amparo directo en revisión 2625/2022
Suprema Corte de Justicia de la Nación

amparo directo en revisión 2625/2022

Fecha: 07-Sep-2022

ANTECEDENTES

  1. Juicio de nulidad. Una sociedad anónima de capital variable demandó la nulidad del incumplimiento de contrato de obra pública a precio alzado y tiempo determinado de diecisiete de agosto de dos mil doce, específicamente la omisión de pago de las estimaciones uno, dos, cuatro y cinco.
  2. La Primera Sala Unitaria del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Veracruz declaró la nulidad lisa y llana del incumplimiento de contrato, condenó a la Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas del Estado de Veracruz a pagar determinada cantidad, y vinculó a la Secretaría de Finanzas y Planeación de la misma entidad al cumplimiento de la sentencia.
  3. La parte actora, la Secretarías de Finanzas y Planeación y de Infraestructura y Obras Públicas, y la Dirección General de Construcción de Caminos y Carreteras Estatales, las últimas tres del Estado de Veracruz, interpusieron sendos recursos de revisión contra la sentencia de la mencionada Primera Sala del tribunal contencioso administrativo estatal.
  4. La Sala Superior del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Veracruz modificó la sentencia recurrida, condenó a la Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas de la entidad federativa a pagar una cantidad de dinero mayor a la establecida en primer término, así como los gastos financieros generados, y vinculó a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado al cumplimiento de la resolución.
  5. Demanda de amparo directo. El Subprocurador de Asuntos Contenciosos de la Procuraduría Fiscal de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, en representación de la secretaría y su tesorería, promovió amparo directo en el que manifestó esencialmente lo siguiente:
    1. La sentencia reclamada es incongruente y carece de debida fundamentación y motivación, porque no se analizó la causa de improcedencia del juicio contencioso administrativo hecha valer desde la primera instancia contenida en el artículo 289 del Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz, en el sentido de que la autoridad quejosa no dictó, ordenó, ejecutó o trató de ejecutar el acto impugnado, de manera que no puede atribuírsele la calidad de demandada.
    2. La responsable indebidamente le vinculó al cumplimiento de la sentencia reclamada, con base en que aun cuando la autoridad quejosa no firmó el contrato, sí se le mencionó en éste y cuenta con facultades de pago, lo cual contraviene el principio de pacta sunt servanda que prevé que de un contrato sólo pueden derivar obligaciones para quienes lo suscribieron.
    3. La autoridad quejosa si bien cuenta con atribuciones legalmente conferidas para atender los asuntos de su competencia, en ningún caso tiene a cargo el deber de responder por contratos que firmaron otras autoridades, ya que tiene sus propios compromisos, los cuales también incluyen los que va adquiriendo en la vía contractual.
  6. Sentencia del tribunal colegiado de circuito. El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito conoció del asunto y dictó sentencia en la que sobreseyó en el juicio con base en las consideraciones siguientes:
    1. Es fundada la causa de improcedencia hecha valer por la Sala Superior del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa en su informe justificado, quien señala se actualiza la establecida en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con los numerales 6 y 7 de la misma ley, debido a que las personas morales oficiales únicamente resienten un perjuicio cuando se afecta su interés patrimonial.
    2. De acuerdo con el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con los preceptos 107, fracción I, constitucional, y 5º, fracción I, de la ley en mención, el juicio de amparo, por regla general, sólo puede promoverse por persona física o moral de derecho privado, cuando considere que la norma general o el acto que reclama le ocasione una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en razón de una situación especial frente al orden jurídico, dado que tal afectación es la que le otorga legitimación para promover la instancia constitucional.
    3. Sin embargo, de conformidad con el artículo 7º de la Ley de Amparo, existe la posibilidad de que las personas morales públicas ocurran al juicio constitucional, para lo cual es necesario que la norma general o el acto reclamado afecte su patrimonio , siempre que la problemática se genere dentro de relaciones jurídicas que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares, es decir, requiere que no realicen funciones de autoridad, sino que actúen como personas morales de derecho privado.
    4. Si el Estado actúa como persona moral de derecho privado y es capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones y, como consecuencia, resulta afectado por una ley o acto de autoridad en sus bienes propios, de los que es poseedor y que le son indispensables para llevar a cabo sus funciones, entonces está legitimado para ejercer el juicio de amparo en defensa de sus intereses patrimoniales; pero si aquél promueve el juicio constitucional con el carácter de entidad jurídica pública, es claro que no se encuentra dentro de la hipótesis que establece el artículo 7º de la Ley de Amparo.
    5. Lo expuesto se corrobora por su sentido con las consideraciones sustentadas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la resolución dictada en la contradicción de tesis 4/2003-SS, que dio origen a la jurisprudencia de rubro: PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO CUANDO ACTÚAN COMO AUTORIDADES DEMANDADAS EN UN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, POR ACTOS RELACIONADOS CON SERVIDORES PÚBLICOS DE CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA.
    6. En el caso, la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz y su tesorería carecen de legitimación para promover el juicio de amparo directo en su carácter de autoridades vinculadas al pago de las demandadas en el juicio contencioso administrativo, en el que la génesis del juicio versó sobre el actuar de dichos entes estatales en su carácter de personas morales de derecho público, puesto que actuaron en uso de su potestad administrativa, afectando la esfera de derechos del particular.
    7. La relación entre la actora y dicha autoridad es de naturaleza administrativa, que se constituye como una relación de autoridad hacia el gobernado (supra a subordinación), ya que esos organismos públicos pueden crear, modificar o extinguir ante sí o por sí, situaciones jurídicas, sin el consenso del particular.
    8. La Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz y su tesorería carecen de legitimación para promover el juicio de amparo, porque no lo hacen con el carácter asimilado a un particular, esto es, en un plano similar al del gobernado afectado, que es el único caso en que puede acudir en defensa de sus intereses patrimoniales, en la medida de que en la controversia de origen la actuación de las citadas autoridades fue como tal, debido a su relación de orden administrativo con la actora y no como particulares.
    9. Máxime que en la sentencia reclamada se vinculó a la mencionada secretaría por ser ésta la que ejerce los recursos financieros, y a su titular, porque de acuerdo a la atribución de competencias de su Reglamento Interior, tiene la facultad de autorizar la suficiencia presupuestal a las dependencias centralizadas para el ejercicio del gasto público, además que para el desempeño de sus funciones, se auxilia de los órganos y áreas administrativas necesarias, entre las cuales se encuentra el tesorero, lo cual únicamente es aplicable a las autoridades actuando en su carácter de entes públicos.
  7. Recurso de revisión. La Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, a través del Subprocurador de Asuntos Contenciosos de la Procuraduría Fiscal adscrita a esa secretaría, interpuso recurso de revisión en el que alega en esencia que:
    1. El sobreseimiento decretado en el juicio vulnera en perjuicio de la recurrente los derechos de audiencia, de debido proceso y de acceso a la justicia, contenidos en los preceptos 14 y 16 constitucionales, debido a que la sentencia recurrida no hace mención alguna al del plano de igualdad en que se ubicó la autoridad demandada y la contratista actora en el juicio de nulidad, cuya naturaleza implica que ambas partes intervienen en igualdad de circunstancias y ninguna tiene privilegio sobre la otra, de manera que la autoridad no se relacionó con su contraparte bajo el principio de supra a subordinación, sino que intervino en paridad de condiciones.
    2. Sí se cumple el presupuesto establecido en el artículo 7º de la Ley de Amparo, puesto que este asunto proviene de un contrato con base en el cual se exige un pago a la Administración Pública Estatal a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz en su carácter de pagadora de los compromisos del gobierno estatal como contratante y receptor de una prestación, no como autoridad deudora de algún pago indebido, por ejemplo.
    3. En el fallo recurrido se soslayó que el acto impugnado en el juicio natural consistió en el incumplimiento de un contrato administrativo suscrito por la sociedad anónima de capital variable contratista y la Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas del Estado de Veracruz, en el que se obligaron recíprocamente en los términos que pactaron y que la litis se ceñía a establecer si asistía o no el derecho a la demandante en la vía contenciosa, a lo cual deberá hacer frente la demandada con el patrimonio del Estado de Veracruz.
    4. La secretaría recurrente sí se encuentra defendiendo su interés patrimonial (del Estado), puesto que éste quedó comprometido desde el momento en que una entidad del gobierno estatal suscribió el contrato cuyo incumplimiento se alegó en el juicio de nulidad; por ello es claro que se ubica en un plano de igualdad con la tercero interesada.
    5. Para estudiar la procedencia de la demanda de amparo, el colegiado debió tener por cumplidos los requisitos contenidos en el artículo 7º de la Ley de Amparo, en tanto que la tesis que invocó en la resolución recurrida es inaplicable, porque no alude al caso que nos ocupa, esto es, que la autoridad quejosa hubiere sido demandada a consecuencia de un contrato administrativo celebrado en igualdad de condiciones con un particular.
  8. Trámite ante esta Suprema Corte. El ministro presidente de este Alto Tribunal admitió a trámite el recurso de revisión y lo turnó al ministro Javier Laynez Potisek para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
  9. Posteriormente, esta Segunda Sala se avocó al conocimiento del asunto.
  10. COMPETENCIA
  11. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver el recurso de revisión en términos de los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , 83 de la Ley de Amparo , y 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente a partir del ocho de junio de dos mil veintiuno , ya que se interpuso contra la sentencia dictada por un tribunal colegiado de circuito especializado en materia administrativa.
  12. Estas consideraciones son vinculantes al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
  13. OPORTUNIDAD
  14. El recurso de revisión se interpuso en tiempo, porque la sentencia recurrida se notificó a la recurrente el veintinueve de abril de dos mil veintidós, surtiendo efectos el dos de mayo siguiente, por lo que el plazo para la interposición del recurso establecido en el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del tres de mayo de dos mil veintidós al diecisiete de esos mismos mes y año, descontándose los sábados siete y catorce, los domingos ocho y quince, así como el día cinco, todos de mayo de dos mil veintidós, por ser considerados inhábiles en términos del artículo 19 de la Ley de Amparo.
  15. Luego, si el escrito de revisión se recibió el diecisiete de mayo de dos mil veintidós en el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, es evidente que se interpuso de manera oportuna.
  16. Estas consideraciones son vinculantes al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
  17. LEGITIMACIÓN
  18. El Subprocurador de Asuntos Contenciosos de la Procuraduría Fiscal de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz está legitimado para interponer el recurso de revisión, ya que el dieciocho de octubre de dos mil veintiuno el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito le reconoció la calidad de representante de esa secretaría en términos del artículo 11 de la Ley de Amparo, dentro del juicio de amparo directo 424/2021 de su índice.
  19. Estas consideraciones son vinculantes al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
  20. PROCEDENCIA
  21. Esta Suprema Corte considera que el asunto no reúne los requisitos necesarios de procedencia y, por tanto, no amerita un estudio de fondo. Esta conclusión se sustenta en las razones que se exponen a continuación.
  22. El recurso de revisión en el juicio de amparo directo se encuentra regulado en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 81, fracción II , y 96 , de la Ley de Amparo, y 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
  23. De la lectura de los preceptos mencionados se desprende que las resoluciones en juicios de amparo directo que emitan los tribunales colegiados de circuito no admiten recurso alguno salvo que las sentencias: a) decidan sobre la constitucionalidad de normas generales; b) establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, o c) hayan omitido el estudio de la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto constitucional, cuando ello se haya planteado en la demanda de amparo.
  24. Los anteriores requisitos son alternativos. Es decir, basta que se dé uno u otro para que en principio resulte procedente el recurso de revisión en amparo directo. Sin embargo, existe un segundo requisito que se debe cumplir, consistente en que los temas de constitucionalidad a analizar en cada asunto revistan un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, de conformidad con el artículo 107, fracción IX, constitucional.
  25. Así se dispuso en la reforma constitucional publicada el once de marzo de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación, de la que se desprende que las resoluciones que emitan los tribunales colegiados de circuito en juicios de amparo directo no admiten recurso alguno, salvo que el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, lo cual queda a discreción de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
  26. Se destaca que de la exposición de motivos de veinte de febrero de dos mil veinte y de la discusión de veintisiete de noviembre de ese año, se advierte que la intención del legislador al prever como requisito un “interés excepcional” en materia constitucional o de derechos humanos consistió en dotar de mayor fuerza la discrecionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para decidir qué asuntos resolverá y, con ello, fortalecerla como tribunal constitucional.
  27. Bajo esa lógica y en vista de los antecedentes y los documentos contenidos en el expediente de este asunto, se considera que en el caso no se acredita el primer requisito de procedencia , toda vez que no subsisten cuestiones de constitucionalidad.
  28. En efecto, de la simple lectura de la sentencia recurrida no se desprende que el tribunal colegiado del conocimiento se haya pronunciado sobre la constitucionalidad de normas generales, tampoco que haya interpretado de forma directa un precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte, ni se omitió el estudio de la constitucionalidad de una norma general.
  29. Por el contrario, se advierte que el órgano colegiado únicamente analizó la procedencia de la demanda de amparo concluyendo que la autoridad quejosa no cuenta con legitimación para acudir al juicio de amparo, porque la relación entre la parte actora y la autoridad demandada en el juicio de nulidad se dio en un plano de supra a subordinación, de manera que no se cumplían los requisitos previstos en el artículo 7º de la Ley de Amparo.
  30. En ese sentido, es claro que no subsisten cuestiones de constitucionalidad sino de mera legalidad, por lo que lo procedente es desechar el medio de impugnación que nos ocupa.
  31. Sirve de apoyo a lo expuesto la jurisprudencia de rubro: REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ES IMPROCEDENTE CUANDO LA SENTENCIA IMPUGNADA SOBRESEE EN EL JUICIO POR ESTIMAR QUE SE ACTUALIZA UNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA, A PESAR DE QUE EN LA DEMANDA SE HUBIEREN PLANTEADO CUESTIONES DE CONSTITUCIONALIDAD.
  32. Estas consideraciones son vinculantes al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
  33. DECISIÓN
  34. Conforme a las consideraciones que anteceden y a lo resuelto en el amparo directo en revisión 6686/2016 en sesión de veintidós de marzo de dos mil diecisiete, esta Segunda Sala llega a la conclusión de que este asunto no reúne los requisitos de procedencia y, por ende, debe desecharse.
  35. Por lo expuesto y fundado, esta Segunda Sala

Otros enlaces de interés: