Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5094/2022

Fecha: 01-Feb-2023

ANTECEDENTES Y TRÁMITE

Multa. Mediante oficio D00/400/1748/2021 de quince de junio de dos mil veintiuno, emitido por el Vicepresidente Jurídico de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, impuso una multa a Afore Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, por la cantidad de $80,600.00 (ochenta mil seiscientos pesos 00/100 moneda nacional) por infracción a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, con fundamento en el artículo 100, primer párrafo, fracción XXVIII, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Juicio de nulidad. En contra de dicha determinación, la afectada demandó ante la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa la ineficacia jurídica del oficio en comento, la cual se registró con el número de juicio de nulidad 2281/21-EAR-01-6.
Sentencia . El trece de enero de dos mil veintidós, se dictó sentencia definitiva donde se reconoció la validez de la resolución impugnada por las siguientes consideraciones:

En primer término el instructor responsable consideró que si bien en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no se contempla un plazo específico para la conclusión del procedimiento de imposición de sanciones, dicha omisión quedó subsanada con el contenido del artículo 141 BIS del Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (artículo adicionado mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación del veinticinco de febrero de dos mil veinte y en vigor a partir del día siguiente); pues dicho numeral refiere que cuando la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro en ejercicio de sus facultades de vigilancia, llegue a conocer de hechos u omisiones que pudieran constituir un incumplimiento a las disposiciones jurídicas que rigen a los Sistemas de Ahorro para el Retiro, tendrá un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que concluya el plazo de veinte días hábiles señalado en el oficio de observaciones; para imponer a través del procedimiento correspondiente, las sanciones en términos de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Expresó que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, no debía analizarse de forma aislada, sino de manera integral con el resto de los preceptos legales aplicables al procedimiento de imposición de sanciones competencia de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, entre ellos, el artículo 141 BIS del Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, que contempla un plazo específico y razonable para que dicha Comisión concluya sus facultades de vigilancia.
Determinó que los preceptos legales reglamentarios que rigen el procedimiento de imposición de sanciones en materia de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, no vulnera el principio de seguridad jurídica reconocido por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues los particulares que se encuentren sujetos a dicho procedimiento tienen la certeza de cuál es el plazo máximo que tiene la autoridad demandada para emitir la resolución que culmine el procedimiento sancionador correspondiente.
Añadió que la adición del artículo 141 BIS al Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no viola el principio de legalidad, toda vez que con ello no se invade la esfera de actuación del Poder Legislativo, ni se están contraviniendo los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, pues el objeto del Reglamento en comento, de conformidad con su artículo 1º del mismo es: "...reglamentar la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro...", es decir, sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplir con lo emanado de dicha Ley.
Asimismo, consideró inoperante lo sostenido en los conceptos de impugnación tercero y cuarto donde se sostuvo que en el oficio D00/220/1496/2020, la autoridad no invocó la fracción X, del artículo 16 del Reglamento Interior de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro para fundar su competencia y para señalar que la actora debía cumplir con las acciones preventivas y correctivas que le fueron ordenadas en dicho oficio, derivadas de las supuestas irregularidades detectadas por la demandada.
Lo anterior, porque del oficio no se advertía que la autoridad emisora le hubiese ordenado a la quejosa alguna acción preventiva o correctiva, derivada de las irregularidades detectadas por la demandada, ya que en él se notificó a la actora su posible incumplimiento a la normatividad que rige su actuación como Administradora de Fondos para el Retiro, en específico, por diversas irregularidades, formulando en consecuencia el siguiente requerimiento: “REQUERIMIENTO. ÚNICO. Señale las causas que dieron origen al (los) hecho(s) u omisión(es) antes señalado, así como las medidas que esa Administradora adoptará a fin de evitar incumplimientos a la normatividad que le es aplicable y exponga, en su caso, lo que a su derecho convenga.”
Destacó que tales medidas las tenía que señalar y adoptar la actora para su correcto desempeño como administradora de fondos para el retiro, por lo que no se trataba de ninguna acción preventiva ni correctiva ordenada por la autoridad emisora del oficio D00/220/1496/2020 de veintitrés de noviembre de dos mil veinte.

Demanda de amparo directo. Inconforme con dicha sentencia, por escrito presentado el uno de marzo de dos mil veintidós, ante la Oficialía de Partes de la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Aimé Castro Plata, representante legal de Afore Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, demandó el amparo y protección de la justicia federal.
Preceptos constitucionales violados y señalamiento del tercero perjudicado. La parte quejosa señaló como derechos vulnerados los previstos en los artículos 1º, 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y como tercero interesado al Vicepresidente Jurídico de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Admisión de la demanda y trámite . Por razón de turno, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito conoció de la demanda, por auto de uno de abril de dos mil veintidós, el Magistrado Presidente de ese órgano colegiado, la admitió a trámite, ordenó formar y registrar el expediente relativo al juicio de amparo directo 201/2022, corrió traslado al agente del Ministerio Público de la Federación adscrito, quien no formuló pedimento y tuvo como tercero interesado al Vicepresidente Jurídico de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Sentencia del Tribunal Colegiado. En sesión de treinta de agosto de dos mil veintidós, el órgano colegiado determinó revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo y protección de la Justicia Federal, por los motivos siguientes:

Declaró fundado el concepto de violación relativo a que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorros para el Retiro no establece un plazo o término dentro del cual la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro esté obligada a emitir sus determinaciones, una vez iniciado un procedimiento de vigilancia o bien un procedimiento administrativo de sanción.
Lo anterior, porque esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 431/2012, determinó que el espíritu del artículo 14 constitucional no puede interpretarse en el sentido de que el legislador ordinario deba ceñirse a un modelo procesal concreto, pues evidentemente el constituyente no tuvo la intención de someterlo a un esquema procesal específico; sino únicamente al deber de respetar los elementos inherentes al derecho de audiencia.
De igual forma, que en la jurisprudencia 2a./J. 144/2006, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se estableció que el principio de seguridad jurídica inmerso en el artículo 16 Constitucional, no significa que la ley ha de señalar a detalle el procedimiento que establece para regular las relaciones que se suscitan entre las personas y autoridades, pues basta que contenga los elementos mínimos para que aquellas ejerzan sus derechos y éstas no incurran en arbitrariedades.
Expresó que la existencia de un plazo para el desarrollo y culminación del procedimiento es un requisito indispensable para el principio de seguridad jurídica, pues el actuar de la respectiva autoridad debe encontrarse siempre limitado o acotado, de tal manera que la posible afectación a la esfera jurídica de los gobernados, no resulte caprichosa o arbitraria, esto es que tratándose de procedimientos sancionatorios, el legislador debe salvaguardar dos cuestiones: que el justiciable puede hacer valer sus derechos y que la autoridad no incurra en arbitrariedades.
Por tanto, la falta de plazo para llevar a cabo un procedimiento, abre la posibilidad a la autoridad para prolongar o dilatar caprichosamente y sin límite alguno dicho ejercicio potestativo, no sólo en detrimento del particular, sino vulnerando uno de los objetivos esenciales del derecho fundamental de seguridad jurídica, esto es, proscribir la arbitrariedad de la actuación de la autoridad.
Luego, indicó el contenido de los artículos 89, 91 y 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, así como los artículos 140 bis, fracción VI y 141 bis, del reglamento de dicha ley.
De dichos preceptos, advirtió que la supervisión que realice la Comisión se sujetará al reglamento de aquella, y comprenderá el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia, prevención y corrección que se confieren a la Comisión. Asimismo, que los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, estarán obligados a proporcionar a la Comisión en ejercicio de sus facultades de supervisión la información y documentación que ésta les solicite mediante requerimiento expreso o disposiciones de carácter general, en relación con las cuentas y operaciones relativas a los sistemas de ahorro para el retiro.
También, establece el procedimiento sancionatorio derivado del incumplimiento o la contravención a las normas previstas sobre la materia, por parte de los participantes en los Sistemas de Ahorro para el Retiro y demás personas.
Mientras que el reglamento previene que cuando al ejercer sus facultades de vigilancia, la Comisión llegue a conocer de hechos u omisiones que pudieran constituir un incumplimiento a las disposiciones jurídicas que rigen a los Sistemas de Ahorro para el Retiro, tendrá un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que concluya el plazo señalado en la fracción VI del artículo 40 BIS de ese Reglamento – exhibición de documentos, libros, registros y demás información que desvirtúen los hechos u omisiones atribuidos-, para imponer a través del procedimiento correspondiente, las sanciones en términos de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
En tal contexto, determinó que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no prevé el plazo para que la Comisión dicte la resolución que en derecho corresponda en los procedimientos de sanciones que prevé de dicha normatividad, razón por la que viola el principio de seguridad jurídica.
Sin que obste, que el artículo 141 BIS del citado reglamento establezca que cuando al ejercer sus facultades de vigilancia, la Comisión llegue a conocer de hechos u omisiones que pudieran constituir un incumplimiento a las disposiciones jurídicas que rigen a los Sistemas de Ahorro para el Retiro, tendrá un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que concluya el plazo señalado en la fracción VI, del artículo 140 BIS de ese reglamento, para imponer a través del procedimiento correspondiente, las sanciones respectivas.
Ello, pues de la interpretación literal de tal porción normativa se advierte la alusión a un plazo de caducidad para imponer sanciones y no así para emitir el fallo respectivo, es decir, no define el plazo concreto para resolverlo.
Por ende, concedió el amparo y protección de la Justicia Federal para el efecto de que se dejara insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar emitiera otra en la que partiendo de la base que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, al no prever un plazo para la emisión de resolución en el procedimiento sancionatorio, declare la nulidad de la resolución combatida.

Recurso de revisión. Inconforme con dicha determinación, el veintinueve de septiembre de dos mil veintidós, el Vicepresidente Jurídico de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, autoridad señalada como tercera interesada, por conducto del Director General de lo Contencioso, interpuso recurso de revisión.
Trámite ante esta Suprema Corte. Recibidos los autos en este Alto Tribunal, el Ministro Presidente, mediante proveído de diecisiete de octubre de dos mil veintidós, determinó admitir el recurso de revisión, ordenó formar y registrar el expediente relativo al amparo directo en revisión 5094/2022. Además, determinó se remitieran los autos a la Ponencia de la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para elaborar el proyecto de resolución.
Avocamiento. Mediante proveído de seis de diciembre de dos mil veintidós la Ministra Presidenta de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó avocarse al conocimiento del presente asunto y remitir los autos a su Ponencia.
COMPETENCIA
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente amparo directo en revisión en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente tras la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de marzo de dos mil veintiuno; 81, fracción II y 83, de la Ley de Amparo; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada, en relación con los Puntos Primero y Tercero del Acuerdo General 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de un recurso de revisión en amparo directo y no se considera necesaria la intervención del Pleno para su resolución.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa (ponente), Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán.
OPORTUNIDAD
Tal como se advierte de la lectura de las constancias, la sentencia impugnada emitida por el Tribunal Colegiado de Circuito fue notificada a la autoridad tercera interesada recurrente el trece de septiembre de dos mil veintidós, la cual surtió efectos el mismo día. Por lo tanto, el plazo establecido por el artículo 86 de la Ley de Amparo para la interposición del recurso de revisión transcurrió del diecinueve al treinta de septiembre de dos mil veintidós, descontándose los días diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco por ser sábados y domingos, así como los días catorce, quince y dieciséis del mismo mes y año por ser inhábiles conforme al artículo 19 de la Ley de Amparo y de conformidad con la circular 5/2022, de treinta de marzo de dos mil veintidós, emitida por el Secretario Ejecutivo del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal.
Por lo tanto, si el escrito de recurso de revisión se presentó ante el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito el veintinueve de septiembre de dos mil veintidós, se concluye que el recurso se interpuso de forma oportuna.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa (ponente), Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán.
LEGITIMACIÓN
Esta Suprema Corte considera que la tercera interesada cuenta con la legitimación necesaria para interponer el recurso de revisión, pues está probado que dicho carácter se le reconoció en el juicio de amparo directo 201/2022 en el auto de veintisiete de abril de dos mil veintidós.
ESTUDIO DE PROCEDENCIA DEL RECURSO
Esta Suprema Corte considera que el asunto reúne los requisitos necesarios de procedencia y, por lo tanto, amerita un estudio de fondo. Esta conclusión se sustenta en las siguientes razones:
El recurso de revisión en el juicio de amparo directo se encuentra regulado en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 81, fracción II, de la Ley de Amparo.
De la lectura de los preceptos mencionados, se advierte que las resoluciones en los juicios de amparo directo que emitan los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno salvo que las sentencias:
Decidan sobre la constitucionalidad de normas generales; o
Establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte; o
Hayan omitido el estudio de la constitucionalidad de una norma general o la interpretación directa de un precepto constitucional, cuando ello se haya planteado en la demanda de amparo.
Los anteriores requisitos son alternativos. Es decir, basta que se dé uno u otro para que en principio resulte procedente el recurso de revisión en amparo directo; sin embargo, existe un segundo requisito que se debe cumplir, consistente en que los temas de constitucionalidad a analizar revistan un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
Ahora bien, en lo relativo al primer requisito, debe indicarse que la resolución impugnada decide la inconstitucionalidad de una norma general, esto es, del artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, en virtud que no prevé el plazo para que la Comisión dicte la resolución que en derecho corresponda en los procedimientos de sanciones, razón por la que consideró que vulnera el principio de seguridad jurídica, reconocido en el artículo 16 de la Constitución Federal. Por lo tanto, se encuentra satisfecho el primer requisito de procedencia del recurso de revisión.
Ahora bien, en cuanto al requisito de que el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, de conformidad con los acuerdos emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resulta importante destacar el Acuerdo General 9/2015 de ocho de junio de dos mil quince, cuyo punto Segundo sostiene que se actualiza cuando:

a. Se trate de la fijación de un criterio novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional, o

b. Las consideraciones de la sentencia recurrida entrañen el desconocimiento u omisión de los criterios emitidos por la Suprema Corte referentes a cuestiones propiamente constitucionales.

Así, el presente asunto permitirá fijar un criterio de interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, debido a que se definirá si la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, respeta el derecho a la seguridad jurídica al establecer o no un plazo para emitir la resolución correspondiente en el procedimiento sancionador administrativo que prevé la propia ley.
Ello, dado el interés que tienen en el país los sistemas de ahorro para el retiro en las que se depositan aportaciones de los trabajadores, patrones y del Estado en cuentas individuales propiedad de los trabajadores, con el fin de acumular saldos, mismos que se aplicarán para fines de previsión social o para la obtención de pensiones o como complemento de éstas.
De ahí, la importancia de que se establezca si la ley de la materia establece un plazo para emitir la resolución correspondiente en el procedimiento administrativo sancionador, cuando la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, advierta alguna irregularidad al ejercer sus facultades de supervisión y vigilancia a las instituciones de crédito, administradoras de fondos para el retiro, sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro, empresas operadoras, empresas que presten servicios complementarios o auxiliares directamente relacionados con dichas cuentas.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa (ponente), Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán.
ESTUDIO DE FONDO

V.1. Artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro con relación al principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 de la Constitución Federal.

Al respecto, la autoridad recurrente aduce que es incorrecta la determinación adoptada por el Tribunal Colegiado de Circuito, porque el artículo 119 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, establece el plazo de cuatro meses a efecto de que la Comisión emita su resolución en el procedimiento sancionatorio, y en el diverso 141 Bis de su Reglamento un plazo de seis meses para concluir dicho procedimiento, por lo que el participante en los sistemas de ahorro para el retiro, tienen plena certeza y seguridad jurídica del tiempo en que podrá estar sujeta al procedimiento administrativo sancionatorio, así como cuál es el plazo para la emisión de la resolución correspondiente, por ende, el artículo 99 de la citada ley no contraviene lo dispuesto por el artículo 16 Constitucional.
Es fundado el agravio anterior .
En efecto, esta Segunda Sala del Alto Tribunal en la jurisprudencia 2a./J. 144/2006 determinó que la garantía de seguridad jurídica no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de establecer de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que sobre el particular, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que fácilmente explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad, sencillez o irrelevancia, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercitar el derecho correlativo.
Debe destacarse que el principio de seguridad jurídica se respeta por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, por un lado, establecen los elementos mínimos necesarios a fin de que el gobernado pueda proteger su derecho y, por otro, tratándose de normas que confieren alguna facultad a la autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida que actúe de manera arbitraria o caprichosa.
En tal virtud, tratándose de normas que facultan a las autoridades administrativas a efectuar actos de molestia, para verificar si la regulación relativa respeta el principio de seguridad jurídica, debe tomarse en cuenta si el legislador encauzó el ámbito de actuación de aquéllas, dando lugar a que su actuación se encuentre limitada en forma tal que la afectación a la esfera jurídica de los gobernados no derive de una actuación caprichosa o arbitraria, sino justificada por las circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la autoridad.
Esto es, para el respeto del principio de seguridad jurídica es preciso que en la ley se establezcan los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que la autoridad no incurra en arbitrariedades.
En otras palabras, la seguridad jurídica se prevé dentro de los procedimientos para salvaguardar que sobre un derecho del gobernado la autoridad no sea arbitraria.
También se advierte que esta Segunda Sala no considera como requisito necesario en un procedimiento el establecimiento de un plazo determinado en cada una de sus fases, sino que basta con que se tenga certeza de la actuación de la autoridad dentro de un límite para que se genere seguridad jurídica al gobernado.
Sin que se pase por alto que en ocasiones la falta de plazo dentro de alguna fase de un procedimiento abre la posibilidad a la autoridad para actuar de forma arbitraria cuando no se constriña a un límite acorde a los objetivos que la ley busca con el procedimiento de que se trate.
Así, el legislador no está obligado a establecer en un solo precepto legal todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que tales elementos pueden válidamente consignarse en diversos numerales del propio ordenamiento legal e inclusive en distintos cuerpos normativos, en tanto que no existe alguna disposición constitucional que establezca lo contrario.
Ahora, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, previsto en el capítulo VI, relativo a las sanciones administrativas, que establece:

ARTÍCULO 99.- El incumplimiento o la contravención a las normas previstas en la presente ley, en las leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, así como en los reglamentos y disposiciones que de ellas emanen, en lo relacionado con los sistemas de ahorro para el retiro, por parte de los Participantes en los Sistemas de Ahorro para el Retiro, contralores normativos, consejeros independientes, consejeros, directores, administradores, funcionarios, apoderados, agentes, empleados y demás personas, serán sancionados con multa que impondrá administrativamente la Comisión, tomando como base el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción, a excepción de que en la propia ley se disponga otra forma de sanción.

Si después de haber sido sancionada una conducta hubiera reincidencia o el mismo incumplimiento en forma reiterada, ésta se sancionará con multa cuyo importe será equivalente de hasta el doble de la sanción impuesta originalmente. Igualmente, cuando la Comisión además de imponer la sanción que corresponda otorgue al infractor un plazo para que cumpla con la obligación omitida o para que normalice la operación irregular motivo de la sanción o realice el resarcimiento de daños a los Trabajadores y el infractor no dé cumplimiento a ello, este nuevo incumplimiento será sancionado como reincidencia.

Para imponer la multa que corresponda, la Comisión deberá oír previamente al interesado. Para tal efecto, la Comisión deberá otorgar un plazo de diez días hábiles, que podrá prorrogar por una sola vez, para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga ofreciendo o acompañando, en su caso, las pruebas que considere convenientes. Agotado el plazo o la prórroga señalados anteriormente, si el interesado no ejerció su derecho de audiencia se tendrá por precluido el derecho y con los elementos existentes en el expediente administrativo correspondiente, se procederá a emitir la resolución que corresponda, ajustándose a lo dispuesto en el presente artículo.

Una vez evaluados los argumentos hechos valer por el interesado y valoradas las pruebas aportadas por éste, o en su caso una vez valoradas las constancias que integran el expediente administrativo correspondiente, la Comisión para imponer la multa que corresponda, en la resolución que al efecto se dicte, deberá:

a) Expresar con precisión el o los preceptos legales o disposiciones administrativas aplicables al caso, así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se toman en consideración para determinar la existencia de la conducta infractora;

b) Tomar en cuenta la gravedad del acto u omisión que dio origen a la imposición de la multa, así como las consecuencias ocasionadas en la operación de los sistemas de ahorro para el retiro y la capacidad económica del infractor.

Cuando la multa a imponer sea superior al mínimo establecido, en la resolución que al efecto se dicte, se deberán razonar las circunstancias y motivos por las que se considere aplicable al caso concreto un monto superior al mínimo previsto por la ley.

Las multas que se impongan en términos de la presente ley no excederán en ningún caso del cinco por ciento del capital contable del Participante de que se trate, las cuales serán notificadas al representante legal del Participante en los Sistemas de Ahorro para el Retiro que haya cometido la infracción. La imposición de sanciones no relevará al infractor de cumplir con las obligaciones o regularizar las situaciones que motivaron la determinación de las multas.

Lo dispuesto en el presente artículo no excluye la imposición de las sanciones que conforme a ésta u otras leyes fueren aplicables por la comisión de otras infracciones o delitos, ni la revocación de las autorizaciones o concesiones otorgadas a los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro a que alude la presente ley.

Como se aprecia, el precepto legal en cita, prevé el procedimiento que debe respetar la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro para imponer sanciones administrativas (multas) a las diferentes personas que intervienen en los sistemas de ahorro para el retiro por incumplir o contravenir las normas previstas en la ley, en las leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, así como en los reglamentos y disposiciones que de ellas emanen, en lo relacionado con los sistemas de ahorro para el retiro por parte de los Participantes en los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Para imponer la multa que corresponda, la Comisión deberá:
1. Oír previamente al interesado;
2. Otorgar un plazo de diez días hábiles, que podrá prorrogar por una sola vez, para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga ofreciendo o acompañando, en su caso, las pruebas que considere convenientes;
3. Agotado el plazo, si el interesado no ejerció su derecho de audiencia se tendrá por precluido; y,
4. Con los elementos existentes se procederá a emitir la resolución que corresponda.
La resolución que emita la Comisión deberá: a) Expresar con precisión el o los preceptos legales o disposiciones administrativas aplicables al caso, así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se toman en consideración para determinar la existencia de la conducta infractora; b) Tomar en cuenta la gravedad del acto u omisión que dio origen a la imposición de la multa, así como las consecuencias ocasionadas en la operación de los sistemas de ahorro para el retiro y la capacidad económica del infractor; y, c) Cuando la multa sea superior al mínimo, razonar las circunstancias y motivos por las que se considere aplicable al caso concreto un monto superior al mínimo.
Es importante señalar que la imposición de la multa no excluye la de las sanciones que fueren aplicables por la comisión de otras infracciones o delitos, ni la revocación de las autorizaciones o concesiones otorgadas a los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro.
Así, como se aprecia el precepto legal regula el procedimiento que habrá de seguir la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro cuando alguna de las entidades sujetas a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro cometa una infracción a dicho ordenamiento, previendo que les deberá otorgar un plazo de diez días hábiles (prorrogables por el mismo tiempo y por una sola vez) para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga y ofrezca las pruebas que estime pertinentes, transcurrido el cual se emitirá la resolución correspondiente.
Es decir, se trata de una norma que confiere a una autoridad determinada (Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro) una facultad –la de sancionar a las entidades sujetas a la ley correspondiente– y, por ende, para respetar el principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 16 constitucional es necesario que se acote en la medida necesaria y razonable esa atribución, de manera que se impida la actuación arbitraria o caprichosa.
Ahora, como se advierte del propio texto de la norma de referencia, el legislador omitió prever o definir el plazo con que cuenta la autoridad para, en su caso, emitir la resolución que establezca la imposición de la multa, lo que impide que los interesados sujetos al procedimiento respectivo tengan plena certeza del tiempo máximo en que la autoridad decidirá su situación jurídica.
En efecto, basta la lectura del artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro para advertir que el legislador únicamente previó el plazo con que cuentan los interesados para realizar manifestaciones y, en su caso, ofrecer las pruebas que a su interés legal convengan; pero, ningún plazo ni límite temporal se previó para acotar con toda precisión la facultad de emitir resolución.
Sin embargo, el plazo para emitir la resolución correspondiente puede estar inmerso en diverso dispositivo e inclusive en distintos cuerpos normativos, en tanto que no existe alguna disposición constitucional que establezca lo contrario.
En tal contexto, el artículo 119, contenido en el capítulo IX “De las Disposiciones Generales”, de la misma legislación, establece:

ARTÍCULO 119.- Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, éste no podrá exceder de cuatro meses para que la Comisión resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido positivo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia, dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante la Comisión, conforme al Reglamento Interior de ésta. De no expedirse la constancia mencionada dentro del plazo citado, se fincará, en su caso, la responsabilidad que resulte aplicable.

El dispositivo legal trascrito, contenido en las disposiciones generales de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, prevé como plazo genérico, para que la Comisión resuelva lo que corresponda el de cuatro meses, cuando no exista disposición específica de plazo detallado. En caso de no hacerlo, se entenderán las resoluciones en sentido positivo al promovente.
Así, no obstante que el capitulado VI relativo a las sanciones administrativas y, en específico el artículo 99, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, no prevea el plazo para que la Comisión emita resolución sobre la imposición de una multa, lo cierto es que el diverso artículo 119 de la misma legislación, establece que el plazo genérico para que se emita la resolución correspondiente, en caso de no existir uno específico, es de cuatro meses.
Por lo tanto, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro en los procedimientos de sanción administrativa, cuando fenezca el término de diez días otorgado al interesado para manifestar lo que a su derecho convenga y ofrecer pruebas, contará con el plazo de cuatro meses para emitir la resolución correspondiente sobre la imposición de la multa o no, en términos del artículo 119 de la citada ley.
En tal contexto, el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no resulta contrario al principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 Constitucional.
Sin que sea inadvertido, que el artículo 122 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro , establezca que no se aplicará el término de cuatro meses para emitir resolución en los casos en que la Comisión ejerza sus atribuciones de supervisión, inspección y vigilancia.
Lo anterior, porque los procedimientos de supervisión, inspección y vigilancia se encuentran previstos en el capítulo V de la misma legislación, denominada “De la Supervisión de los Participantes en los Sistemas de Ahorro para el Retiro”, mientras que el procedimiento administrativo sancionador se encuentra en el capítulo VI denominado “De las Sanciones Administrativas”.
En el procedimiento de supervisión, el artículo 89, prevé que el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia, prevención y corrección que se confieren a la Comisión se realizaran de acuerdo con el reglamento de dicha normatividad.
La supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro tendrá por objeto evaluar los riesgos a que están sujetos, sus sistemas de control y la calidad de su administración. Asimismo, evaluará de manera consolidada los riesgos de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro agrupados o que tengan nexos patrimoniales, así como en general el adecuado funcionamiento de dichos sistemas.
Para ello, de acuerdo con el artículo 90, la Comisión puede practicar visitas de inspección y actos de vigilancia; requerir toda aquella información y documentación que estime necesaria para la realización de sus funciones de supervisión; entre otras.
Además, conforme al diverso artículo 91 los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro están obligados a proporcionar a la Comisión la información y documentación que ésta les solicite dentro de los plazos y horarios que al efecto se establezcan, así como cumplir con la calidad, oportunidad, características, forma, periodicidad, requisitos y presentación que sean señalados en el requerimiento correspondiente.
Los inspectores y visitadores deben ser personas con conocimientos en materia financiera y de los sistemas de ahorro para el retiro, comprobados en los términos que determine el Reglamento de dicha ley.
De acuerdo con el artículo 96 de la citada legislación, cuando se encuentre que alguna operación de las personas sujetas a la supervisión de la Comisión no está realizada en los términos de las disposiciones normativas aplicables, el Presidente de la Comisión dictará las medidas necesarias para regularizarlas, señalando un plazo para tal efecto.
Si transcurrido el plazo fijado, la persona de que se trate no ha regularizado las operaciones en cuestión, el Presidente comunicará tal situación a la Junta de Gobierno, con objeto de que aquélla tome las medidas pertinentes. Sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que resulten procedentes, podrá disponer que se intervenga administrativamente a la persona de que se trate, a fin de normalizar las operaciones que se hayan considerado irregulares.
La intervención gerencial será levantada mediante acuerdo de la Comisión, cuando se hayan normalizado las operaciones irregulares que se hubieran detectado, en los términos del acuerdo que ordenó la intervención y de las demás disposiciones dictadas a tal efecto por la Comisión.
En caso de que las operaciones irregulares no se hubieran normalizado en su totalidad en el plazo de seis meses a partir de la fecha en que se emitió la orden de intervención gerencial, la Comisión ordenará que se levante la intervención y revocará la autorización o la concesión otorgada a la sociedad de que se trate.
Como se aprecia, la vigilancia y supervisión que realiza la Comisión tiene un procedimiento propio y finalidades diferentes al procedimiento sancionador administrativo.
En efecto, la supervisión tiene por objeto evaluar los riesgos a que están sujetos, sus sistemas de control y la calidad de su administración, a fin de procurar que los mismos mantengan una adecuada liquidez, sean solventes y estables y, en general se ajusten a las disposiciones que los rigen y a los usos y sanas prácticas de los mercados financieros.
La vigilancia se efectuará por medio del análisis de la información económica y financiera, a fin de medir posibles efectos en los participantes y en los sistemas de ahorro para el retiro en su conjunto. Asimismo, consistirá en cuidar que los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro cumplan con ésta y las demás leyes relativas, así como con las disposiciones que emanen de ellas, y atiendan las observaciones e indicaciones de la Comisión, resultado de las visitas de inspección o de otras medidas de control practicadas.
Mientras que, el procedimiento administrativo sancionador, previsto en el artículo 99 de la misma ley, tiene como objeto la imposición de una multa, una vez que se han llevado a cabo las facultades de supervisión y/o vigilancia y se advierta el incumplimiento o la contravención a las normas previstas en la presente ley, en las leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, así como en los reglamentos y disposiciones que de ellas emanen, en lo relacionado con los sistemas de ahorro para el retiro.
Por ende, las excepciones previstas en el artículo 122 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no es aplicable al procedimiento administrativo sancionador previsto en el capítulo VI y, por ende, el plazo de cuatro meses para que la Comisión resuelva lo que en derecho proceda es aplicable.
De igual forma, el plazo de seis meses que establece el artículo 141 BIS, del Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, para que la Comisión imponga las sanciones a través del procedimiento correspondiente, no es contrario al plazo de cuatro meses para que la Comisión dicte la resolución correspondiente, previsto en el artículo 119 de la ley en comento.
En efecto, el citado precepto legal señala:

ARTÍCULO 141 BIS. Cuando al ejercer sus facultades de vigilancia, la Comisión llegue a conocer de hechos u omisiones que pudieran constituir un incumplimiento a las disposiciones jurídicas que rigen a los Sistemas de Ahorro para el Retiro, tendrá un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que concluya el plazo señalado en la fracción VI del artículo 140 BIS de este Reglamento, para imponer a través del procedimiento correspondiente, las sanciones en términos de la Ley.

Como se aprecia de la norma trascrita, la Comisión tendrá un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que concluya el plazo de veinte días otorgado al interesado para presentar los documentos, libros, registros y demás información que desvirtúen los hechos u omisiones asentados en el oficio de observaciones, para imponer a través del procedimiento correspondiente las sanciones respectivas.
En tal contexto, la redacción de dicho artículo permite concluir que lo que prevé es la institución jurídica de la caducidad de las facultades sancionatorias administrativas de la comisión, no así el plazo para que se emita la resolución correspondiente en el procedimiento sancionador, por ello, al regular plazos para cuestiones diferentes es que la norma reglamentaria no se contrapone con la ley de la que deriva.
Por ende, toda vez que el procedimiento administrativo sancionador a que fue sujeto la quejosa inició el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno y la multa se impuso el quince de junio del mismo año, la autoridad ahora tercera interesada emitió la resolución correspondiente en el término de cuatro meses que establece el artículo 119 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa (ponente), Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán.
DECISIÓN
En conclusión, al resultar fundado el agravio de la autoridad tercera interesada, lo procedente es revocar la sentencia sujeta a revisión y, como la parte quejosa en el juicio de amparo, solo formuló un concepto de violación relativo a la constitucionalidad del precepto legal en estudio, se niega el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados.

Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Se revoca la sentencia sujeta a revisión.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Afore Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de la sentencia dictada el trece de enero de dos mil veintidós, por la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el juicio de nulidad 2281/21-EAR-01-6, por los motivos expuesto en el último considerando del presente fallo.

Notifíquese ; con testimonio de la presente resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Yasmín Esquivel Mossa (ponente), Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán.