AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5248/2022

1. El doce de noviembre de dos mil quince, la empresa Constructora Norberto Odebrecht S.A. de C.V. (en adelante “CNO”) celebró con Pemex Transformación Industrial (en adelante “Pemex TI”) un contrato de obra pública para la construcción de accesos y obras en una refinería (en adelante “el Contrato”).
2. El cinco de diciembre de dos mil dieciséis, CNO celebró con Odebrecht Ingeniería y Construcción Internacional de México S.A. de C.V. (en adelante “Odebrecht”, “quejosa”, o “recurrente”) el Primer Convenio Modificatorio de Formalización de la Cesión de Derechos y Obligaciones del Contrato de Ingeniería Procura y Construcción , por el que CNO cedió los derechos y obligaciones del Contrato a Odebrecht. En la declaración 2.7 del convenio, Odebrecht manifestó que cumplía todos los requerimientos legales y autorizaciones necesarias para celebrar el Contrato.
3. Incumplimiento de contrato. En mayo de dos mil diecisiete, Pemex TI notificó a Odebrecht que se habían actualizado eventos que daban lugar al incumplimiento del Contrato. Odebrecht presentó su oposición y manifestaciones al respecto, pero en junio de dos mil diecisiete Pemex TI rescindió el Contrato, al considerar que Odebrecht incumplió la obligación de registrarse como Generador de Residuos Peligrosos ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
4. Procedimiento administrativo sancionador. El dieciséis de agosto de dos mil dieciocho, el Titular del Área de Responsabilidades en Pemex TI (en adelante, “Autoridad Sancionadora”), lo inició en contra de Odebrecht porque existían indicios de que presentó información falsa durante la celebración del Convenio Modificatorio. Específicamente, porque no contaba con el Registro de Generador de Residuos Peligrosos, lo que podría actualizar la infracción prevista en el artículo 8, fracción VIII, de la abrogada Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas.
5. El quince de abril de dos mil diecinueve, la Autoridad Sancionadora declaró responsable a Odebrecht, le impuso una multa y la inhabilitó por tres años para participar en contrataciones públicas de carácter Federal, con fundamento en los artículos 8, fracción VIII, 27, fracción II, incisos a) y b), y 28 de la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas. La conducta infractora fue presentar información falsa durante la celebración del Convenio Modificatorio, ya que la quejosa manifestó que cumplía todos los requerimientos legales y autorizaciones para celebrar y cumplir el Contrato, a pesar de que no contaba con el registro de generador de residuos peligrosos. Esto es así porque el trámite para obtenerlo lo inició después de la celebración del convenio.
6. Juicio de nulidad. Odebrecht lo promovió para impugnar la sanción. El Pleno del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (en adelante “TFJA”) confirmó la validez de la resolución con base en los siguientes argumentos:

• La resolución no violentó el principio de exhaustividad, pues para cumplirlo no es necesario responder todos y cada uno de los planteamientos de la accionante. Basta con analizar y responder la defensa general de la actora, y ello sí sucedió en el caso.
• Sí se actualiza la hipótesis normativa del artículo 8, fracción VIII, de la abrogada Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas, en su porción “ proporcionar información falsa con el objetivo de lograr un beneficio”, pues al momento de celebrar el Convenio Modificatorio (dos mil dieciséis), Odebrecht no contaba con el registro de residuos peligrosos, pues lo obtuvo hasta dos mil diecisiete. El beneficio obtenido consiste en haber sido favorecida con la cesión de los derechos y obligaciones cuando no contaba con los requisitos exigidos para ello.
• La multa impuesta no fue desproporcionada. El Pleno de la Suprema Corte estableció en la jurisprudencia P./J. 9/95 que para no violar el artículo 22 constitucional las sanciones deben establecerse en ley y dar la posibilidad de que puedan individualizarse atendiendo a las circunstancias de cada caso. En el particular, la sanción fue individualizada correctamente, pues analizó: a) la gravedad y las circunstancias económicas del infractor; b) los antecedentes; c) el grado de participación; d) los medios de ejecución; e) si hubo reincidencia, y g) el monto del beneficio, lucro o del daño o perjuicio derivado de la infracción. Por tanto, no era contraria al artículo 22 constitucional.
• Que se haya multado e inhabilitado a Odebrecht no vulnera el principio non bis in idem.

1. Demanda de amparo directo. Odebrecht promovió juicio de amparo directo en contra de la sentencia del TFJA y argumentó lo siguiente:
   • Primero: falta de fundamentación y motivación de la sentencia.
     • El TFJA actuó incorrectamente y aplicó por analogía el artículo 8, fracción VIII, de la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas. La quejosa argumentó que no ofreció documentación falsa, pues no tenía la obligación de contar con el permiso.
     • No atendió los argumentos relacionados con que la conducta no está sancionada. Específicamente, afirmó que el verbo rector de la norma fundamento de la sanción es “ presentar ”, mismo que debe entenderse de manera distinta a “ manifestar ”. Sin embargo, el TFJA se limitó a reproducir los argumentos de Pemex TI, pero no respondió estos planteamientos.
     • Quien generó residuos sólidos fue la contratista original CNO y no Odebrecht, por lo que no le era exigible tal obligación. Además, dado que la primera empresa sí contaba con el permiso correspondiente durante la ejecución del contrato, fue incorrecto que se considerara que se actualizó la sanción prevista en la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas.
   • Segundo. La sanción fue ilegal.
     • El TFJA no estudió todos los argumentos relacionados con que la sanción impuesta fue ilegal, pues la Autoridad Sancionadora no fundó ni motivó correctamente: a) la gravedad de la sanción; b) las circunstancias económicas del infractor; c) su grado de participación; d) los medios de ejecución; e) el monto del beneficio, lucro o del daño o perjuicio derivado de la infracción.
     • Ello tuvo como consecuencia que se impusiera la multa más alta y una inhabilitación excesiva, lo que dio lugar a una sanción desproporcionada y arbitraria.
   • Tercero. Falta de exhaustividad. El TFJA pasó por alto que la Autoridad Sancionadora no valoró los argumentos de la quejosa para demostrar que no fue responsable.
   • Cuarto . Fue incorrecto que se declarara desierta la prueba testimonial . Si bien hubo acciones tendientes a desahogarla, ello no es suficiente para considerar que no se violó el principio de acceso a la justicia. La autoridad sancionadora estaba obligada a llevar a cabo las acciones correspondientes hasta que se lograra la notificación del testigo en cuestión o, en su defecto, apercibirlo.
2. Sentencia del Tribunal Colegiado. En ella se negó el amparo a la quejosa conforme a lo siguiente.
   • El primer concepto de violación es infundado. Al realizar el Convenio Modificatorio, Odebrecht manifestó –declaraciones 2.3 y 2.7– que cumplía todos los requerimientos legales y autorizaciones necesarias para celebrar y cumplir el contrato. En el capítulo de obligaciones se precisa que la empresa debía contar con todos los permisos que fueran su responsabilidad para la ejecución de los trabajos. Sin embargo, la quejosa no contaba con el registro de generador de residuos peligrosos.
     • El verbo “ presentar ” también podía entenderse como “ manifestar ”, ya que presentar algo no necesariamente debe ser la acción o efecto de exhibir o mostrarlo físicamente. Además, no se controvirtieron los argumentos de la sentencia recurrida, por lo que deben quedar firmes.
     • El TFJA no reprodujo los razonamientos de la autoridad demandada. Tras analizar las constancias y valorar las probanzas agregadas al juicio, sí emitió razonamientos propios, mismos que coincidieron con los de la Autoridad Sancionadora.
     • El Convenio se firmó el cinco de diciembre de dos mil dieciséis. En ese momento se formalizó la cesión de derechos a favor de Odebrecht y se desplegó la conducta imputable. Con independencia de quién generó los residuos, a partir de esa fecha la empresa quedó constreñida a cumplir con los términos y obligaciones del Contrato y sus anexos, entre las que estaba contar con el registro de generador de residuos peligrosos.
   • El segundo concepto de violación es infundado . El TFJA sí fundó y motivó por qué consideró válida la sanción impuesta por la Autoridad Sancionadora.
     • Además, la sanción no es desproporcionada. Conforme a los criterios de la Suprema Corte, las normas que establecen multas con un mínimo y un máximo para fijarlas no son inconstitucionales, pues dan un margen de apreciación a la autoridad para imponerlas. La Suprema Corte sólo ha considerado inconstitucionales las “multas fijas”, de carácter o porcentaje invariable.
     • Los artículos 27 y 28 de la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas establecen un mínimo y máximo para la individualización de la sanción e incluso establecen los elementos que deben demostrarse para imponerla, por lo que no son contrarios al artículo 22 constitucional. Se trata de un sistema flexible que permite a la autoridad individualizar la sanción.
     • La sanción impuesta no fue desproporcionada porque la Autoridad Sancionadora expuso correctamente: a) la gravedad de la infracción en que se incurra; b) las circunstancias económicas del infractor; c) los antecedentes del infractor; d) el grado de participación del infractor; e) los medios de ejecución; f) la reincidencia en la comisión de las infracciones.
   • El tercer concepto de violación es infundado . El TFJA sí analizó los argumentos relacionados con la falta de exhaustividad por parte de la autoridad sancionadora, y los tendientes a demostrar su inocencia. Sin embargo, los estimó ineficaces .
   • El cuarto concepto de violación es infundado . La Autoridad Sancionadora no impidió que la quejosa desahogara la prueba testimonial sin haber llevado a cabo las formalidades del procedimiento, por lo que salvaguardó su derecho de acceso a la justicia. Aun cuando se hubiera desahogado la prueba testimonial, lo cierto es que no hubiera aportado elementos diferentes a los que ya tenía la autoridad y que sirvieron de fundamento para tener actualizada la conducta sancionable.
3. Recurso de revisión. En su demanda la empresa recurrente argumenta lo siguiente.
   • Primer agravio. El tribunal colegiado realizó una interpretación indebida del artículo 27, fracción II, inciso a), párrafo tercero, de la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas y aplicó una pena por analogía.
     • La redacción de la norma establece que la pena se aplicará únicamente a los casos en que el infractor haya sido el adjudicatario del contrato, y en el caso se aplicó a la cesionaria.
     • La autoridad amplió injustificadamente el supuesto punible y aplicó una pena por analogía, lo cual está prohibido por el artículo 14 de la Constitución Federal. En la sentencia se advierte cuando el tribunal señala que es indiferente si en el caso concreto la quejosa, a quien se le impuso la pena, era en realidad cesionaria, más no adjudicataria del contrato de obra pública.
   • Segundo agravio. El Tribunal realizó una interpretación restrictiva y regresiva del principio de proporcionalidad de las penas (artículo 22 de la Constitución Federal), al sostener que su aplicación se constriñe a analizar si disponen o no de un arco de punibilidad.
     • En su demanda había argumentado que la sanción impuesta es desproporcionada, pues su infracción no generó una afectación directa y material al bien jurídico tutelado por la norma y, por consiguiente, fue inexistente la intensidad de la afectación que sufrió la supuesta víctima.
     • El Tribunal Colegiado se limitó a sostener que basta con que el legislador imponga límites mínimos y máximos de la pena, para respetar el artículo 22 constitucional. Sin embargo, lo que se planteó era determinar si a) ¿basta que haya un mínimo y un máximo en la sanción económica para considerar que respeta el principio de proporcionalidad?, y b) ¿la proporcionalidad de una sanción económica puede valorarse en abstracto y de manera independiente al mínimo y máximo que dispuso el legislador?
     • Los precedentes sobre proporcionalidad de la pena establecen que debe ser acorde con la protección del bien jurídico afectado.
     • Finalmente, debe existir una adecuación entre la gravedad de la pena y la gravedad del ilícito, lo cual no se cumple en el presente caso, pues el marco impuesto por el legislador es en sí mismo desproporcionado al permitir que se imponga una multa mayor de quinientos millones de pesos, cuando en autos se advierte que no existía afectación material alguna al patrimonio del Estado.
4. Trámite ante esta Suprema Corte. El veinte de octubre del dos mil veintidós, el Presidente de este Máximo Tribunal admitió el recurso de revisión, indicando que su tramitación es de acuerdo con los decretos de reforma constitucional y legal en la materia, publicados en el Diario Oficial de la Federación el once de marzo de dos mil veintiuno y siete de junio siguiente, respectivamente, que entraron en vigor al día siguiente de dichas publicaciones, por haberse interpuesto después de su entrada en vigor; ordenó formar y registrar el expediente respectivo, turnarlo al Ministro Javier Laynez Potisek y enviar los autos a la Sala a la que se encuentra adscrito.
5. Avocamiento. El veintiocho de noviembre de dos mil veintidós, la Presidenta de la Segunda Sala, entre otras cosas, se avocó al conocimiento del asunto y ordenó enviar los autos al Ministro Ponente para la elaboración del proyecto de resolución.
6. COMPETENCIA
7. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX , de la Constitución Federal; 81, fracción II, de la Ley de Amparo ; 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , ambas vigentes a partir del siete de junio de dos mil veintiuno y los Puntos Primero y Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 , por tratarse de un recurso de revisión que se interpuso contra la sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un juicio de amparo directo en materia administrativa, competencia de esta Segunda Sala.
8. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
9. OPORTUNIDAD
10. Tal como se advierte de la lectura de las constancias, la sentencia del Tribunal Colegiado le fue notificada a la parte recurrente por lista el día veintidós de septiembre de dos mil veintidós, por lo que dicha notificación surtió efectos al día siguiente en términos del artículo 31, fracción II, de la Ley de Amparo, es decir, el veintitrés de septiembre de dos mil veintidós. Por lo tanto, el plazo establecido por el artículo 86 de la Ley de Amparo para la interposición del recurso de revisión transcurrió del veintiséis de septiembre al siete de octubre de dos mil veintidós, descontándose los días veinticuatro y veinticinco de septiembre, uno y dos de octubre, por ser sábados y domingos y por tanto hábiles conforme al artículo 19 de la Ley de Amparo.
11. Por lo tanto, si el escrito de recurso de revisión se presentó ante el Vigésimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito el siete de noviembre de dos mil veintidós, se concluye que el recurso se interpuso de forma oportuna .
12. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos.
13. LEGITIMACIÓN
14. Esta Suprema Corte considera que la recurrente cuenta con la legitimación necesaria para interponer el recurso de revisión, pues está probado que dicho carácter se les reconoció en el juicio de amparo directo 151/2022, del índice del Vigésimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
15. ESTUDIO DE PROCEDENCIA DEL RECURSO
16. Esta Suprema Corte considera que el asunto no reúne los requisitos necesarios de procedencia y, por lo tanto, no amerita un estudio de fondo. Esta conclusión se sustenta en las razones que se exponen a continuación.
17. El recurso de revisión en el juicio de amparo directo se encuentra regulado en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 81, fracción II y 96 , de la Ley de Amparo, y 21, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. De la lectura de estas disposiciones se desprende que las resoluciones en juicios de amparo directo que emitan los tribunales colegiados de circuito no admiten recurso alguno salvo que las sentencias: a) decidan sobre la constitucionalidad de normas generales; b) establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, o c) hayan omitido el estudio de la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto constitucional, cuando ello se haya planteado en la demanda de amparo.
18. Los anteriores requisitos son alternativos. Es decir, basta que se dé uno u otro para que en principio resulte procedente el recurso de revisión en amparo directo. Sin embargo, existe un segundo requisito que se debe cumplir, consistente en que los temas de constitucionalidad a analizar en cada asunto revistan un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, de conformidad con el artículo 107, fracción IX, constitucional.
19. Así se dispuso en la reforma constitucional publicada el once de marzo de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación, de la que se desprende que las resoluciones que emitan los Tribunales Colegiados de Circuito en juicios de amparo directo no admiten recurso alguno, salvo que el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, lo cual queda a discreción de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
20. Cabe destacar que, de la exposición de motivos de veinte de febrero de dos mil veinte y de la discusión de veintisiete de noviembre de ese año, se advierte que la intención del legislador al prever como requisito un “interés excepcional” en materia constitucional o de derechos humanos consistió en dotar de mayor fuerza la discrecionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para decidir qué asuntos resolverá y, con ello, fortalecerlo como Tribunal Constitucional.
21. En virtud de lo anterior, y en vista de los antecedentes, esta Segunda Sala estima que el asunto no cumple con el primer requisito de procedencia, ya que no subsisten cuestiones de constitucionalidad. De la lectura de la demanda de amparo se advierte que la empresa quejosa sólo planteó argumentos de legalidad: a) la falta de fundamentación y motivación de la sentencia dictada por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y b) la ilegalidad de la multa que se le impuso. Este último es de estricta legalidad pues, si bien tilda a la multa como “desproporcional”, lo hace en virtud de que se le impuso la cantidad máxima prevista. En este sentido, la recurrente afirma que no se justificó de manera suficiente la gravedad de la infracción. Así, su planteamiento no controvierte los montos máximos previstos en la propia norma, sino la valoración fáctica y normativa utilizadas por la autoridad administrativa para imponerle el monto máximo. Es decir, se trata de argumentos relacionados con la correcta aplicación de la norma y la suficiencia de razones esgrimidas.
22. El tribunal colegiado tampoco introdujo tema de constitucionalidad. Aunque utilizó algunos criterios jurisprudenciales (P./J. 9/95 , P./J. 102/99 ; P./J. 10/95 ) que hacen referencia a la proporcionalidad de la multa, sus argumentos se entienden en el contexto dirigido a evidenciar que la autoridad responsable, por un lado, contó con un marco legal para individualizar la sanción y, posteriormente, que fue correcto que los elementos valorados por la autoridad sancionadora le permitieran imponer la sanción máxima. Que los planteamientos fueron analizados desde una perspectiva de estricta legalidad se advierte de los párrafos 84,117 y 118 de la sentencia:

“84. (…) se advierte que contrario a lo manifestado por la quejosa, la responsable sí fundó y motivó por qué estimó que los argumentos de la autoridad en los que individualizó la pena impuesta, eran correctos”.

117. Al respecto la quejosa refiere que la autoridad fue completamente omisa en señalar cuáles fueron los elementos que tomó en cuenta al realizar la valoración de dicho factor.

118. Los argumentos precisados son infundados pues contrario a lo manifestado, la demandada sí señaló cuáles fueron los elementos que tomó en cuenta al realizar la valoración de dicho factor (…)”:

1. Finalmente, aunque en el escrito de agravios pudiera desprenderse que cuestiona que el tribunal colegiado considerara constitucional una multa por el mero hecho de contar con un parámetro que permitiera individualizarla (un mínimo y un máximo), ese planteamiento es novedoso. Por tanto, no puede tomarse en cuenta para evaluar si tiene o no un interés excepcional.
2. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos
3. DECISIÓN
4. Conforme a las consideraciones que anteceden y a lo resuelto en el amparo directo en revisión 6686/2016 en sesión de veintidós de marzo de dos mil diecisiete, esta Segunda Sala llega a la conclusión de que este asunto no reúne los requisitos de procedencia y, por ende, debe desecharse.

Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se desecha el recurso de revisión.

Notifíquese con testimonio de esta ejecutoria. En su oportunidad, devuélvanse los autos a su lugar de origen y archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Loretta Ortiz Ahlf, Javier Laynez Potisek (ponente) y Presidente Alberto Pérez Dayán.