta precisión se impide el análisis de los argumentos relativos a la indemnización solicitada, así como los relativos a la existencia del daño moral y su consecuente reparación.
Finalmente sostuvo que la existencia del expediente clínico en autos del juicio de nulidad no es suficiente para conocer y establecer quien incurrió en actividad irregular del Estado, pues la deficiente prestación del servicio médico por parte de los profesionales de la salud radica en la percepción de la parte denunciante sobre el actuar de determinada persona.
Amparo directo en revisión. Por escrito presentado en la Oficialía de Partes Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, el nueve de noviembre de dos mil veintiuno , Rafael Trujano Rojas y Leticia Segura González interpusieron recurso de revisión contra la sentencia de amparo aludida en el párrafo anterior.
Los agravios que hicieron valer consisten, esencialmente, en lo siguiente:
Tocante a la procedencia del recurso extraordinario, manifiestan que el Tribunal Colegiado realizó un análisis de constitucionalidad en las páginas 23 a 28 de la sentencia recurrida, contrario a los criterios interpretativos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con la viabilidad de la indemnización por responsabilidad patrimonial, en contraste con la obligación del accionante de señalar a los servidores públicos que incurrieron en el actuar irregular, al estimar que el no señalar a los agentes que en particular intervinieron, impide el análisis del reclamo, en términos del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
La responsabilidad y obligación del Estado de indemnizar por su actuar irregular es directa, no derivada del actuar de algún agente en específico, por lo que la obligación de señalar servidores públicos en concreto para determinar su posible actuar irregular es contraria a la voluntad del legislador, además, el daño debe ser analizado sin la necesidad de demandar en lo particular a determinados servidores públicos, pues ello es contrario al artículo 109 constitucional.
La obligación de señalar en particular a los servidores públicos que intervinieron en el actuar irregular puede verse colmada con la exhibición del expediente médico que fue requerido por la autoridad responsable; máxime que en el caso concreto lo que se reclama es la prestación de un servicio y atención médica deficiente, en forma institucional.
El Tribunal Colegiado pasó por alto lo resuelto por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la contradicción de tesis 210/2012 , en la que se determinó que en un procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado en materia de atención médico-sanitaria, no se analiza el actuar en particular de algún agente, sino la actuación irregular de la Dependencia en su integridad. De igual forma, en dicho criterio se sostuvo por esa misma Primera Sala, al resolver el amparo directo en revisión 10/2012 , mismo que se vio reflejado en las tesis aisladas 1ª.CLXXI/2014 (10ª.) y 1ª.CLXXII/2014 (10ª.) de rubros, respectivamente: “ RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA .” y “ RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR LA PRESTACIÓN DEFICIENTE DE LOS SERVICIOS DE SALUD PÚBLICA. CUANDO SE CONFIGURA LA NEGLIGENCIA MÉDICA EN ESTOS CASOS. ”.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004 , determinó que, al analizar la responsabilidad patrimonial del Estado, lo que se somete a escrutinio es el actuar irregular estatal y/o institucional y no la de algún agente en particular; coligen que la línea jurisprudencial del Máximo Tribunal se ha trazado en relación con que no se analiza la función individual, sino institucional.
TERCERO. Radicación del recurso de revisión . Por auto de tres de diciembre de dos mil veintiuno , el Ministro Presidente de este Máximo Tribunal tuvo por recibidos los autos y constancias provenientes del Tribunal Colegiado, radicó el recurso asignándole el número de amparo directo en revisión 5595/2021 , y lo admitió , al considerar que en el caso se surte una cuestión propiamente constitucional que reviste un interés excepcional.
De igual forma, determinó turnar los autos a la Ministra Norma Lucía Piña Hernández, y enviarlos a la Sala a la que se encuentra adscrita, a fin de que la Presidenta dictara el acuerdo de radicación respectivo.
CUARTO. Avocamiento. Por acuerdo de veintitrés de febrero de dos mil veintidós, la Presidenta de la Primera Sala determinó que ésta se avocaría al conocimiento del recurso y ordenó remitir los autos a la ponencia designada para la elaboración del proyecto de resolución.
COMPETENCIA
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal; 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo; y 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en los puntos primero y tercero del Acuerdo General 5/2013, emitido el trece de mayo de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno del mismo mes y año. Lo anterior, ya que el recurso fue interpuesto en contra de una sentencia de amparo directo en materia administrativa dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito, y no se advierte necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
Además, se estima pertinente aclarar que, aun cuando el presente amparo directo en revisión no corresponde a las materias de las que en forma ordinaria debe conocer esta Primera Sala en términos de lo dispuesto en el artículo 37 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ello no es obstáculo para que resulte competente para conocer del asunto, pues el párrafo primero del artículo 86 del citado Reglamento dispone que los amparos en revisión en materia administrativa se turnarán a los Ministros de ambas Salas, de manera que si el recurso que nos ocupa se turnó a una Ministra adscrita a esta Primera Sala, entonces en términos de lo dispuesto en el punto Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, esta Sala debe avocarse al mismo.
OPORTUNIDAD
Tal como se advierte de la lectura de las constancias, la sentencia del Tribunal Colegiado fue notificada a la parte quejosa de manera personal el veintidós de octubre de dos mil veintiuno, por lo que dicha notificación surtió efectos el día hábil siguiente, es decir, el veinticinco de ese mes y año.
Por tanto, el plazo establecido por el artículo 86 de la Ley de Amparo para la interposición del recurso de revisión transcurrió del veintiséis de octubre al diez de noviembre de dos mil veintiuno, descontándose los días treinta y treinta y uno de octubre, seis y siete de noviembre del año en cita, por ser sábados y domingos, así como los días uno y dos de noviembre, por ser inhábiles conforme a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de Amparo, en el Acuerdo General 18/2013, de diecinueve de noviembre de dos mil trece, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los días hábiles e inhábiles respecto de los asuntos de su competencia, así como de los de descanso para su personal, y en la Circular SECNO/9/2021 emitida por la Secretaría Ejecutiva de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal.
De esta forma, si el escrito de recurso de revisión se presentó en la Oficialía de Partes Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito el nueve de noviembre de dos mil veintiuno , se concluye que el recurso se interpuso de forma oportuna.
LEGITIMACIÓN
Esta Primera Sala resuelve que el recurso se promueve por parte legitimada para ello, pues se interpone por los quejosos en el juicio de amparo directo ********** del índice del Decimoséptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, del que deriva el presente asunto.
PROCEDENCIA DEL RECURSO
El asunto reúne los requisitos necesarios de procedencia; en efecto, éstos se cumplen si se actualizan dos cuestiones fundamentales previstas en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo.
El primero, consiste en que la sentencia de amparo combatida resuelva sobre la constitucionalidad o convencionalidad de normas generales; establezca la interpretación directa de algún precepto constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte u omita un pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se hubieran planteado en la demanda.
El segundo, corresponde a un requisito subsidiario, en tanto se analiza después de que se surtió el anterior, y consiste en que el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
De acuerdo con lo anterior, se concluye que el recurso de revisión en amparo directo es extraordinario, por lo que es procedente únicamente cuando en la sentencia de amparo se hubiere resuelto sobre la inconstitucionalidad de una norma secundaria, se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política del país, o bien, que habiendo planteado esas cuestiones en los conceptos de violación, el Tribunal Colegiado hubiera omitido su pronunciamiento; lo cual conduce a considerar que subsiste el problema de constitucionalidad, mismo que, además, debe permitir la fijación de un criterio que revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
En el caso, esta Sala concluye que subsiste una cuestión constitucional, ya que desde la demanda de amparo se planteó la inconstitucionalidad del artículo 18, segundo párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, al argumentarse, esencialmente, que es contrario al último párrafo del artículo 109 constitucional.
El Tribunal Colegiado del conocimiento atendió el planteamiento de inconstitucionalidad, concluyendo la regularidad constitucional del precepto cuestionado, esto, al estimar que la exigencia de señalar en particular a los servidores públicos que participaron en el actuar administrativo irregular es acorde con la disposición constitucional en confronta, además de que, sin su precisión, se impide el análisis del reclamo.
En el recurso de revisión, los quejosos recurrentes cuestionan la conclusión de constitucionalidad a la que llegó el Tribunal Colegiado del conocimiento; de esta forma, subsiste un tema de constitucionalidad atinente a la regularidad del artículo 18, segundo párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Finalmente, esta Sala llega a la convicción de que el tema de constitucionalidad referido en el párrafo anterior entraña un interés excepcional, ya que no existe pronunciamiento de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación con la regularidad constitucional del precepto señalado, en la porción normativa controvertida; además, la resolución del presente asunto permitirá a esa Sala continuar bordando su doctrina constitucional sobre el carácter objetivo y directo de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares.
ESTUDIO DE FONDO.
Para el análisis de los agravios hechos valer por los quejosos recurrentes, esta Sala dividirá el estudio de fondo en tres grandes apartados. Primero,
(i) Modelo constitucional de responsabilidad patrimonial del Estado , segundo, (ii) Carácter objetivo y directo de la responsabilidad patrimonial del Estado . Establecido este marco conceptual, se procederá al tercer apartado:
(iii) Resolución del caso concreto .

(i) Modelo constitucional de responsabilidad patrimonial del Estado.

Esta Primera Sala retoma lo resuelto en el amparo directo en revisión 3092/2020 , en el que se destacó que, el catorce de junio de dos mil dos, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la adición de un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Federal, cuyo texto fue el siguiente:

“ Artículo 113 .

La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. ”

Este modelo constitucional, actualmente, se encuentra ubicado en los mismos términos en el artículo 109, último párrafo, de la Ley Fundamental, esto, por virtud del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones constitucionales en materia de combate a la corrupción, publicado en el medio de difusión oficial aludido el veintisiete de mayo de dos mil quince.
En el precedente en cita, esta Sala puntualizó que en la exposición de motivos de la incorporación de un segundo párrafo al entonces artículo 113 constitucional, se señaló, entre otras cuestiones, lo que a continuación se transcribe:

Por ello, resulta impostergable incorporar a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, una garantía de integridad patrimonial en favor de los particulares contra la actividad lesiva que sea consecuencia del funcionamiento regular o irregular del Estado, toda vez que esta incorporación constituiría la base para establecer el deber del Estado de indemnizar al particular que haya sufrido una lesión en su patrimonio, lo cual sería a su vez el fundamento expreso para que en los ordenamientos legales secundarios se desarrollen y pormenoricen los mecanismos a partir de los cuales los particulares podrán reclamar la indemnización correspondiente, en contra de aquellas lesiones patrimoniales causadas por la autoridad estatal que no tengan la obligación jurídica de soportar.

Derivado de lo anterior, la iniciativa que sometemos a la consideración del Honorable Congreso de la Unión propone modificar la denominación del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y adicionar un segundo párrafo al artículo 113 de la propia Carta Magna, a fin de incorporar en el texto constitucional dos aspectos fundamentales:

1. El establecimiento expreso de una nueva garantía que proteja la integridad y salvaguarda patrimonial de los individuos respecto de la actividad del Estado, y

2. La obligación correlativa del Estado a la reparación de las lesiones antijurídicas que con su actividad irrogue en el patrimonio de todo individuo que goce de dicha garantía.

Estas modificaciones constitucionales permitirían desarrollar más adelante, a través de una ley reglamentaria de la materia, un sistema de responsabilidad directa y objetiva del Estado, en mérito del cual se reconocería la obligación de éste, de resarcir los daños y perjuicios que cause a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto.

Esta iniciativa respeta las órbitas de competencia de la Federación y de las entidades federativas, ya que todo aquel que sufra una lesión patrimonial, con motivo de la actividad del Estado, tendrá derecho a ser indemnizado en la forma y términos que lo dispongan las leyes que al efecto expidan el Congreso de la Unión y las legislaturas locales . Es decir, la reforma permitiría que tanto a nivel federal como estatal, se adopten medidas legales que contemplen los lineamientos y requisitos que regularían las características del daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado, las bases para la cuantificación del daño, las relaciones de causalidad entre el daño y la actividad del Estado, así como el procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del Estado, entre otras.

Se advirtió que la intención del órgano reformador de la Constitución fue la existencia de un orden jurídico estructurado, al que se encontraran sometidas las actuaciones del Estado mientras se reconocieran los derechos públicos subjetivos de los gobernados, para lo cual, era necesario el establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos derechos y un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, cuestión que se delegó a los legisladores federales y locales para su regulación.
Se resaltó que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó el contenido de la porción constitucional aludida al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004 ; como se expone a continuación, en dicha ocasión se subrayó que en el proceso legislativo respectivo se hizo referencia, en varias ocasiones, a la necesidad de que la Federación y las entidades federativas expidieran leyes secundarias en la materia, esto, a fin de regular, cuidadosamente, todo el nuevo régimen de responsabilidad patrimonial:

De esta manera, el Único Artículo Transitorio de la reforma al artículo 113 Constitucional insiste en este propósito reglamentario, toda vez que la debida y conveniente aplicación del nuevo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado entraña muy diversos aspectos, como la precisión de cuándo un daño es resarcible, quiénes son los sujetos de la ley, cuáles son las excepciones de la obligación indemnizatoria, qué límites de responsabilidad son necesarios, en qué consiste la reparación, cómo debe calcularse la indemnización debida y ante quién o quiénes debe reclamarse, cuál es el procedimiento de reclamación, cómo se prueba la responsabilidad por parte del reclamante, qué elementos debe contener la resolución respectiva, cuáles son las reglas de prescripción, ante quién se impugna una resolución que niegue la indemnización, o que, por su monto, no satisfaga al reclamante, cómo se resuelven los casos de concurrencia en la irrogación del daño resarcible, bajo qué circunstancia es posible iniciar un procedimiento de recuperación de lo pagado por el Estado contra un servidor público determinado, qué disposiciones normativas deben derogarse a partir de la entrada en vigor de la ley secundaria respectiva, entre otras.

Al respecto, cabe precisar que, en la misma línea argumentativa, en el amparo directo en revisión 3092/2020 , esta Primera Sala determinó que la porción constitucional en estudio contiene una cláusula de reserva que faculta al legislador ordinario, federal o estatal, a regular y delimitar el derecho constitucional a obtener una justa indemnización en caso de que el Estado cause un daño o perjuicio a las personas derivado de su actividad administrativa irregular.
Se explicó que por cláusula de reserva se entiende toda norma contenida en la Constitución Federal que faculta al legislador ordinario, federal o estatal, para regular una determinada materia, o para delimitar, indirectamente, un determinado derecho.
En dicho precedente, esta Sala especificó que cuando el texto constitucional dispone que “ los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes ”, se configura una cláusula de reserva en términos de la cual se confiere al legislador ordinario atribuciones para regular y delimitar el derecho constitucional de las personas a obtener una indemnización en caso de que se le cause un daño en sus bienes o derechos con motivo de la actividad irregular del Estado.
Ahora bien, se aclaró que la normativa que el legislador ordinario emita en ejercicio de dicha facultad no debe ser arbitraria.
Al respecto se citó el amparo en revisión 903/2008 , en el que esta Primera Sala determinó que el contraste entre las normas secundarias y el texto constitucional es un análisis que preferentemente se centra entre normas de contenidos sustantivos, y dado que el citado precepto constitucional establece un derecho sustantivo —y no una delimitación competencial específica— las violaciones que se podrían generar en su contra están vinculadas, en su mayoría, con la determinación de si tales normas secundarias obstaculizan o no el disfrute de la extensión mínima —del derecho— que la Constitución garantiza.
En dicho amparo se resaltó también que el alcance del derecho constitucional que nos ocupa es el de permitir a sus titulares obtener una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, pero no el de otorgar a las personas el “procedimiento” o las “bases” que ellos mismos determinen, pues, según se establece en el precepto constitucional de referencia, como en el artículo único transitorio que lo acompaña, aquellas son cuestiones que están delegadas a las atribuciones normativas de los órganos legislativos secundarios con la única condición de que no restrinjan el contenido mínimo de ese derecho .
Así, esta Primera Sala concluyó que la rama legislativa tiene una amplia libertad para configurar el marco normativo tratándose del derecho a obtener una justa indemnización con motivo de los daños y perjuicios derivados de la actividad irregular del Estado; atribución limitada a no restringir el núcleo esencial de ese derecho.
En el ámbito federal, el legislador —en ejercicio de su libertad configurativa— reguló la materia en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Con el objeto de contextualizar el planteamiento de constitucionalidad que aquí se estudia, esta Sala se referirá a diversos artículos ahí contenidos.
En su artículo 1º, dicha Ley define que tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufren daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. Se determina —en consonancia con la norma constitucional ya referida— que la responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y que la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esa ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.
En ese mismo artículo, el legislador federal define qué habrá de entenderse por actividad administrativa irregular : aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.
El artículo 2º del mismo ordenamiento refiere que son sujetos de la Ley los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Fiscalía General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal.
El artículo 4º establece las condiciones que deben reunir todos los tipos de daños—materiales, personales y morales— que puede ocasionar el Estado para poder ser reclamados y, por tanto, generar la obligación de pago de una indemnización. Los daños habrán de ser: 1) reales, 2) evaluables en dinero, 3) directamente relacionados con una o varias personas y 4) desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.
Los artículos 5º a 16 definen que la indemnización se deberá pagar al afectado mediante una cantidad de dinero, o en especie, así como las bases para determinar dicha indemnización y la forma en que debe cubrirse por parte de las autoridades. Se destaca que el artículo 12 prevé que las indemnizaciones corresponderán a la reparación integral del daño y, en su caso, por el daño personal y moral.
Por cuanto hace a la vía procesal que debe seguirse, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en su Capítulo III, establece el procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales.
El procedimiento administrativo inicia con la presentación de un escrito de reclamación ante la propia entidad o dependencia presuntamente responsable cuyo trámite debe desahogarse de acuerdo con las reglas que prevé la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Conforme a esta última Ley, una vez admitida la demanda, se desahogan pruebas dentro de un periodo de entre tres y quince días, debiéndose notificar a las partes tres días antes del desahogo de pruebas. Posteriormente, se deja el expediente a disposición de los interesados para que en un periodo de entre cinco y diez días formulen alegatos, para después resolver la procedencia o improcedencia de la indemnización. La resolución de la dependencia demandada debe contener como mínimo: lo relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida, la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación.
Habiéndose descrito, esencialmente, el modelo legislativo federal en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, esta Sala procede a abordar una característica fundamental de éste: el carácter objetivo y directo de dicha responsabilidad.

(ii) Carácter objetivo y directo de la responsabilidad patrimonial del estado.

De conformidad con el último párrafo del actual artículo 109 constitucional, el Estado tiene una responsabilidad objetiva y directa por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares; correlativo a esta obligación, como se indicó, este precepto reconoce el derecho de los particulares a recibir una indemnización, conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
Esta Primera Sala retoma lo resuelto en la ya citada acción de inconstitucionalidad 4/2004 en la que, a través del análisis del proceso legislativo que culminó en la introducción al texto constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, el Tribunal Pleno definió lo que ha de entenderse por la responsabilidad objetiva y directa del Estado derivada de los daños que cause con motivo de sus actividades.

(ii.1) Responsabilidad directa del Estado.

Para exponer el significado del carácter directo de la responsabilidad patrimonial del Estado, en la acción de inconstitucionalidad de referencia, el Tribunal Pleno realizó una comparación entre la disposición contenida en el artículo 113 constitucional —hoy 109— y el artículo 1927 del Código Civil para el Distrito Federal (ahora Ciudad de México) en su texto entonces vigente, hoy reformado para ajustarlo precisamente a la ley en materia de responsabilidad patrimonial del Estado.
En la ejecutoria se explica que la regulación tradicional en esta materia consignaba la responsabilidad patrimonial del Estado como una responsabilidad de carácter subsidiario, y sólo por excepción, como una obligación solidaria.
De esta forma, se concluyó que “ la reforma constitucional al artículo 113, en este punto, tuvo por objeto dejar sentado con toda claridad que, a partir de su entrada en vigor, cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandar directamente al Estado sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor .”
Esto es, el Tribunal Pleno interpretó que la reforma constitucional en cuestión implicó un cambio de paradigma, pues ahora la responsabilidad patrimonial del Estado ya no es una consecuencia de un reclamo concomitante o previo a los servidores públicos en particular, sino que se establece la posibilidad de demandar directamente al Estado, con motivo del actuar irregular de sus servidores públicos.
Dicha conclusión, de manera implícita, reconoce que el Estado actúa, regular o irregularmente, a través de los servidores públicos, sin embargo, el gran cambio radica precisamente en que el reclamo sobre la responsabilidad patrimonial se dirige de manera directa al Estado, y no de forma solidaria o subsidiaria con un reclamo contra las personas físicas servidoras públicas que hubieren realizado o materializado la actividad administrativa dañosa, como se contemplaba en el modelo previo.

(ii.2) Responsabilidad objetiva del Estado.

En la acción de inconstitucionalidad 4/2004 el Tribunal Pleno reiteró que de las diversas iniciativas presentadas para la reforma constitucional en materia de responsabilidad patrimonial del Estado se desprendía el objetivo común de incorporar a la Constitución un sistema de responsabilidad patrimonial de carácter objetiva y directa, que viniera a superar el hasta entonces vigente, de carácter subjetivo e indirecto, basado este último en la teoría de la culpa, y regulado en el Capítulo V tanto del Código Civil Federal como del Código Civil para el Distrito Federal (ahora Ciudad de México), correspondiente a la responsabilidad por los hechos ilícitos.
A partir de lo anterior, en la ejecutoria en cuestión se resaltó la diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva (siguiendo, en términos muy generales, la orientación de la responsabilidad civil), entendiéndose que la segunda implica la presencia de negligencia, culpa, dolo o intencionalidad en la realización de la actividad que genera el daño, en tanto que la primera se apoya en la teoría del riesgo, donde resulta ajeno a la configuración de la responsabilidad, la demostración de aquellos factores subjetivos, es decir, si hubo o no intencionalidad dolosa, o bien, culpa o negligencia en la actuación.
Así, el Tribunal Pleno clarificó que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial del Estado se traduce en que “ sea cual fuere la conducta del servidor público, normal o anormal, con culpa o sin culpa, lícita o ilícita, el Estado debe responder por los daños que ocasionen sus agentes, pues sólo debe tomarse en cuenta para ello el daño objetivo que lesione los derechos de los particulares, con motivo de la actividad del Estado. ”

(iii) resolución del caso concreto.

El análisis del caso en concreto se abordará por medio de dos apartados:
I. regularidad constitucional del artículo 18, segundo párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado; y, II. El alcance y significado que atribuyó a dicho precepto el Tribunal Colegiado, al establecer la consecuencia de su incumplimiento en el caso.
Regularidad constitucional del artículo 18, segundo párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Como se desarrollará a continuación, esta Sala llega a la conclusión de que devienen infundados los planteamientos hechos valer por los recurrentes en el sentido de que el segundo párrafo del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es contrario al artículo 109 constitucional, en particular, al carácter objetivo y directo que caracteriza a dicha responsabilidad.
De los conceptos de violación sintetizados previamente, se desprende que el argumento principal de los quejosos en el juicio de amparo, radicó en sostener que el artículo 18, segundo párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es violatorio del derecho de acceso a la administración de justicia y al de la obtención de una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, al establecer como requisito de la demanda en el procedimiento ante la sede administrativa, el de señalar al o a los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considera irregular. En específico, adujeron que este requisito resulta contrario al carácter objetivo y directo de la responsabilidad patrimonial del Estado.
El Tribunal Colegiado del conocimiento estimó infundado ese planteamiento. A partir de la advertencia de que el Poder Reformador entregó al legislador ordinario libertad de configuración en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, concluyó que el legislador puede diseñar el sistema en la materia y determinar como un requisito de la demanda el señalamiento del o los servidores públicos que en ejercicio de sus funciones intervinieron en la actividad administrativa que se considera irregular. Además, el Tribunal Colegiado razonó que la finalidad del requisito establecido en el segundo párrafo del artículo 18 de la Ley en cuestión es comprobar que efectivamente se hubiera realizado una actividad irregular.
Expuso que no resulta excesivo el requisito que se impone, ni tampoco deja inaudito al denunciante en caso de desconocer el nombre de los servidores públicos involucrados, porque el artículo reclamado establece la frase “en su caso”, lo que permite al interesado señalar, si posee el antecedente , el nombre de los servidores públicos involucrados en la actividad que le afecta, y en caso de que no sea así, admite que simplemente refiera el área a que pertenecen esos servidores, y los pormenores de su actuación, para que la autoridad actúe en consecuencia.
Concluyó que debe analizarse previamente el actuar del servidor público y las consecuencias que éste provoque, a partir de su señalamiento, o del área a que éstos pertenecen, cuestión que sólo la parte directamente afectada por la supuesta actividad irregular de los servidores públicos podría precisar, pues —a su parecer— sólo a partir de ese señalamiento es que se podría detectar y, por ende, analizar la afectación que la actividad irregular le causa.
Inconformes, los quejosos recurrentes controvirtieron estas consideraciones, redarguyendo en los agravios , esencialmente, que la obligación de señalar a los servidores públicos en concreto que intervinieron en el actuar irregular, resulta contraria al artículo 109 constitucional —y a diversos precedentes de esta Suprema Corte— pues la responsabilidad patrimonial del Estado, al ser objetiva y directa, se basa en el análisis de la actividad administrativa irregular estatal o institucional, y no en particular de la actuación de los servidores públicos.
Como se anunció ya, esta Sala llega a la convicción de que el segundo párrafo del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es acorde al mandato constitucional en la materia. En particular, como se verá, el precepto cuestionado atiende al carácter objetivo y directo de dicha responsabilidad en términos del artículo 109 constitucional.
Para explicar tal aserto, se estima pertinente acudir a la exposición de motivos de la Cámara de Senadores, que fungió como la de origen respecto de la expedición de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en cuanto se plasmó lo siguiente:

“(…) Por tanto, la adopción de un régimen de responsabilidad de naturaleza objetiva y directa como se propone en la presente iniciativa de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, tiene como principales finalidades:

- Cumplir con un imperativo de justicia y fortalecer el Estado de Derecho mexicano;

- Elevar la calidad de los servicios públicos, y

- Profundizar o restablecer la confianza de los gobernados frente al Estado, así como en la respetabilidad del Derecho como el mejor instrumento de solución de los problemas de la convivencia social.

El sistema que se propone en la presente iniciativa busca menos identificar culpable que reparar la inevitable secuela incidental de daños residuales y la creación constante de riesgos; no consiste, tampoco, en pagar cualquier daño con cargo al erario público, sino hacer más eficientes los servicios públicos que proporciona el Estado y, en forma específica, la Administración Pública, como se ha dicho y establecido con éxito en otros países.

En efecto, la evolución de las técnicas de participación administrativa en la vida social y económica del país conlleva el incremento acelerado de riesgos a cargo de los particulares, la cual ha originado la necesidad de una mayor protección a favor de éstos.

Los daños susceptibles de ser reparados, de acuerdo con su naturaleza, no tienen exclusión; es decir que todo daño, sea de carácter material, personal -sean éstos derivados de la muerte de una persona o sean éstos consecuencia de las lesiones corporales- o, incluso, moral, debe ser indemnizado, en tanto sean evaluables económicamente y provengan de la actividad o función administrativa del Estado expresada en forma de actos administrativos o hechos materiales. Debe entenderse que la actividad o función de la Administración Pública comprende todos los actos o hechos administrativos que ésta realice.

Cabe aclarar, sin embargo, que si bien en la presente iniciativa se reconoce el derecho a la indemnización por los daños provenientes de la actividad administrativa, no podemos hablar propiamente de responsabilidad patrimonial del Estado sin que dicha obligación se haga igualmente extensiva a los daños causados por las funciones y actos materialmente administrativos que realicen los órganos legislativo y judicial. Habrá que advertir, desde luego, que la obligación indemnizatoria se ajustaría a los términos y condiciones que establecieran las leyes orgánicas respectivas; y en lo no previsto, se estaría a lo dispuesto en esta Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en lo que resulte aplicable.

A manera de síntesis, quisiéramos puntualizar aquí las cuatro causas doctrinalmente identificables de imputación de responsabilidad patrimonial al Estado, de carácter objetiva y directa : a) la realización directa y legítima -sin falta- de daños incidentales resarcibles por parte de la Administración Pública (tomando en consideración, en éste y los demás supuestos, los acotamientos ya señalados respecto a los Poderes de la Unión), siempre y cuando no hubiese obligación jurídica de soportarlos
-noción objetiva de perjuicio antijurídico-; b) la actuación ilícita de la Administración Pública, a través del actuar reprochable de sus agentes o servidores públicos -incluidos los daños impersonales o anónimos-, siendo éste el supuesto más común de imputación (y el que genera indemnizaciones integrales como se comentará ulteriormente) ; c) los daños y perjuicios producidos a consecuencia de los llamados casos de "riesgo creado por la Administración Pública". No contempla, pues, cualquier daño imaginable, lo que nos llevaría a otra posición por demás indeseable e insostenible económicamente, conocida como "socialización del riesgo"; y, por último, d) los daños derivados de "enriquecimiento sin causa" aplicables a la Administración Pública.

En términos generales, la iniciativa de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que sería reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 Constitucional que aquí se presenta, contempla los lineamientos y requisitos que regularían las características del daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado , las bases para la cuantificación del daño, las relaciones de causalidad entre el daño y la actividad del Estado, el procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del Estado, así como los medios de impugnación administrativa y jurisdiccional.

…

Además, no todas las lesiones patrimoniales que se le puedan causar a los particulares, necesariamente tienen que provenir de la conducta activa u omisiva de los servidores de la Administración Pública, ya que en un número importante las afectaciones lesivas derivan de problemas organizacionales de la propia Administración que no pueden válida y justamente atribuirse a los servidores públicos en forma individual. En efecto, en múltiples ocasiones se presentan los llamados daños anónimos que son aquellos en que no es posible identificar o individualizar con precisión a sus causantes, como consecuencia de la naturaleza propia del servicio de que se trate, y que, sin embargo, generan daños que el particular no tiene la obligación jurídica de soportar. La doctrina también ha denominado a tales daños como impersonales o institucionales .”

Como puede apreciarse de la transcripción anterior, el legislador federal, partiendo del carácter objetivo y directo que caracteriza a la responsabilidad patrimonial del Estado en términos del artículo 109 constitucional, advirtió la necesidad de que la regulación de ésta comprendiera las diversas causas de imputación que podrían dar lugar a su configuración, y reconoció como tales (i) la causación de daños incidentales con motivo de una actuación directa y legítima (sin ilicitud) de la Administración Pública; (ii) los daños causados por el mero riesgo creado ; (iii) los daños derivados de un enriquecimiento sin causa ; y en lo que importa destacar, (iv) advirtió la relativa a la actuación ilícita de la Administración Pública, en la que distinguió dos formas distintas en que se puede concretar el actuar irregular del Estado.
En efecto, de la exposición de motivos se desprende que el legislador ponderó que la actuación ilícita de la Administración Pública, podría actualizarse a partir de conductas concretas reprochables, activas u omisivas, de sus agentes o servidores públicos en lo individual ; pero también era factible que se tratara simplemente de un actuar ilícito atribuible a la Administración Pública por sus problemas organizativos, sin que se pudiera individualizar en modo cierto a un agente o servidor público causante.
Este señalamiento del legislador, en el sentido de que los daños a los particulares por la actividad ilícita del Estado, pueden derivar, ya sea del actuar individualizado de determinados agentes o servidores públicos, o bien, de la Administración Pública como ente, dando lugar en este último supuesto a daños que denominó como de origen “anónimo o impersonal”, se reitera, se sustentó en el reconocimiento de que no siempre es posible identificar conductas —ilícitas— específicas como causa del daño, ni a los agentes o servidores públicos que las hayan realizado; siendo estos últimos daños —a decir del legislador— los más comunes.
A partir de lo anterior, si bien es cierto que la legislación de la materia conservó como causa genérica de la responsabilidad patrimonial del Estado un único supuesto de imputación, a saber: la actividad administrativa irregular , sin duda en éste quedan comprendidos aquellos que el legislador identificó en su motivación y cualquier otro que encuadre en la definición de actividad administrativa irregular como aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.
Así, es posible sostener que el segundo párrafo del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado debe ser entendido en congruencia con esa intención legislativa, en cuanto establece que en la demanda se debe señalar, en su caso , al o los servidores públicos que intervinieron en el actuar que se estime irregular.
Por ende, esta Sala desprende que la porción normativa “ en su caso ” permite establecer que la exigencia contenida en el segundo párrafo del precepto en estudio, se actualiza para aquellos casos en que el particular reclama la generación de daños al Estado, derivados de actuación ilícita concreta atribuida a uno o más servidores públicos, que ha identificado o que necesariamente debió identificar, conforme a los hechos en que sustente su pretensión indemnizatoria; mas no cuando la reclamación se sustente en daños atribuidos al ente público en forma institucional, que, por sus circunstancias, es inviable identificar o el particular desconoce posibles conductas específicas de determinados servidores públicos como las generadoras del daño.
Esto es, en su demanda, los particulares habrán de señalar el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que tilden de irregular, en caso de que, conforme a los hechos en que sustenten su pretensión, ésta descanse en la imputación de una actuación ilícita específica de un determinado o determinados servidores públicos, en la que necesariamente hayan podido o debido individualizar o identificar a aquel o aquellos como realizadores de los hechos o actos causantes del daño.
Pero no están obligados a satisfacer esa exigencia cuando los hechos en que se sustente la causación del daño, se imputen al ente del Estado , es decir, a una dependencia, entidad u órgano, o inclusive, a alguna determinada área del respectivo ente público, y por sus circunstancias, el particular no identifique conductas concretas individuales atribuibles a uno o más servidores públicos plenamente identificados por él, ni haya estado en la posibilidad de conocerlas, sino que sostenga su pretensión en un actuar ilícito institucional del ente público que generó daños en forma impersonal o anónima.
Esto último, en el sentido de que los eventuales servidores públicos realizadores de conductas posiblemente causantes del daño no sean identificables para él, caso en el cual, evidentemente, bastará que el particular exponga en su demanda, la actividad administrativa que considera irregular, y las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que conoce que ésta se verificó, los daños causados, y el nexo de causalidad entre ambos.
Asimismo, es dable entender que tratándose de actividad administrativa que se tilde irregular por la causación de daños incidentales, daños derivados de un mero riesgo creado, daños derivados de un enriquecimiento sin causa, o cualquier otro supuesto dañoso que no implique propiamente o en el que no sea determinante la imputación de actuaciones ilícitas específicas y concretas de servidores públicos determinados, la exigencia del segundo párrafo del artículo 18 debe ser interpretada bajo la misma lógica, es decir, que sólo opera cuando de los hechos narrados, se pretenda atribuir algún tipo de intervención cierta a algún servidor o servidores públicos que necesariamente debieran y hayan podido ser identificados por el solicitante, conforme a las circunstancias del caso.
Ahora bien, el anterior entendimiento del precepto, a juicio de esta Sala, es compatible con los caracteres de la responsabilidad patrimonial del Estado como objetiva y directa , en términos del artículo 109 constitucional (y del propio precepto 1º de la ley federal de la materia).
Ello, porque el señalamiento, en su caso, del o los servidores públicos que hayan intervenido en la actividad administrativa que se considere irregular, en la demanda de responsabilidad patrimonial del Estado, no significa que el particular tendrá que acreditar dolo, culpa o negligencia en las conductas concretas que les atribuya; por ende, la responsabilidad del Estado conserva su calidad de objetiva .
De igual modo, tal señalamiento del o los servidores públicos, no implica que éstos tendrán el carácter de demandados o responsables para efectos del procedimiento administrativo, el cual atañe únicamente al ente u órgano público; por lo que la responsabilidad del Estado conserva su calidad de directa .
En ese sentido, debe decirse que los quejosos parten de una premisa falsa al considerar que el precepto cuestionado impone la obligación de demandar en lo particular o previamente, a los servidores públicos que se considere actuaron de manera irregular, y por ello es contrario a la responsabilidad patrimonial directa del Estado. Ello no es así.
La exigencia de señalar en la demanda o reclamación, en su caso , al servidor o servidores públicos involucrados en el actuar que se considere irregular, no tiene ese alcance que le atribuyen los recurrentes, el cual, no sólo no es acorde con la literalidad del precepto que claramente alude en su primer párrafo a que la o el presuntamente responsable será la dependencia, entidad u organismo constitucional autónomo —no servidores públicos personas físicas— sino que dicho alcance tampoco puede desprenderse o colegirse de alguna eventual interpretación del mismo ni del propio sistema jurídico en que se inserta, en el que, como se explicó, se prevé que la responsabilidad recae sobre los sujetos de la ley que son los entes públicos en forma directa (al margen de la posibilidad de éstos de repetir contra sus servidores conforme a la misma legislación).
Asimismo, se reitera, la recurrente incurre en error al postular o sugerir que la exigencia en cuestión implica que se les impone acreditar dolo, culpa o negligencia de los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que consideran irregular, desconociéndose que la responsabilidad del Estado es objetiva. Este alcance tampoco es atribuible a la norma en análisis conforme a su literalidad, ni se advierte alguna otra norma en la ley de la materia que permita hacer esa intelección, pues como se explicó, el carácter objetivo de la responsabilidad del Estado entraña la acreditación de actividad administrativa irregular —entendida como aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate— el daño causado, y una relación de causalidad entre ambos, más no se exige en forma alguna la demostración de factores subjetivos de imputación.
Así, esta Sala llega a la convicción de que la exigencia a la parte interesada de que su demanda cumpla con el requisito en estudio, en las condiciones referidas, establecida en la porción normativa examinada, es razonable y está justificada , pues su propósito se circunscribe a posibilitar el pleno conocimiento por parte del ente público que habrá de determinar sobre la procedencia de la indemnización en la sede administrativa, de los hechos en que se sustenta la pretensión , y particularmente, de la existencia de la actividad administrativa que se imputa como irregular, cuando ésta se base en forma sustancial, en conductas concretas atribuidas a un servidor o servidores públicos, que necesariamente identificó o debió identificar; sin que tal requisito contraríe, como se explicó, los caracteres de objetiva y directa que reviste la responsabilidad patrimonial del Estado conforme al artículo 109 constitucional.
Finalmente, cabe agregar que la razonabilidad y justificación de la norma resulta, además, acorde con los criterios probatorios que la ley de la materia dispone en su artículo 21, relativos a que: cuando la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente, y, en su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada. Criterios probatorios que, evidentemente, se dificultaría su aplicación, si a pesar de que los hechos en que se sustente la pretensión del promovente postulen la realización de conductas concretas atribuibles a servidores públicos determinados, no fuere exigible la identificación de éstos en la demanda, cuando necesariamente haya sido de su conocimiento.
Asimismo, la porción normativa en estudio es consecuente con la carga dispuesta al reclamante en el artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, consistente en probar la responsabilidad del Estado, por no tener la obligación de soportarla —con independencia de las excepciones que existan respecto de dicha carga—; y con la carga que atañe al Estado, a través del ente público señalado como responsable, de probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo, que los daños no son consecuencia de actividad administrativa irregular, que derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables, o bien, que medió fuerza mayor. Cargas probatorias que se obstaculizarían si no fuere exigible al promovente precisar el o los servidores públicos involucrados, cuando su reclamo se sustente en conductas específicas individualizadas atribuidas a personas determinadas.
De igual modo, la exigencia es congruente con el objetivo general de este modelo de responsabilidad adoptado por la norma constitucional, que no tiene como finalidad que se cubra cualquier daño con cargo al erario público, sino, se reitera, el daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.
Por todo lo anterior —contrario a lo sostenido por los quejosos recurrentes— esta Primera Sala llega a la conclusión de que el segundo párrafo del artículo 18 de la Lay Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no es violatorio del artículo 109 constitucional, particularmente, del carácter objetivo y directo que ahí se mandata.
El alcance y significado atribuido al artículo 18, párrafo segundo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, por el tribunal colegiado del conocimiento, respecto a la consecuencia de su incumplimiento en el caso.
Con independencia de la conclusión a que se arribó en el apartado anterior, resulta fundado el agravio de la parte quejosa recurrente cuando refiere que el Tribunal Colegiado realizó una interpretación inconstitucional del artículo 18, párrafo segundo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en cuanto determinó que, ante la omisión de señalar en la demanda de indemnización, a los servidores públicos que en específico intervinieron en la actividad administrativa que ellos señalaron como irregular, procedía confirmar la desestimación de su pretensión. Ello no debió entenderse así, pues a su decir, al margen de que esa parte atribuyó una actividad administrativa irregular en forma institucional por la deficiente prestación del servicio de salud, lo cierto era que, de las constancias que ya obraban en el propio procedimiento, era posible identificar al personal de salud que intervino en los hechos que señaló como dañosos.
Atendiendo a la causa de pedir derivada del argumento aludido, esta Primera Sala se ve constreñida a dilucidar, en forma indispensable, si fue correcto el alcance y significado atribuido por el Tribunal Colegiado a la porción normativa en cuestión; específicamente, respecto de la consecuencia que le atribuyó, ante la falta de señalamiento en la demanda, de los servidores públicos en particular, esto, en cuanto a la contravención a los derechos fundamentales que refiere la parte quejosa recurrente, para lo cual, en aras de la correcta solución de la litis constitucional en este recurso, atenderá a las circunstancias procedimentales.
Como se desarrollará a continuación, esta Sala llega a la conclusión de que el Tribunal Colegiado del conocimiento efectivamente otorgó un alcance inconstitucional al artículo 18, párrafo segundo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado al concebir que la omisión del demandante de señalar a los agentes que intervinieron en el presunto actuar irregular en términos de dicho precepto, impide el estudio de fondo de la cuestión planteada.
Al resolver el amparo directo 16/2021 , esta Sala explicó que la negativa ficta es un tipo de acto presunto (presunción legal iuris et de iure ) que deriva del silencio que guarda la administración y que se encuentra regulado por la ley con el objeto de dotar de certidumbre a los administrados; se finca en la obligación de la administración de dar respuesta a una solicitud, petición o instancia iniciada por aquellos y se constituye como una garantía para el acceso a la tutela judicial y para la oportuna resolución de tales solicitudes o instancias.
En este precedente se aclaró que la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del administrado, lo que implica una denegación tácita del fondo de su petición, de manera que el contenido de una resolución negativa ficta se limita a lo expresamente solicitado ante la autoridad administrativa y que se entiende tácitamente negado.
Se adujo que, por ello, al impugnarse este tipo de resoluciones mediante juicio contencioso administrativo, el análisis de su legalidad se limita a las prestaciones originalmente pedidas. Así, una vez instado ante los tribunales de lo contencioso administrativo el cuestionamiento sobre la legalidad de una resolución negativa ficta, la autoridad administrativa demandada adquiere el deber de exponer los fundamentos y los motivos que sustentan, precisamente, el negarle al particular el reconocimiento del derecho subjetivo que subyace a su petición; ello, sin que exista para la autoridad la posibilidad de justificar esa negativa en otros aspectos, tales como cuestiones formales, en requerimientos o en la falta de realización de actos que tienen cabida durante el procedimiento o instancia respectiva , porque ese derecho le precluye a la autoridad como una sanción a su inactividad.
Se justificó lo anterior en lo dispuesto por los artículos 15, fracción IV, 17, fracción I y 22, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, de los que se desprende que la autoridad demandada, a quien se le atribuye una negativa ficta, tiene la obligación de proporcionar los motivos y fundamentos de fondo que sustentan su negativa.
Se concluyó que, acorde a lo establecido en los numerales 51, fracción IV, 52, fracción V, inciso a) y 57, fracción I, inciso c), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuando la autoridad al contestar la demanda de nulidad no proporcione los hechos y derecho en lo atinente al fondo de la negativa ficta, debe declararse su nulidad considerando que esa resolución se encuentra viciada, precisamente, en cuanto al fondo. Lo que implica que se reconozca al accionante la existencia del derecho subjetivo afecto a esa negativa y condenar a la autoridad al cumplimiento de la obligación correlativa. Ello, conllevará a que la autoridad no podrá dictar una nueva resolución sobre los mismos hechos, salvo que se le señalen los efectos que le permitan volver a emitirla, pero sin que esa nueva resolución le perjudique más que la resolución negativa ficta anulada.
A partir de lo anterior, y no obstante esta Sala reconoce la constitucionalidad del requisito de, en su caso , señalar en la demanda al o los servidores públicos del Estado que tuvieran intervención o injerencia en los actos irregulares materia del citado procedimiento de reclamación, lo cierto es que la interpretación y alcance conferido por el Tribunal Colegiado del conocimiento al artículo examinado, resultó violatorio de los derechos fundamentales de audiencia y tutela judicial efectiva, esto, en relación con el derecho a la reparación por responsabilidad patrimonial del Estado, en términos de los artículos 14, 17 y 109, último párrafo, de la Constitución.
En efecto, de inicio, debe advertirse que el artículo 18, párrafo segundo, de la ley de la materia, no establece expresamente consecuencia en caso de que el denunciante no colme el requisito contenido en su segundo párrafo; la norma no dispone que necesaria e indefectiblemente ello acarree la desestimación de la demanda, máxime que, como se ha expuesto en el apartado anterior, tal exigencia es contingente, y dependerá de los términos en que el reclamante plasme los hechos en que sustente su pretensión, concretamente, el supuesto de imputación de actividad administrativa que considera irregular, así como de las circunstancias materiales en que ésta se haya verificado y si necesariamente identificó o debió identificar a los servidores públicos involucrados o prevalecieron condiciones que impidieron tal conocimiento, etcétera, por lo que la aplicación de una consecuencia a la falta de cumplimiento de tal requisito, admite en alto grado, la discrecionalidad y prudente arbitrio del ente público.
En ese sentido, tanto el Tribunal Colegiado, como la Sala responsable, al interpretar que en términos de dicho precepto la omisión de un requisito formal de la demanda presentada en la sede administrativa —como el señalamiento de los funcionarios públicos involucrados— tiene el efecto directo, en vía jurisdiccional, de provocar la improcedencia de la reclamación, colocó en estado de indefensión a la parte quejosa.
Por ello, esta Primera Sala procede a fijar la interpretación constitucionalmente válida del artículo 18 de la Ley Federal Responsabilidad Patrimonial del Estado, en relación con la consecuencia que procede cuando el reclamante —en el procedimiento ante el ente administrativo— omita algún requisito formal, y operó la negativa ficta que se impugna en vía jurisdiccional.
En efecto, lo que esta Sala ha de resolver es qué procede cuando se analiza una negativa ficta en vía jurisdiccional en términos de los artículos 19 y 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en relación con el diverso artículo 18, párrafo segundo, cuando en la reclamación no se precisa a los servidores públicos que intervinieron en el acto administrativo presuntamente irregular.
A partir del criterio fijado en el amparo directo 16/2021 resulta que una consecuencia de la negativa ficta es que la autoridad demandada en un juicio de nulidad no pueda deponer argumentos formales, en requerimientos o en la falta de realización que tienen cabida durante el procedimiento o instancia respectiva, en defensa del acto impugnado al momento de contestar la demanda.
Conforme a la propia línea argumentativa desarrollada en el amparo directo 16/2021 , esta Primera Sala llega a la conclusión de que no es dable que la autoridad jurisdiccional que conozca del juicio de nulidad intentado en contra de una negativa ficta, resuelva con base en aspectos formales, sino que deberá privilegiar la solución del fondo del conflicto sobre los formalismos procedimentales.
Lo anterior ya que, como se señaló con anterioridad, la oportunidad de formular requerimientos en términos de los artículos 17 y 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en relación con los diversos 15 y 17-A de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se actualiza en la instancia seguida ante la entidad u organismo administrativo que conoce del procedimiento ordinario de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado, no así en la vía jurisdiccional instada en contra de su negativa ficta.
La negativa ficta se configura como una sanción por inactividad al ente u organismo demandado, consistente precisamente en no poder alegar argumentos formales en defensa del acto impugnado. En congruencia con lo anterior, se constituye la obligación de la autoridad jurisdiccional de resolver el fondo de la cuestión planteada pues, de lo contrario, si el órgano jurisdiccional de oficio pudiera retomar el análisis de los aspectos formales, se anularía la consecuencia por la inactividad del Estado.
En el caso, el órgano administrativo que conoció de la reclamación previno a los reclamantes para que acompañaran documentos que acreditaran su personalidad; precisaran las unidades médicas que brindaron atención; y, además, especificaran el daño provocado en sus esferas jurídicas. Lo anterior fue notificado por estrados a los reclamantes y, ante la falta de desahogo de la prevención, el órgano administrativo determinó desechar la reclamación. El acuerdo de desechamiento se notificó a los reclamantes por estrados.
En contra de lo anterior, los reclamantes promovieron juicio de nulidad, que fue resuelto por la Tercera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el sentido de sobreseer en el juicio; en contra de esta resolución, los reclamantes presentaron demanda de amparo directo, que fue resuelta por el Decimoséptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el sentido de conceder el amparo a los quejosos, para el efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, dictara otra en la que desvirtuara el motivo de improcedencia y sobreseimiento y, de no existir diverso motivo que se actualizara, resolviera sobre el fondo de la cuestión.
En cumplimiento, la Sala responsable emitió una nueva resolución, en la que substancialmente determinó, por un lado, que la autoridad no resolvió la reclamación ya que la notificación del requerimiento y desechamiento no fueron debidamente notificados, lo que generó que se tornaran extemporáneas y, en consecuencia, operara la negativa ficta; y por el otro, resolvió que la reclamación era infundada, ya que los reclamantes no precisaron a los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que estimaron irregular. Lo anterior fue confirmado por el Tribunal Colegiado del conocimiento en la resolución que se combate en el recurso de revisión que aquí se estudia.
Como se adelantó ya, la interpretación del Tribunal Colegiado del conocimiento en el sentido de que la falta de precisión de los agentes estatales que intervinieron en el presunto actuar irregular en términos del artículo 18, párrafo segundo, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado impide el análisis de los argumentos relacionados con la indemnización solicitada, así como los relativos a la existencia del daño moral y su reparación, y el reconocimiento de validez de la negativa ficta y la consecuente desestimación de la reclamación, contravino los artículos 14, 17 y 109, último párrafo constitucionales, porque dejaron en estado de indefensión a la parte quejosa.
Para garantizar la tutela judicial efectiva del demandante, el Tribunal Colegiado debió considerar que, al haberse tenido por configurada la resolución negativa ficta como sanción de la inactividad del órgano administrativo, precluyó su posibilidad de argumentar sobre el aludido requerimiento y/o sobre la falta de satisfacción de una exigencia formal de la demanda.
En ese orden de ideas, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y ordenar que el Tribunal Colegiado del conocimiento dicte otra en la que analice, con base en la interpretación realizada en esta sentencia, la demanda de amparo promovida por los quejosos recurrentes.
DECISIÓN
En las circunstancias relatadas, ante lo fundado de los agravios del recurso de revisión conforme a su causa de pedir, analizados en el último subapartado de esta resolución, se impone revocar la sentencia recurrida y se ordena el regreso de los presentes autos al Decimoséptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, a fin de que resuelva atendiendo a las consideraciones vertidas por esta Sala en el apartado de estudio de fondo de esta ejecutoria.

Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. Devuélvanse los autos al Decimoséptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para los efectos precisados en el apartado V de este fallo.

Notifíquese ; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de procedencia, y en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la Ministra Norma Lucía Piña Hernández (Ponente) y los Ministros Juan Luis González Alcántara Carrancá, Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien se reserva el derecho de formular voto concurrente, y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, y la Ministra Presidenta Ana Margarita Ríos Farjat.